CE-11001-03-15-000-2018-04303-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL /

DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No configuración / CÁLCULO DEL INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN PARA BENEFICIARIOS DEL RÉGIMEN DE TRANCISIÓN - Promedio de los factores salariales cotizados durante los últimos 10 años de servicio / FACTORES A TENER EN CUENTA PARA RELIQUIDAR LA PENSIÓN DE VEJEZ - Aquellos objeto de aporte ¿Incurre en desconocimiento del precedente la providencia judicial que, en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, revocó la decisión de reliquidar la pensión de una persona perteneciente al régimen de transición con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios? (…) [L]a Sala advierte que en la providencia cuestionada, el Tribunal, aunque por motivos diferentes, coincide con la regla jurisprudencial recientemente fijada por el órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en virtud de la cual, para efectos de liquidar la mesada pensional de quienes se encuentren en el régimen de transición, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión o el que le hiciere falta para ello. En este sentido, es claro para la Sala que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no incurrió en el alegado desconocimiento del precedente judicial, pues, por el contrario, la sentencia atacada refleja el criterio que sobre la materia objeto de debate ha expresado el Consejo de Estado en su jurisprudencia unificadora;

adicionalmente, cabe tener en cuenta que en este caso no se discute que la actora tuviese derecho a la aplicación del régimen de transición, puesto que a 1 de abril de 1994 contaba con 38 años de edad, lo que se cuestiona es que la reliquidación no pudiera hacerse con lo devengado en el último [año] sino (…) en los últimos diez años de servicios.

FUENTE FORMAL: LEY 33 DE 1985 / LEY 91 DE 1989 / LEY 100 DE 1993ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 279 / LEY 812 DE 2003ARTÍCULO 81

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04303-00(AC)

Actor: ROSA ELENA ESPINOSA DE PEÑA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la actora contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales, a raíz de la sentencia proferida el 8 de marzo de 2018, que revocó el fallo de primera instancia.

I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Rosa Elena Espinosa de Peña, a través de apoderado judicial, solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida digna,

al mínimo vital, al debido proceso y a la igualdad, que estimó vulnerados a raíz de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que revocó el fallo del 22 de noviembre de 2016 dictado por el Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá, que accedió a las pretensiones de la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES. En criterio de la actora, la providencia acusada desconoció el precedente jurisprudencial establecido por el Consejo de Estado en Sentencia de Unificación del 4 de agosto de 20101, reiterado en providencia del 24 de noviembre de 20162, que extendió los efectos de la sentencia de unificación y justificó la no aplicación de las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016 de la Corte Constitucional.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 2.1. La tutela fue radicada el 16 de noviembre del 2018 en la Secretaría de esta Corporación3 y asignada por reparto el 19 de noviembre de 20184 al Despacho del Consejero de Estado Oswaldo Giraldo López. 2.2. Mediante providencia del 20 de noviembre de 20185 se admitió la tutela y se dispuso notificar a los magistrados que integran la Sección Segunda, Subsección E del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y comunicar de la admisión al representante legal de la Administradora Colombiana de Pensiones1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de

agosto de 2010.C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Radicación número: 25000-23-25-000-200607509-01 (0112-09). 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. C.P. Gabriel Valbuena Hernández. Expediente radicación 11001-03-25-000-2013-01341-00. 3 Folios 1 cuaderno tutela. 4 Folio 60 cuaderno tutela. 5 Folios 62 y 63 cuaderno tutela. Colpensiones, al Juzgado Treinta Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y al representante legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; orden que se cumplió el 26 de noviembre de 20186. En la misma providencia se solicitó al Juzgado Treinta Administrativo Oral del Circuito de Bogotá enviar en calidad de préstamo el expediente radicado bajo el nro.11001 33 35 030 2016 00195 00, el cual fue remitido el 30 de noviembre de la misma anualidad7. 2.3. El Magistrado Ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, rindió informe en oportunidad y solicitó sea rechazada por improcedente el amparo que por vía de tutela se invoca, por considerar que no se configuró una violación de derechos fundamentales toda vez que la decisión se fundamentó en la sentencia de Unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado proferida el 28 de agosto de 2018, donde el máximo órgano modificó su posición de unificación de 4 de agosto de 2010 sobre la exclusión del IBL como un aspecto del régimen de

transición8. 2.4. La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones rindió en oportunidad el informe solicitado9 y manifestó que se declare improcedente la presente acción de tutela, por cuanto considera no se ha materializado ninguna vía de hecho o vulneración de derechos fundamentales por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, toda vez que éste acogió los precedentes fijados por la Corte Constitucional para tomar dicha decisión. 2.5. El Juzgado Treinta Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991 y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,10 a 6 Folios 64 a 69 cuaderno tutela. 7 Folio 96 cuaderno tutela. 8 Folios 84 a 87 cuaderno tutela. 9 Folios 89 a 95 cuaderno tutela. su vez modificado por el numeral 5 del artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017,11 así como en virtud de lo señalado por el artículo 1º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003, disposición relativa a la distribución de negocios entre las secciones del Consejo de Estado. 3.2. HECHOS RELEVANTES La Sala observa que lo acreditado en el proceso es lo siguiente12: 3.2.1. La señora Rosa Elena Espinosa de Peña nació el 20 de septiembre de 1955 y

cumplió 55 años de edad el 20 de septiembre de 201013 . 3.2.2. La actora laboró para la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá, desde el 8 de octubre de 1980 hasta el 6 de octubre de 2001, como auxiliar de servicios generales14. 3.2.3. Mediante la Resolución nro. 01153 del 20 de enero de 201215, se le reconoció la pensión de vejez en cuantía de $603.233.00 efectiva a partir de 20 de septiembre de 2010. 3.2.4. La interesada solicitó la reliquidación de la pensión de vejez y la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones le negó dicha revisión a través de la Resolución nro. GNR206139 del 6 de junio del 2014. 3.2.5. Inconforme con la anterior decisión presentó por medio de apoderado un derecho de petición16 solicitando se revise y reliquide su pensión con todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, la que fue reliquidada 10 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 11 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.” 12 Lo que se desprende del original del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho enviado

en préstamo. 13La actora a 1 de abril de 1994 contaba con la edad de 38 años y por lo tanto era beneficiaria del régimen de transición. 14 Folio 18 del cuaderno de nulidad y restablecimiento del derecho. 15 Folios 2 a 3 cuaderno de nulidad y restablecimiento del derecho. 16 Folios 21 a 23 cuaderno de nulidad y restablecimiento del derecho. por Resolución nro. GNR111460 del 20 de abril de 201517 en cuantía de $607.991.00. 3.2.6. La mencionada señora por medio de apoderado interpuso recurso de apelación18 solicitando se revoque la anterior resolución, y se ordenara decretar el periodo probatorio correspondiente para allegar la certificación de calidad de empleada pública y proceder así con la reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios; por medio de la Resolución VPB64748 del 5 de octubre de 2015 se reliquidó la pensión en cuantía de $627.265.00 3.2.7. La accionante promovió demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de las anteriores decisiones, que correspondió por reparto al Juzgado Treinta Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, el cual por fallo proferido en audiencia inicial del 22 de noviembre de 2016 accedió a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad de los actos acusados y ordenó la reliquidación de la pensión con el 75% del salario devengado en los últimos diez años de servicios

anteriores al retiro teniendo en cuenta la asignación básica, auxilio de alimentación, subsidio de transporte, prima de antigüedad y las primas de servicios, navidad y de vacaciones19. 3.2.8. En contra de dicha decisión la parte demandada interpuso recurso de apelación y, mediante sentencia del 8 de marzo de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, dispuso lo siguiente: “[…] PRIMERO.- REVÓCASE la sentencia proferida el 22 de noviembre de 2016 por el Juzgado 30 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, por medio de la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda promovida por la señora Rosa Elena Espinosa de Peña contra la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones […]” Para llegar a dicha conclusión resaltó que el ingreso base de liquidación de la prestación pensional de la parte demandante debía liquidarse a la luz de lo dispuesto en el artículo 36 inciso 3º de la Ley 100 de 1993 en concordancia con el artículo 21 ibídem y el Decreto 1158 de 1994, puesto que la señora Rosa Elena Espinosa no 17 Folios 5 a 15 cuaderno de nulidad y restablecimiento del derecho. 18 Folios 24 a 27 cuaderno de nulidad y restablecimiento del derecho. 19 Folios 85 a 87 cuaderno de nulidad y restablecimiento del derecho. tenía un derecho consolidado a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, y por ende no era procedente entrar a verificar la reliquidación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios

con las Leyes 33 y 62 de 1985, pues las mismas no son aplicables en el presente caso. 3.3. ANÁLISIS DE LA SALA Teniendo en cuenta los hechos acreditados y la solicitud de la actora en el presente trámite, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿Incurre en desconocimiento del precedente la providencia judicial que, en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, revocó la decisión de reliquidar la pensión de una persona perteneciente al régimen de transición con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios? Para responder el citado planteamiento, resulta pertinente indicar que, tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial. 3.3.1. La Sala observa que en este caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por las siguientes razones: i) Se invoca la vulneración de derechos fundamentales como son a la seguridad social, a la vida digna, al mínimo vital, al debido proceso y a la igualdad, como consecuencia de la decisión judicial que revocó la sentencia que ordenó reliquidar la pensión de vejez de la actora con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios; ii) la accionante agotó todos los medios

de defensa judicial de que disponía (el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió fallo en segunda instancia), y no proceden recursos extraordinarios; iii) la acción de tutela se presentó dentro de un término razonable,20 pues el recurso de apelación fue resuelto el 8 de marzo de 2018, notificado por correo electrónico el 16 de mayo del mismo año21 y la tutela radicada el 16 de noviembre de 2018, esto es, dentro de los 6 meses siguientes de que se profirió la última decisión que se acusa vulnera los derechos de la accionante; iv) la demandante estima que la providencia cuestionada incurrió en desconocimiento del precedente por negar la reliquidación de la pensión de vejez con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año; v) La situación que generó la vulneración de derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela, y vi) no se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela. 3.3.2. Sin embargo, frente a los requisitos de procedencia sustantiva se observa lo siguiente: 3.3.2.1. Desconocimiento del precedente: Para resolver este defecto, la Sala tendrá en cuenta que la Corte Constitucional, al referirse al desconocimiento del precedente, ha dicho que: “El precedente es el conjunto de sentencias anteriores al caso estudiado por el juez, que debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado deben ser tenidas en cuenta por el juez o la autoridad a quien le competa”,22 y que la manera para determinar cuándo el precedente resulta necesario para la solución del caso es si:

“(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente;23 (ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente”24. 20 Consejo de EstadoSala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Radicado nro. 11001-03-15-000-2012-02201-01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera, donde se dijo que acogiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional era razonable que se presentara el amparo máximo en seis (6) meses después de notificada la providencia que se cuestionaba en sede constitucional, sin perjuicio de estudiar en cada caso, las circunstancias particulares para determinar el cumplimiento del requisito de inmediatez. 21 Folio 159 del Cuaderno de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 22 Corte Constitucional. Sentencia T-1033 del 30 de noviembre de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo. 23 Para ello cita la sentencia T-1317 del 7 de diciembre de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. 24 Citando la sentencia T-292 del 6 de abril de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. De esta forma -concluye- “el precedente utilizado debe guardar similitud entre los

hechos, el problema jurídico planteado y en la normatividad utilizada para resolver los casos”.25 Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia o providencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar, unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados e iguales fundamentos en derecho. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho. Visto desde esta óptica, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada se identifica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia o la providencia analizada difieren en cualquiera de los aspectos indicados. Tampoco podrá invocarse el desconocimiento del precedente si la sentencia o providencia que difiere del mismo fundamenta su decisión en contra de manera razonable y suficiente, justificando tal posición. Pues ello está dentro de la autonomía funcional del juez. 3.3.2.2. En el presente caso, la parte actora manifiesta que la sentencia censurada

desconoció el precedente del Consejo de Estado en sentencia de Unificación del 4 de agosto de 201026, que ordenó tener en cuenta para la liquidación de las pensiones de jubilación con la Ley 33 de 1995, el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. 25 Corte Constitucional. Sentencia T-1033 ídem. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010.C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Radicación número: 25000-23-25-000-200607509-01 (0112-09). En aras de estudiar lo planteado por la accionante y determinar si la sentencia atacada incurrió en el defecto señalado, es necesario precisar que la discusión jurídica del presente caso gira en torno a los factores que deben ser tenidos en cuenta en el ingreso base de liquidación para liquidar la pensión de vejez de aquellas personas que son beneficiarias del régimen de transición a que hace referencia el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; en particular, si debe ser incluido lo devengado por el trabajador durante el último año de servicios. Así las cosas, para establecer si la Subsección E, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en el defecto alegado es pertinente verificar: i) el alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional; ii) la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con los factores que deben incluirse en el IBL para liquidar las pensiones de vejez, y iii)

la solución al caso en concreto: 3.3.2.2.1. Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional Delimitar el alcance de las disposiciones que gobiernan las decisiones de los órganos de cierre, resulta cardinal a efectos de resolver el presente caso.  Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado Sobre el punto, esta Sección, en un importante pronunciamiento del 8 de junio de 2018, resaltó que todas las sentencias del Consejo de Estado tienen valor como precedente del órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; que sus sentencias de unificación tienen fuerza vinculante para los Tribunales y Jueces; que pueden existir casos en los cuales no es procedente aplicarlas si los casos son disímiles o se fundamenta razonadamente y con suficiencia la postura, y que el desconocimiento de una sentencia de unificación hace incurrir al Tribunal en un defecto sustantivo. Tal conclusión estuvo acompañada de todo un análisis de las normas que regulan la función de unificación del Consejo de Estado y de los pronunciamientos que sobre el particular ha expedido la Corte Constitucional, en los cuales se reconoce expresamente el carácter vinculante de las decisiones del órgano de cierre en lo contencioso administrativo. Dice en lo pertinente la sentencia del 8 de junio de 2018, al tratar sobre la función de unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, desde la óptica de la Corte Constitucional27: “[…] a propósito de la expedición de la Ley 1437 de 201128, al realizar el control de constitucionalidad del artículo 257 relativo al recurso

extraordinario de unificación de jurisprudencia29, regulado en los artículos 256 a 268 ibídem, y pronunciarse sobre el artículo 270 ejusdem, relacionado con las sentencias de unificación, la Corte Constitucional30, razonó de la siguiente manera: “[…] uno de los principales objetivos del CPACA se enfocó en la necesidad de fortalecer la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, de manera que sus providencias sean tenidas en cuenta por la administración y por los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en su condición de órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa31. Según se observa en los antecedentes legislativos, más allá de responder a un tema de igualdad de trato, se entendió que reforzar la citada función tendría una incidencia directa en la protección de los derechos, con miras a reducir la litigiosidad y fortalecer el principio de seguridad jurídica, tanto en sede administrativa como judicial32. 27 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 8 de junio de 2018. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Expediente radicación número 11001-03-15-000-2017-03477-01. 28 "por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 29 Sobre dicho recurso, la Corte Constitucional afirmó en la sentencia citada lo siguiente: “(…) Desde el punto de vista constitucional, lo anterior es concordante con la función de unificación que cumplen los órganos de cierre y con su papel creador de derecho; y desde la perspectiva legal, ello

resulta procedente si se tiene en cuenta que la finalidad principal del recurso extraordinario es la de “asegurar la unidad en la interpretación del derecho” y que, en tal virtud, como efectos de la sentencia, se permite su procedencia “total” o “parcial”, pudiendo dictar aquella que “deba reemplazarla” o adoptar “las decisiones que correspondan”?. En este contexto, es claro que el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de Estado, lo que resulta acorde con el rol que le otorga la Constitución como órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo 237, numeral 1, de la Constitución (…)”. 30 Sentencia C-179 de 2016 31 CP art. 237.1 32 En la exposición de motivos se expuso que: “Por último, cabe destacar la intención del proyecto en cuanto al acatamiento de las decisiones judiciales, como una manifestación del Estado de Derecho. Por ello, la preocupación de la Comisión se centró en dos aspectos, a saber: uno, el respeto a las decisiones judiciales frente a casos similares y dos, el cumplimiento de las decisiones judiciales. // Para garantizar el respeto a las decisiones judiciales que constituyen jurisprudencia reiterada o de unificación, se propone como mecanismo el derecho a solicitar la extensión y adaptación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida en un fallo de unificación

Con el propósito de materializar este objetivo, el legislador consideró oportuno establecer una categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado, que se denomina sentencia de unificación jurisprudencial, cuya creación se justificó en la necesidad de brindar absoluta claridad a la administración y a los jueces, sobre las líneas jurisprudenciales plenamente vinculantes33. Por virtud de esta categorización, se observa que no todas las decisiones que se profieren por el citado Tribunal adquieren la condición de sentencias de unificación, pues esa calidad se reservó para aquellas que se identifican como tales expresamente en la ley, buscando con ello brindar seguridad y certeza en relación con la proyección de sus efectos. (…) Nótese cómo, según se infiere de lo expuesto, en la medida en que las sentencias de unificación cumplen una función específica referente a ordenar y clarificar las subreglas que se derivan de la aplicación del derecho regulado, el CPACA le reconoce a estas sentencias no sólo un valor de precedente para los jueces y tribunales, sino que también proyecta su obligatoriedad a la actividad de la administración. En efecto, a juicio de este Tribunal, su carácter vinculante se explica primordialmente por razón del principio de legalidad, a partir del deber de sujeción que tienen las autoridades al imperio de la Constitución y la ley, y por ende, al necesario acatamiento de la regla de derecho emanada de las altas cortes34. Desde el punto de vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda certeza y seguridad sobre la

regla de derecho que se debe aplicar a un caso que presenta una hipótesis semejante de decisión. Son providencias que al identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de manera forzosa por razón de la obligatoriedad del mandato de unificación que les asiste a los órganos de jurisprudencial en el que se haya reconocido una situación jurídica, siempre que, en lo pretendido exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado”. Gaceta del Congreso No. 1173 de 2009. 33 En las memorias de los debates de la Comisión de Reforma se específica lo siguiente: “(…) Me parece muy importante buscar ese mecanismo, un mecanismo que permita eso que queremos, tanto el Gobierno como la jurisdicción, y es definir unas líneas jurisprudenciales que le permitan a uno decirle a los funcionarios del sector administrativo: ‘De aquí en adelante, frente a este tema, ésta es la posición’; algo que pudiera haber sido discutido por la Sala Plena, las salas o las secciones, y que a partir de esas líneas jurisprudenciales, el Gobierno pudiese adoptar, y los jueces también, actitud y acciones que permitieran evitar tanta proliferación de demandas innecesarias”. 34 En la Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se concluyó que: “El respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas se fundamenta (i) en el respeto del debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa (Arts. 29, 121 y 122 C.P.); (ii) en el hecho que el contenido y alcance normativo de la Constitución y la ley es fijado válida y

legítimamente por las altas cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (iii) en que las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y deben fundamentarse de manera objetiva y razonable; (iv) en que el desconocimiento del precedente y con ello del principio de legalidad, implica la responsabilidad de los servidores públicos (Arts. 6º y 90 C.P.); y (v) en que las actuaciones y decisiones de las autoridades administrativas deben respetar la igualdad de todos ante la ley (Art. 13 C.P.).” cierre, en este caso, al Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, las sentencias de unificación producen, de un lado, unos efectos inter partes o subjetivos, que alcanzan a las personas involucradas en el proceso de origen, sin que dicho propósito concrete la operatividad de este mecanismo, pues el mismo se enfoca, fundamentalmente, en la consolidación de unos efectos vinculantes para todos los casos semejantes, brindado un carácter objetivo al respectivo fallo, ya que introduce una subregla o criterio de decisión judicial que deviene en obligatorio para todos los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En todo caso, cabe aclarar que la obligatoriedad que tienen las sentencias de unificación, no excluye el deber genérico de seguir el precedente, respecto de las decisiones del Consejo de Estado que no tienen dicha condición. Así lo advirtió esta Corporación, en la Sentencia C-588 de 201235, al señalar que: “(…) en cuanto a la presunta omisión en el mecanismo de

extensión de otras sentencias del Consejo de Estado distintas de las de unificación jurisprudencial, téngase en cuenta que, como bien se ha dicho, estas sentencias de unificación cumplen la función especial y específica de ordenar y clarificar el precedente aplicable. En este sentido, es plenamente razonable que sean estas sentencias y no otras del Consejo de Estado, las llamadas a ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia. Las demás sentencias del Consejo de Estado siguen teniendo su valor como precedente del órgano de cierre de lo contencioso-administrativo, pero son un tipo especial de providencias -las sentencias de unificación jurisprudenciala las que el Legislador, en ejercicio de su poder de configuración normativa, asignó la potestad de ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia, que tienen la virtud de evitar la realización de un proceso y de facilitar el acceso directo al Consejo de Estado.” (…) 6.6.5. Por consiguiente, en línea con el papel que el Constituyente les otorgó a los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones, e