CE-11001-03-15-000-2018-04286-00(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / ACCIÓN DE TUTELA - No es una tercera instancia / REQUISITOS DE PROCEDIBILIDAD PARA CONTROVERTIR UNA PROVIDENCIA JUDICIAL - Requieren de carga argumentativa razonable En este caso, la [actora] cuestiona la sentencia del 9 de julio de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, que denegó las pretensiones de la demanda de reparación directa promovida contra el municipio de Santiago de Cali y la CVC, con el fin de obtener la indemnización de los perjuicios ocasionados por la incorporación de un terreno de su propiedad a la zona de amortiguación al Parque Natural Nacional Farallones de Cali, lo que le impidió construir en éste un conjunto de residencias campestres (…) No obstante, la demandante no indicó cuáles fueron las pruebas que la autoridad judicial dejó de valorar. Por tanto, la Sala no cuenta con parámetros para determinar si la decisión cuestionada incurrió o no en un defecto fáctico (…) Los argumentos de la demanda, entonces, no otorgan parámetros al juez de tutela para analizar si la decisión cuestionada vulneró los derechos fundamentales de la [actora], lo que evidencia que la solicitud de amparo se interpuso simplemente para revivir el debate que ya se agotó en el proceso de reparación directa, y para obtener una opinión diversa a la que ya emitió la jurisdicción de lo contencioso administrativo, finalidad para la que es improcedente este medio de protección excepcional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04286-00(AC)

Actor: GLADYS MARÍA RAMÍREZ DE MAHECHA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Gladys María Ramírez de Mahecha contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, con ocasión de la sentencia proferida el 9 de julio de 2018, que denegó las pretensiones de la demanda de reparación directa promovida contra el municipio de Santiago de Cali y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca

(CVC).

ANTECEDENTES

1. Pretensiones La señora Gladys María Ramírez de Mahecha solicitó la protección del derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. En concreto, formuló las siguientes pretensiones1: Solicito a los H. Magistrados de la Sala respetuosamente me sea tutelado el Derecho Fundamental del Debido Proceso, a fin de obtener una pronta y cumplida justicia, ordenando: a) Probadas las excepciones. b) El pago de los perjuicios (daño emergente y lucro cesante) e intereses moratorios a que tengo pleno derecho y también se ordene un plazo perentorio para su cumplimiento.

Nota: Ruego a la H. Sala tener en cuenta que la legislación colombiana determina que: “quien causa un perjuicio está obligado a reparar”.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. La señora Gladys María Ramírez de Mahecha instauró acción de reparación directa contra el municipio de Santiago de Cali y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (CVC), con el fin de obtener la indemnización de los perjuicios ocasionados al incorporar un terreno de su propiedad a la zona de amortiguación al Parque Natural Nacional Farallones de Cali, e impedirle la construcción de un conjunto de residencias campestres. 2.2. Mediante sentencia del 29 de noviembre de 2011, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca denegó las pretensiones de la demanda, al estimar que el Concejo de Santiago de Cali, en ejercicio de las facultades legales y constitucionales relacionadas con la protección del patrimonio ecológico del municipio, mediante el Acuerdo 069 de 2000, Plan de Ordenamiento Territorial, delimitó las zonas de amortiguación del Parque Natural Nacional Farallones de Cali, y determinó que en éstas solo se permitía la construcción de una vivienda, y no de un condominio de casas campestres, como pretendía la demandante. Que, además, esa limitación en el uso del suelo surte efectos para todos los habitantes del Parque Natural Nacional Farallones de Cali, es decir, que, contra lo alegado por la demandante, se presentó una repartición equitativa de las cargas públicas. 2.3. La demandante apeló la anterior decisión y, mediante sentencia del 9 de julio

de 2018, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, la confirmó, por las mismas razones del a quo. Destacó que en este caso no se presentó un daño antijurídico, porque la demandante estaba obligada a soportar los efectos de las determinaciones adoptadas por el Concejo en el Plan de Ordenamiento Territorial, máxime si se tiene en cuenta que estas buscaban la protección del medio ambiente.

3. Argumentos de la tutela 3.1. La señora Gladys María Ramírez de Mahecha alegó que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, no tuvo en cuenta las pruebas que aportó con la demanda de reparación directa, que no fueron controvertidas por la parte 1 Folios 27-28. contraria, y que denegó las pretensiones de la demanda, a pesar de que los demandados no allegaron ninguna prueba que sustentara sus afirmaciones. 3.1.1. Que, de hecho, le causó sorpresa que la decisión se hubiese basado en el Plan de Ordenamiento Territorial del municipio de Santiago de Cali, cuando ese acto ni siquiera fue allegado al expediente. Que, además, la providencia no debió sustentarse en ese acto, porque «es un mero concepto que no es de obligatorio cumplimiento». 3.2. Que la decisión cuestionada se limitó a enunciar el artículo 58 de la Constitución Política, y a señalar que «el Derecho Público prevalece sobre el Derecho Privado», pero que «no se atrevió siquiera a mencionar la palabra ‘expropiación’», por lo que le vulneró el derecho fundamental al debido proceso.

3.3. Que la demandante es una persona de edad avanzada (76 años), y que el predio afectado es el único bien de su propiedad. Que, además, de no prosperar la tutela, el terreno quedaría sin ningún valor comercial y, en consecuencia, la única que se beneficiaría del mismo sería la CVC. 3.4. Señaló que para ella era imposible saber que el predio estaba afectado por el Plan de Ordenamiento Territorial, pues esto no fue registrado en el certificado de tradición.

4. Trámite procesal 4.1. Mediante auto del 21 de noviembre de 2018, el despacho sustanciador admitió la demanda de tutela y ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. Como terceros con interés, ordenó vincular al municipio de Santiago de Cali y a la CVC. 4.2. En cumplimiento de la anterior providencia, la Secretaría General de la Corporación practicó las notificaciones a las autoridades judiciales demandadas y a los terceros con interés2.

5. Intervención de la autoridad judicial demandada 5.1. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C3, por conducto del consejero encargado del despacho que sustanció la decisión controvertida, sostuvo que la acción de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional, porque la demandante no expuso con claridad en qué hechos, argumentos, fundamentos y pruebas radica la supuesta vulneración del derecho fundamental al debido proceso. 5.2. Que la demandante no demostró las irregularidades procesales que

supuestamente tuvieron incidencia en la decisión del 9 de julio de 2018, y que, en todo caso, la Sala valoró todos los medios probatorios pedidos en la demanda, que fueron decretados por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, al abrir el periodo probatorio. 5.3. Que la demandante no identificó razonablemente los hechos que originaron la violación del derecho fundamental al debido proceso, por lo que es evidente que lo que pretende es acceder a una instancia adicional. 2 Folios 58 a 61. 3 63 a 65. 5.4. Finalmente, señaló que la sentencia controvertida no incurrió en ninguna de las causales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, y solicitó que se deniegue el amparo solicitado.

6. Intervención de terceros 6.1. La coordinadora del Grupo Jurídico para la Representación y Defensa Judicial de la CVC4 explicó las causales específicas de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, y manifestó que la providencia controvertida no incurrió en ninguna de ellas.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales A partir del año 20125, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Posteriormente, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20146, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es: (i) la relevancia constitucional; (ii) el agotamiento de los medios ordinarios de defensa; (iii) la inmediatez; (iv) que si se trata de una irregularidad procesal, ésta debe tener un efecto decisivo o determinante; (v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración y los derechos vulnerados, y que esa vulneración se hubiere alegado en el proceso judicial, y (vi) que no se cuestione una sentencia de tutela. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que se ha aplicado la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente.

Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»7. 4 Folios 70 a 73. 5 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. 6 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. 7 SU-573 de 2017.

2. Caso concreto 2.1. De manera previa a cualquier consideración respecto del fondo del asunto, la Sala estima necesario verificar si la acción de tutela cumple con el presupuesto de relevancia constitucional. 2.2. El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. Para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos8 cuando la tutela no es presentada contra una alta corporación judicial: i) El primero consistente en que el interesado argumente manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».

1. El segundo consiste en que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial está constituido para proteger derechos fundamentales, mas no para discutir la discrepancia que el interesado tenga frente a la decisión judicial. 2.3. En este caso, la señora Gladys María Ramírez de Mahecha cuestiona la sentencia del 9 de julio de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, que denegó las pretensiones de la demanda de reparación directa promovida contra el municipio de Santiago de Cali y la CVC, con el fin de obtener la indemnización de los perjuicios ocasionados por la incorporación de un terreno de su propiedad a la zona de amortiguación al Parque Natural Nacional Farallones de Cali, lo que le impidió construir en éste un conjunto de residencias campestres. 2.3.1. Según la demandante, la providencia cuestionada no tuvo en cuenta las pruebas aportadas con la demanda, y denegó las pretensiones, a pesar de que la parte demandada no aportó ninguna prueba. 2.3.2. No obstante, la demandante no indicó cuáles fueron las pruebas que la autoridad judicial dejó de valorar. Por tanto, la Sala no cuenta con parámetros para determinar si la decisión cuestionada incurrió o no en un defecto fáctico. 2.3.3. Como único argumento concreto, la actora señaló que la sentencia del 9 de julio de 2018 tuvo como fundamento el Acuerdo 069 de 2000, Plan de

Ordenamiento Territorial del municipio de Santiago de Cali, que nunca fue allegado al expediente. Sin embargo, el acápite de acervo probatorio de la decisión controvertida evidencia que ese acto administrativo obraba a folios 18 a 21 del cuaderno primero del expediente. Siendo así, el reproche de la demandante carece de fundamento razonable. 8 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 2.3.4. Los argumentos de la demanda, entonces, no otorgan parámetros al juez de tutela para analizar si la decisión cuestionada vulneró los derechos fundamentales de la señora Ramírez de Mahecha, lo que evidencia que la solicitud de amparo se interpuso simplemente para revivir el debate que ya se agotó en el proceso de reparación directa, y para obtener una opinión diversa a la que ya emitió la jurisdicción de lo contencioso administrativo, finalidad para la que es improcedente este medio de protección excepcional. 2.3.5. Por más informal que resulte la tutela, y así sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de ejercer adecuadamente el derecho de acción, es decir, de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

En este caso, por el contrario, la actora ni siquiera expuso cuáles fueron las pruebas que la autoridad judicial supuestamente dejó de valorar, y simplemente buscó que el juez constitucional efectuara un nuevo análisis del asunto, finalidad para la que es improcedente este medio excepcional de protección. 2.4. En todo caso, conviene citar el análisis que efectuó la autoridad judicial demandada en la providencia objeto de tutela: 75.- En el caso objeto de análisis, la Sala advierte que la zona de amortiguación del Parque Natural Nacional Los Farallones viene siendo soportada por los predios colindantes en atención a la preservación, conservación y protección de esta área de especial protección determinada en el Plan de Ordenamiento Territorial –Acuerdo 069 de 2000, que implica una restricción al ejercicio la propiedad de los terrenos circunvecinos en aras de preservar y mantener la estructura ecológica principal aludida (parque natural). 76.- Este acuerdo fue proferido por la autoridad local del municipio de Cali – Concejo Municipal de Cali “por medio del cual se adopta el plan de ordenamiento territorial del municipio de Santiago de Cali” que determinó la zona de amortiguación del Parque Nacional Natural Farallones con ocasión de las facultades que le confiere la Constitución, la ley y los mandatos convencionales aludidos anteriormente, con fines de utilidad pública, a saber: (…) 78.- Por lo que, a manera de primera conclusión, es evidente que el establecimiento de un área de amortiguación del Parque Nacional Natural Farallones de Cali implica una ruptura del ejercicio pleno de la propiedad de la demandante en favor de lo colectivo y lo social, en atención al

cumplimiento esencial, necesario y fundamental del interés general, como lo es la preservación y conservación del medio ambiente. Ruptura que genera en principio un daño y/o perjuicio toda vez que está limitando y restringiendo un derecho subjetivo, como lo es el de la propiedad privada. 79.- No obstante, dicho daño encuentra sustento en la prevalencia, respeto o consideración del interés general que implica la soportabilidad del daño por parte de la víctima, teniendo en cuenta que al ejercicio la propiedad le es inherente una función social y ecológica que lo condiciona pues este debe, ineludiblemente, atender las finalidades que está llamado a cumplir que recaen en el respeto de los deberes constitucionales y en el cumplimiento de los designios del interés general que a su vez sirven de sustento para la intervención del Estado en la propiedad por cuanto está en conflicto con disposiciones que ostentan el carácter de interés superior, como lo son la función social y ecológica de la propiedad y el derecho al medio ambiente sano. 80.- Sin duda, se trata de una medida excepcional que se deriva de la persecución de una finalidad legítima del Estado Social de Derecho, como lo es la conservación del medio ambiente que propicia no sólo a su propio disfrute, sino también a la consagración de diversos e innumerables derechos, más aun cuando es claro que se trata de una restricción parcial – no absoluta– que permite seguir usando y gozando el bien inmueble respectivo, es decir, manteniendo su titularidad. (…) 83.- Es decir que dicha autoridad actuó en cumplimiento de un deber constitucional, legitimando así su actuación y permitiendo que esta se entienda como una actuación facultada por el ordenamiento jurídico

encaminada a garantizar los intereses generales que recaen, para el caso en concreto, en la protección del medio ambiente. (…) 88.- Así pues, con los medios probatorios obrantes en el expediente, la Subsección observa que en el presente caso se configura una ausencia de daño antijurídico dado que la limitación padecida por el bien inmueble de la propiedad de la demandante recae sobre la importancia de la función social y ecológica la propiedad que por el sólo hecho de ostentar esta calidad, debe soportar determinadas restricciones fundamentadas en la prevalencia del interés general sobre el particular, en aras de garantizar los fines del Estado de Derecho. En otras palabras, teniendo en cuenta que se soporta sobre la prevalencia, el respeto o consideración del interés general. 2.4.1. Es claro, pues, que de acuerdo con lo transcrito de la decisión adoptada por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, la demandante está inconforme con las conclusiones a la que llegó la autoridad judicial, e insiste en sus argumentos, para intentar obtener del juez de tutela una valoración diversa. Con esa pretensión, la demandante desconoció que la acción de tutela es un valioso instrumento para proteger derechos fundamentales, que no puede utilizarse como una instancia adicional, para obtener una opinión jurídica distinta o tratar de imponer una decisión contraria a la adoptada por los jueces de instancia. 2.5. De acuerdo con lo expuesto, la acción de tutela no cumple con el presupuesto de relevancia constitucional, por lo que la Sala la declarará improcedente. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y

por autoridad de la ley, FALLA

1. Declarar improcedente la acción de tutela, por las razones expuestas en esta providencia.

2. Notificar a las partes por el medio más expedito.

3. Si no se impugna, enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo, y devolver el expediente en préstamo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Magistrada

MILTON CHAVES GARCÍA

Magistrado

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Magistrado