CE-11001-03-15-000-2018-04311-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO – Se aplicaron adecuadamente las normas llamadas a regular el caso / SOLICITUD DE INFORMACIÓN A EMPRESAS DE SERVICIOS PÚBLICOS – Cuando se solicita la exhibición de documentos de la entidad [E]l prestador del servicio público tiene la libertad de crear los formularios que a bien considere a efectos de reunir la información necesaria para establecer la viabilidad en el otorgamiento de la exención en mención y es responsable por la información que al respecto remita a la Superintendencia, por lo que se encuentra en la obligación de asegurarse que la información obtenida sea veraz. (…) Igualmente, cabe anotar que si bien el Decreto no exige de manera expresa la realización de una inspección ni del anexo de ciertos documentos requeridos por CODENSA, lo cierto es que este le exige al prestador del servicio público implementar los controles al proceso de clasificación, es decir, verificar que la actividad económica principal registrada en el RUT, según los Códigos 011 a 360, 581 y 411 a 439 de la Resolución 000139 de 2012, expedida por la UAEDirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), sea la efectivamente realizada. (…) Así las cosas, el hecho de exigir la referida inspección ocular, -la que permite cotejar que la información plasmada en el RUT como en el certificado emitido por la Cámara de Comercio se encuentra acorde con el objeto social de la empresa interesada en la exención-, contrario a lo manifestado por la actora, en

vez de incumplir la norma, materializa plenamente el procedimiento previsto en el Decreto 2860 de 2013. (…) Resulta evidente, entonces, que comoquiera que el Decreto no establece ni limita a la empresa prestadora de servicios públicos en su facultad de determinar qué clase de controles ha de acoger para verificar la información aportada por los usuarios industriales y tampoco prevé un mandato imperativo e inobjetable (frente a la prohibición de la inspección y la solicitud ciertos documentos) que pudiese ser ordenado por vía de acción de cumplimiento, encuentra la Sala que no resulta procedente el mecanismo constitucional incoado por INDUSTRIAS GORIZ, como en su efecto lo determinó el Tribunal. (…) En este orden de ideas, al no configurarse el defecto endilgado a la providencia cuestionada, se impone para la Sala denegar el amparo solicitado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - DECRETO 2860 DE 2013.

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto al criterio que fue rectificado, acerca de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp: 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ), C.P.

María Elizabeth García González, Jaime Córdoba Triviño.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Bogotá D.C., catorce (14) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicado número: 1100103 -15 -00020180431100(AC)

Actor: INDUSTRIAS GORIZ LTDA

Demandado: SECCIÓN SEGUNDA –SUBSECCIÓN «F»- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA La Sala procede a decidir la acción de tutela instaurada por la sociedad INDUSTRIAS GORIZ LTDA contra la Sección Segunda –Subsección «F»- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca1, por estimar que le vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, así como los principios de efectividad de los derechos y superioridad normativa de la Constitución Política, al proferir la sentencia de 22 de agosto de

2018.

I. ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud INDUSTRIAS GORIZ instauró acción de tutela con el fin de obtener el amparo de los derechos fundamentales mencionados en precedencia, que estimó violados con ocasión de la sentencia de 22 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal, en la acción de cumplimiento identificada con el número único de radicación 110013-34-3058-2018-00187-00.

I.2 Hechos Indicó que dicha sociedad es usuaria industrial del servicio de energía eléctrica prestado por CODENSA S.A., en el inmueble ubicado en la carrera 7B # 9-42 sur del Distrito Capital. Manifestó que por disposición del artículo 47 de la Ley 143 de 11 de julio de 19942,

los usuarios industriales del servicio de energía eléctrica están obligados a pagar una sobretasa equivalente al 20% del consumo mensual. Señaló que el artículo 2º de la Ley 1430 de 29 de diciembre de 2010,3 dispuso que los usuarios industriales en el sector eléctrico de que trata el artículo 47 de la Ley 143 ya no serían sujetos del cobro de la sobretasa a partir del año 2012, según reglamentación que al respecto se expidiera. 1 En adelante el Tribunal. 2 «Por la cual se establece el régimen para la generación, interconexión, transmisión, distribución y comercialización de electricidad en el territorio nacional, se conceden unas autorizaciones y se dictan otras disposiciones en materia energética». 3 «Por medio de la cual se dictan normas tributarias de control y para la competitividad». Arguyó que el Gobierno Nacional expidió los Decretos 2915 de 12 de agosto de 20114 y 4955 de 30 de diciembre de la misma anualidad5 y, posteriormente, el Decreto 2860 de 9 de diciembre de 20136 que derogó los dos iniciales, el cual, en resumen, dispuso que para que un usuario industrial en el sector eléctrico pueda ser exonerado del cobro de la sobretasa a la energía, debe cumplir los siguientes requisitos:  Desarrollar alguna de las actividades económicas -como principalprevistas en el artículo 1°.  Radicar una solicitud de la citada exoneración ante la empresa prestadora del servicio de energía eléctrica.  Aportar copia del Registro Único Tributario expedida con una anterioridad no mayor a 30 días calendario a la fecha de la solicitud. Expresó que el Decreto 2860 de 2013 también estableció en el parágrafo 2º de su

artículo 5°, que « […] con el fin de determinar la continuidad en la aplicación de la exención, los usuarios deberán presentar cada seis (6) meses ante la empresa prestadora del servicio, el RUT actualizado […]». Alegó que, conforme a lo anterior, por conducto de su representante legal, en febrero de 2014, solicitó ante CODENSA que se le exonerara del cobro de la sobretasa a la energía, para lo cual radicó la petición correspondiente y aportó copia del RUT, como lo prevé la norma. En respuesta de lo anterior, CODENSA le solicitó que, adicionalmente, aportara copia del certificado de Cámara de Comercio, fotocopia de la cédula de ciudadanía del representante legal de dicha sociedad y el diligenciamiento de un formato denominado «ANEXO A SOLICITUD DE INSPECCIÓN COMERCIAL A TRAMITAR POR EL CLIENTE», lo que implica autorizar una visita o inspección al inmueble que se busca exonerar de la referida sobretasa, diligencia que es cobrada, lo cual, a su juicio, no está previsto en el citado Decreto 2860 de 2013. Argumentó que dicha sociedad cumplió con lo exigido por CODENSA y mediante comunicación núm. 03402226 de 18 de marzo de 2014 el prestador del servicio concedió la exoneración. Aseveró que, desde entonces, para conceder el beneficio tributario CODENSA en unas ocasiones solicita unos requisitos y en otras reclama el cumplimiento de otros, por lo que la mayoría de veces, en lugar de renovar la exoneración, se está ante una solicitud completamente nueva (como si se estuviera gestionando por primera vez) y, en consecuencia, no exija el pago para efectuar una inspección

que no está prevista en la norma. Sostuvo que esta situación fue puesta en conocimiento de CODENSA (con sendos derechos de petición) y de la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios7, entidad esta que el 25 de noviembre de 2015, expidió el concepto núm. SSPD-OJ-2015-800, en el que se mencionó que « […] el decreto 4 «Por el cual se reglamentan parcialmente los Parágrafos 2 y 3 del artículo 211 del Estatuto Tributario». 5 «Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 2915 de 2011». 6 «Por el cual se reglamentan parcialmente los parágrafos 2° y 3° (adicionado por el artículo 2 de la Ley 1430 de 201 O) del artículo 211 del Estatuto Tributario» 7 En adelante Superservicios. 2860 2013 no contempló la realización de inspecciones o visitas para conceder la exoneración en el cobro de la sobretasa a la energía. No obstante lo anterior, las solicitudes presentadas por INDUSTRIAS GORIZ LTDA en diciembre de 2016 y abril de 2018, y encaminadas a la continuidad de la exoneración, fueron rechazadas por CODENSA S.A. dado que no se aportó el formato de autorización de costos de inspección y/o copia de la Cámara de Comercio actualizada, así como la copia del documento de identificación del representante legal. Situaciónde rechazoque también se había presentado en varias ocasiones antes de la expedición del concepto de la Superservicios […]»

Indicó que ante esa situación convocó a CODENSA para que, vía acción de cumplimiento, acatara las disposiciones del Decreto 2860 de 2013 consistentes, básicamente, en conceder la exoneración del cobro a la sobretasa a la energía con los requisitos allí relacionados. El proceso le correspondió al Juzgado Cincuenta y Ocho Administrativo de Bogotá, bajo el número único de radicación 1100-13-34-3058-2018-00187-00. Aseveró que el Juzgado ordenó la notificación a CODENSA, entidad que contestó dentro del término y formuló excepciones. Finalmente, se profirió sentencia estimatoria de las pretensiones, con fundamento en que:  La defensa de la entidad accionada no insinuó « […] en modo alguno la improcedencia de la acción de cumplimiento en el presente caso […]».  El Decreto 2860 de 2013 es una norma de carácter general y abstracto « […] que versa sobre la regulación para la aplicación de un beneficio tributario, más precisamente la exoneración a los usuarios industriales del cobro a la sobretasa al servicio de energía eléctrica... significa lo anterior, que la situación administrativa es inobjetable y exigible […]».  No se evidencia « […] la existencia de una vía procesal ordinaria u otro instrumento judicial que convierta en subsidiaria la presente acción […]».  « […] Se encuentra probado que... CODENSA S.A. E.S.P. ha impuesto cargas a la empresa INDUSTRIAS GORIZ LTDA para conceder el beneficio tributario por ésta solicitado […]».  El Decreto 2860 de 2013 « […] no habilita a CODENSA […] a realizar a

INDUSTRIAS GORIZ LTDA, ni a ningún otro usuario industrial del servicio de energía eléctrica, la exigencia de formato de autorización de costos […]».  Esta situación se deriva de una interpretación errónea que CODENSA hace de la norma; por ejemplo, el artículo 84 de la Constitución Política y el artículo 16 de la Ley 962 de 8 de julio de 20058. Por último, señaló que la decisión de primera instancia fue revocada por el Tribunal, mediante fallo de 22 de agosto de 2018. I.3. Fundamentos de la solicitud 8 «Por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos». A juicio de la actora la sentencia del Tribunal incurrió en un defecto sustantivo al considerar que «[…] el Decreto 2860 de 2013 no prescribe un mandato imperativo e inobjetable que prescriba que la empresa prestadora del servicio de energía no pueda solicitar otros documentos ni practicar pruebas a cargo de usuario industrial interesado en ejercicio de los controles que la misma norma le impone efectuar para determinar si hay lugar a conceder el beneficio tributario de exención del pago de la sobretasa del 20% al servicio de energía eléctrica […]». Arguye que, contrario a lo concluido por el ad quem, el Decreto 2860 de 2013 no establece la facultad de solicitar documentos adicionales u otros requisitos, en el trámite de exención del cobro de la sobretasa del servicio de energía eléctrica, por lo que al imponerlos se contraría lo dispuesto en el artículo 84 de la Constitución

Política. Agregó que el Decreto en comento prevé unos requisitos para acceder a dicho beneficio, pero CODENSA con su actuación impide su goce al imponer cargas no previstas en el mismo. Aseveró que el Tribunal mal interpretó tal Decreto y no tuvo en cuenta que este es claro, expreso y exigible, y en parte alguna establece como condición para el disfrute de la exoneración, una visita al inmueble, aunado al hecho que la misma es cobrada, lo cual no lo dispuso la norma. Por último, sostuvo que es tan clara la norma que el juzgador de primera instancia determinó que en el Decreto 2860 de 2013 hay un mandato imperativo e inobjetable; encontró «[…] probado que […] CODENSA S.A. E.S.P. ha impuesto cargas a la empresa INDUSTRIAS GORIZ LTDA para conceder el beneficio tributario por ésta solicitado […]»; y explicó que el Decreto 2860 de 2013 «[…] no habilita a CODENSA […] a realizar a INDUSTRIAS GORIZ LTDA, ni a ningún otro usuario industrial del servicio de energía eléctrica, la exigencia de formato de autorización de costos […]». I.4.- Pretensiones La accionante solicita que se ordene « […] la revisión de la sentencia proferida el pasado 22 de agosto de 2018, por el Tribunal Administrativo de CundinamarcaSección Segunda – Subsección F, (…) a fin de que se garantice el debido proceso, el acceso a la justicia y las demás disposiciones constitucionales […]». I.5 Defensa I.5.1.- El Tribunal aseveró que, mediante sentencia de 22 de agosto de 2018, se

declaró improcedente la acción de cumplimiento, pues de conformidad con los requisitos de procedencia establecidos en la ley y lo analizado al respecto por la jurisprudencia del Consejo de Estado « […] no existe un mandato imperativo e inobjetable susceptible de ser ordenado por vía de acción de cumplimento […]». Sostuvo que, en el caso sub examine, no se satisfacen integralmente los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial, porque no se cumple con el requisito de agotamiento de los medios judiciales ordinarios de defensa, toda vez que la parte actora puede demandar ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa el acto administrativo que decidió sobre la prórroga del beneficio de exención, o el que impidió continuar el trámite de resolución de la solicitud de prórroga, procedimiento judicial en el que, además, está facultada para solicitar medidas cautelares con el fin de garantizar sus derechos. Afirmó que la interpretación errónea que alega la parte accionante no constituye una irregularidad procesal, ya que ello corresponde al análisis de fondo que se efectuó para establecer si había un mandato imperativo e inobjetable susceptible de ordenarse a través de la acción de cumplimiento. Manifestó que en el expediente de la acción de cumplimiento se puede verificar que en el trámite de la impugnación presentada por la parte actora se respetó el procedimiento establecido en la ley para resolver el recurso. Señaló que la acción de tutela, en términos generales, no puede ser utilizada como un medio de defensa judicial principal y/o alternativo, adicional o complementario respecto de los que se encuentran establecidos en la ley para la defensa de los derechos. I.5.2.- El Juzgado, vinculado como tercero interesado en las resultas del proceso,

allegó el informe requerido dentro de las presentes diligencias y, en esencia, adujo lo siguiente: Reiteró los argumentos expresados en la providencia de primera instancia, en virtud de los cuales explicó que en el Decreto 2860 de 2013 no se estableció expresamente el requisito de formato de autorización de costos de inspección, con el cual se autorizaría a la empresa de servicios públicos realizar una visita o inspección a costa del usuario industrial para verificar si procedía o no el beneficio tributario de exención en el cobro de la sobretasa del servicio de energía eléctrica, pero tampoco, fue expresamente prohibida la visita o inspección, razón por la cual, concluyó que la empresa de servicios públicos domiciliarios podía realizar dicha visita para efectuar las verificaciones que estimara necesarias, sin trasladar el cobro de la misma al usuario industrial y mucho menos exigirle como requisito para proceder con la aplicación del beneficio tributario establecido en el artículo 2 de la Ley 1430. Argumentó que, con fundamento en las normas citadas, la entidad renuente incumplió indirectamente lo dispuesto en el Decreto 2860 de 2013 al exigirle a la actora que para la exoneración del cobro a la sobretasa de energía debía diligenciar el formato denominado « […] anexo a solicitud de inspección comercial a tramitar por el cliente […]», el cual implicaba que se debía autorizar una visita o inspección por parte de CODENSA, la cual tiene costo a cargo del usuario. I.5.3.- La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios-, vinculada como tercera interesada en las resultas del proceso, guardó silencio.

I.5.4.- CODENSA S.A., vinculada como tercera interesada en las resultas del proceso, guardó silencio. II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Generalidades de la acción de tutela contra providencia judicial En relación con la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20129, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2009 01328 01(IJ), CP María Elizabeth García González. cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 200510, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en Sentencia de Unificación de la Sala Plena de 5 de agosto de 201411. En la mencionada sentencia, la Corte señaló los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: « […] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes:

a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional [12]. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable [13]. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez [14]. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna [15]. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible [16]. f. Que no se trate de sentencias de tutela [17]18». … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. 10 Magistrado ponente: doctor Jaime Córdoba Triviño. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15

000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 12[?] Sentencia 173/93. 13[?] Sentencia T-504/00. 14[?] Ver entre otras la sentencia T-315/05. 15[?] Sentencias T-008/98 y SU-159/2000. 16[?] Sentencia T-658/98. 17[?] Sentencias T-088/99 y SU-1219/01. 18 La Corte Constitucional, en la sentencia SU627 de 2015 (Magistrado ponente: doctor Mauricio González Cuervo), admitió la procedibilidad de la acción de tutela contra fallos de tutela, en aquellos casos en que se compruebe que existió fraude y, además, se reúnan los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. Así lo expresó esa Corporación en la citada sentencia, al indicar que: “Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada; (ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación”. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó

completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales [19] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado [20].

1. Violación directa de la Constitución […].» Analizados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, la Sala encuentra que la presente acción se ajusta a los mismos, incluido el de agotamiento de los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial, alegado como incumplido por parte del Tribunal.

En efecto, al examinar la acción de cumplimiento no solo se pudo encontrar que dentro de dicha actuación la actora agotó el recurso de apelación, sino que, al examinar la demanda, se observó que esta se dirigió exclusivamente a hacer efectivas las disposiciones contenidas en el Decreto 2860 de 2013 relativas a la exención de la sobretasa, mas no a la ilegalidad de un acto administrativo en concreto, por lo que no es de recibo el argumento aducido por el ad quem, que señala que la actora debió incoar el medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA, aunado al hecho que la misma autoridad judicial en la decisión cuestionada señaló que «[…] la acción ejercida por la parte actora se constituye como un mecanismo directo, idóneo y procedente para procurar el cumplimento de la norma, satisfaciéndose así los elementos subsidiarios de la acción […]». Por consiguiente, la Sala examinará si en el caso sub judice el Tribunal vulneró los derechos fundamentales invocados por la actora, al proferir la sentencia de 22 de agosto de 2018, dentro de la acción de cumplimiento identificada con el número único de radicación 1100-13-34-3058-2018-00187-00. El defecto sustantivo Este defecto se circunscribe a la decisión que «[…] desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto […]»21 y parte de la competencia asignada a las

19[?] Sentencia T-522/01. 20[?] Cfr. Sentencias T-462/03; SU-1184/01; T-1625/00 y T-1031/01. 21 Corte Constitucional, Sala Octava de Revisión, sentencia T-587 de 21 de septiembre de 2017, M.P.: ALBERTO ROJAS RÍOS. autoridades judiciales para interpretar y aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e independencia judicial, la cual no puede ser en ningún caso absoluta por tratarse de una atribución reglada, emanada de la función pública de administrar justicia y limitada por el orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y garantías que identifican el Estado Social de Derecho. Caso concreto A juicio de la actora, la decisión proferida por el ad quem incurrió en un defecto sustantivo y vulneró sus derechos fundamentales22 al interpretar, en forma errada, que el Decreto 2860 de 2013 no prescribe un mandato imperativo e inobjetable, que le impida a la empresa prestadora del servicio de energía solicitar otros documentos o practicar pruebas a cargo del usuario interesado en el beneficio tributario de exención del pago de la sobretasa del 20% al servicio de energía eléctrica. De la lectura de la sentencia cuestionada es posible extraer los siguientes apartes relevantes para la resolución del caso concreto: «[…] se tiene que en el sub lite se solicita el cumplimiento de una disposición contenida en un acto administrativo de carácter general e impersonal (Decreto 2860 de 2013), por lo que en los términos de las providencias de la H. Corte Constitucional y el H. Consejo de

Estado citadas en precedencia, la acción ejercida por la parte actora se constituye como un mecanismo directo, idóneo y procedente para procurar el cumplimiento de la norma, satisfaciéndose así el elemento de subsidiariedad de la acción. Por su parte, en cuanto a si en el presente caso la norma cuyo cumplimento se reclama contiene un mandato imperativo e inobjetable en cabeza de CODENSA S.A., debe señalarse lo siguiente: La parte actora alega que CODENSA S.A. ha incumplido en su totalidad el Decreto 2860 de 2013 porque está exigiendo aportar y asumir una carga que no está prevista en dicha norma para que se disponga la continuidad a su favor del beneficio de exención tributaria. De acuerdo con lo anterior, comoquiera que solo son los arts. 4° y 5° del Decreto 2860 de 2013 las normas que establecen lo relacionado con el procedimiento, requisitos y controles para el otorgamiento y continuidad del beneficio tributario, debe entenderse que son tales disposiciones las que son objeto de reclamo mediante la presente acción de cumplimiento. Ahora bien, la Sala considera que en las normas aludidas no existe un mandato imperativo e inobjetable susceptible de ser ordenado por vía de acción de cumplimiento. 22 Al debido proceso y al acceso a la administración de justicia y a los principios previstos en los artículos 2 y 4 de la Carta Superior que prevén, respectivamente, la efectividad de los derechos y el tener a la Constitución como norma de normas. Si bien la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios señaló en el concepto SSPD-OJ-2015-800 "que en el evento de que un

prestador considere necesario efectuar revisiones o visitas para verificar la calidad industrial de sus usuarios exentos de pago de la contribución, el costo de las mismas debería ser asumido por el prestador”, esto no se encuentra consagrado en una norma legal ni en un acto administrativo, y en todo caso tal concepto no es vinculante, tal como lo dispone el art. 28 de la Ley 1437 de 2011, subrogado por la Ley 1755 de 2015, que señala: “ARTÍCULO 28. ALCANCE DE LOS CONCEPTOS. Salvo disposición legal en contrario, los conceptos emitidos por las autoridades como respuestas a peticiones realizadas en ejercicio del derecho a formular consultas no serán de obligatorio cumplimiento o ejecución”. Además, se encuentra que el parágrafo 1° del artículo 5° del Decreto 2860 de 2013 establece que la empresa prestadora del servicio de energía eléctrica debe adoptar controles para verificar la información de los usuarios industriales interesados en el beneficio tributario. No obstante, dicha norma no establece qué tipo de controles deben adoptarse, como tampoco limita o restringe los que deben ser establecidos. Debe precisarse igualmente que los arts. 4° y 5° del Decreto 2860 de 2013 no contemplan como mandato que la empresa de servicio eléctrico acceda de forma automática a aplicar o continuar el beneficio tributario cuando el usuario industrial aporte los documentos enunciados por tales normas, pues ese solo hecho no conlleva ipso iure el otorgamiento de la prerrogativa, porque, como se destaca, el mismo Decreto 2860 de 2013 establece que la entidad debe efectuar los controles pertinentes para verificar la información y

decidir si se cumplen los requisitos para otorgar el beneficio. Asimismo, cabe anotar que con relación al certificado de existencia y representación legal del usuario industrial y la copia de la cédula del representante legal, tal como consideró el a quo, estos documentos son exigibles generalmente para identificar a la persona jurídica que actúa en el correspondiente trámite administra