CE-11001-03-15-000-2018-04324-01(AC)-2019

DEMORA EN RESOLVER EL RECURSO DE APELACIÓN EN MEDIO DE

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / INEXISTENCIA DE MORA

JUDICIAL / DILACIÓN JUSTIFICADA POR CONGESTIÓN JUDICIAL

[E]l problema jurídico consiste en determinar si el Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en mora judicial injustificada para resolver el recurso de apelación que él [actor] interpuso contra la sentencia del 21 de mayo de 2014, proferida por el Juzgado Administrativo de Descongestión de Mocoa. (…) [L]a Sala advierte que el retardo presentado para resolver el recurso de apelación se encuentra justificada, toda vez que existe congestión de procesos en el Tribunal Administrativo de Nariño. Como bien fue expuesto en la contestación a la demanda de tutela, el tribunal demandado ha debido resolver asuntos asociados a acciones constitucionales (acciones de tutelas, acciones de grupo, acciones de cumplimiento, habeas corpus, etcétera) y eso ha ocasionado retrasos en las decisiones correspondientes a los asuntos ordinarios. Además, no puede perderse de vista que dichos asuntos constitucionales tienen prelación, esto es, deben decidirse rápidamente, por cuanto tienen relación directa con derechos protegidos constitucionalmente. // Adicionalmente, la Sala tampoco observa que haya sido desconocido el orden para dictar sentencia, por cuanto, como se vio, en el asunto del demandante existe proyecto de sentencia y actualmente está en discusión. El demandante no puede pretender que, ante la discusión suscitada en su caso, se deba suspender la toma de las demás decisiones frente a casos con turno posterior. // La Sala concluye que el Tribunal Administrativo de Nariño no incurrió

en la mora judicial endilgada por el demandante, pues la tardanza para emitir sentencia de segunda instancia no obedeció a negligencia, sino a circunstancias propias de la congestión judicial derivada de la cantidad de acciones constitucionales. En consecuencia, no se configura la vulneración de los derechos fundamentales invocados y será confirmada la decisión de denegar el amparo solicitado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., dos (2) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04324-01(AC)

Actor: SAMUEL OCTAVIO FERNÁNDEZ GARZÓN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 22 de enero de 2019, dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que denegó la tutela.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones El señor Samuel Octavio Fernández Garzón interpuso demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño, pues, a su juicio, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, el demandante formuló las siguientes pretensiones: Solicito, Señor Consejero Ponente se sirva ordenar la suspensión de la acción perturbadora del DERECHO DEL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN

DE JUSTICIA Y DEBIDO PROCESO, SIN DILACIONES INJUSTIFICADAS E INOBSERVANCIA DE LOS TÉRMINOS JUDICIALES, MORA JUDICIAL INJUSTIFICADA y los que a su juicio se configuren, al igual que solicito haya verificación y solicitud de intervención por parte de la Procuraduría General de la Nación y el Consejo Superior de la Judicatura, de lo actuado por parte del Magistrado y Despacho accionado, por incumplir el artículo 18 de la Ley 446 de 1998 que establece; que los jueces, por regla general, deben dictar sentencia de acuerdo a la fecha de ingreso al despacho, según las pruebas aportadas, con el fin de que se inicien las acciones disciplinarias y penales a que haya lugar. Y lo más importante en consecuencia se ordene a la autoridad judicial demandada, en un plazo razonable, resolver el recurso de apelación dentro del proceso y/o se cambie de Despacho mi proceso1.

2. Hechos Revisado el expediente de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El 23 de enero de 20132, el señor Samuel Octavio Fernández Garzón interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución CREMIL 54228 del 25 de octubre de 2012, dictada por la Caja de Sueldos de 1 Folio 6 del cuaderno principal. 2 Folios 1 a 16 del cuaderno anexo.

Retiro de las Fuerzas Militares, que le denegó la solicitud de reliquidación de la asignación de retiro. 2.2. Mediante sentencia del 21 de mayo de 20143, el Juzgado Administrativo de

Descongestión de Mocoa declaró la nulidad del acto demandado y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó que la Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares reconociera el pago de las diferencias causadas por el IPC sobre la asignación de retiro, por los años 1999 a 2004. Además, el tribunal declaró la prescripción de las sumas causadas con anterioridad al 16 de octubre de 2009. 2.3. El demandante apeló dicha sentencia4, en cuanto a la declaratoria de prescripción. 2.5. Mediante auto del 4 de septiembre de 20145, el Tribunal Administrativo de Nariño inadmitió el recurso de apelación, toda vez que no fue agotada la conciliación prevista en el inciso 4 del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. 2.6. El 8 de septiembre de 20146, el demandante solicitó impulso procesal, en sentido que se fijara fecha y hora la audiencia de conciliación. 2.7. Por auto del 1° de octubre de 20147, el Juzgado Administrativo de Descongestión de Mocoa citó audiencia de conciliación para el 16 de octubre de 2014, a las 11:00 am. 2.8. Mediante providencia del 11 de noviembre de 20148, el Juzgado Administrativo de Descongestión de Mocoa reprogramó la audiencia de conciliación para el 18 de noviembre de 2014 a las 11:00 am, puesto que, por razón de paro judicial, no pudo realizarse la audiencia convocada anteriormente. 2.9. En auto del 18 de enero de 20159, el juzgado reprogramó nuevamente la

audiencia de conciliación, para el 27 de enero de 2015 a las 9:00 am, puesto que el paro judicial impidió la realización de la audiencia decretada para el 18 de noviembre de 2014. 2.10. En la audiencia del 27 de enero de 201410, el juzgado improbó el acuerdo conciliatorio logrado por las partes y concedió el recurso de apelación interpuesto por el señor Fernández Garzón. 2.11. Por auto del 25 de marzo de 201511, el Tribunal Administrativo de Nariño admitió el recurso de apelación y corrió traslado de diez días para alegatos de conclusión. 2.12. El 8 de abril de 201512, la parte actora presentó alegatos de conclusión. 2.13. El 5 de agosto de 201513, el demandante solicitó impulso procesal y prelación de fallo, de conformidad con lo previsto en los artículos 115 de la Ley 3 Folios 157 a 162 ibídem. 4 Folios 169 a 174 ibídem. 5 Folio 195 ibídem. 6 Folio 199 ibídem. 7 Folio 203 ibídem. 8 Folio 206 ibídem. 9 Folio 208 ibídem. 10 Folios 211 a 222 ibídem. 11 Folio 242 ibídem. 12 Folios 245 a 250 ibídem. 13 Folio 257 ibídem. 1395 de 2010 y 18 de la Ley 446 de 1998, toda vez que había precedente consolidado frente a casos similares. 2.14. El 3 de septiembre de 201514, el expediente ingresó al despacho

sustanciador para dictar sentencia. 2.15. El 5 de octubre de 201615, el 27 de mayo de 201616, el 2 de octubre de 201717 y el 19 de diciembre de 201718, el actor reiteró la solicitud de impulso procesal y prelación para dictar sentencia.

3. Argumentos de la acción de tutela 3.1. El demandante alegó que el Tribunal Administrativo de Nariño ha incurrido en mora judicial injustificada, toda vez que feneció el término previsto en el artículo 247 de la Ley 1437 de 2011 y no fue dictada la sentencia de segunda instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares. 3.1.1. Que también fue desconocido el artículo 18 de la Ley 446 de 1998, por cuanto el tribunal demandado no respetó el turno asignado para dictar sentencia.

Que fueron decididos casos que ingresaron con posterioridad al del señor Fernández Garzón. Que el proceso no ha sido interrumpido o dilatado y, por ende, no existe justificación para la demora en dictar sentencia. Que, además, el asunto no reviste complejidad, pues se trata de un tema con posición jurisprudencia unificada y pacífica. 3.1.2. Que pudo haber falta disciplinaria, puesto que el tribunal demandado incumplió lo previsto en el artículo 4 de la Ley 270 de 1996, que fija la obligación de cumplir los términos procesales

4. Intervención de la autoridad judicial demandada 4.1. El Tribunal Administrativo de Nariño19, por conducto del magistrado

sustanciador del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, informó que cuando el asunto ingresó al despacho para fallo tenía el turno 231 y que actualmente tenía el turno 13. Asimismo, manifestó que, contra lo alegado por la parte actora, dicho turno ha sido respetado y que, por ende, debe desestimarse el desconocimiento del artículo 18 de la Ley 446. 4.1.1. Que la mora judicial no es injustificada, toda vez que existe una situación de congestión derivada principalmente del alto número de procesos constitucionales tramitados por el tribunal demandado. Que el tribunal se esfuerza por cumplir los términos legalmente previstos, pero es imposible, dada la alta carga laboral. 14 Folio 267 ibídem. 15 Folio 269 ibídem. 16 Folio 272 ibídem. 17 Folio 274 ibídem. 18 Folio 276 ibídem. 19 Folios 45 y 46 del cuaderno principal.

5. Intervención de tercero con interés 5.1. El apoderado de la Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerza Militares20 alegó que esa entidad carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no es la autoridad encargada de decidir el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Fernández Garzón. 5.1.1. Que, además, el señor Fernández Garzón incurrió en temeridad, pues interpuso una demanda de tutela con idénticas partes y pretensiones, que fue decidida por la Sección Quinta del Consejo de Estado21, en el sentido de denegar

la tutela.

6. Sentencia impugnada 6.1. La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 22 de enero de 201922, denegó la tutela. En concreto, consideró lo siguiente: 6.1.1. Que no hubo temeridad, pues si bien el actor interpuso antes una demanda de tutela similar23, lo cierto es que no guarda identidad de pretensiones, por cuanto en esa oportunidad pidió que se ordenara al Tribunal Administrativo de Nariño que respondiera una solicitud del 30 de marzo de 2017. Que, en el sub lite, lo que el actor pide es que se resuelva el recurso de apelación que interpuso contra la sentencia del 21 de mayo de 2014, dictada por el Juzgado Administrativo de Descongestión de Mocoa. 6.1.2. Que tampoco hubo mora judicial injustificada, pues, a partir de la revisión del expediente ordinario, se encuentra que el tribunal demandado ha sido diligente en el trámite del proceso. Que no ha habido mayor demora en el trámite de actuaciones como la admisión del recurso de apelación y el traslado para presentar alegatos de conclusiones. 6.1.3. Que también debe tenerse en cuenta la alta carga laboral que afecta al 20 Folios 64 a 66 ibídem. 21 Expediente 11001-03-15-000-2017-01331-00. 22 Folios 94 a 103 ibídem. 23 Expediente 2011-01332-00. tribunal demandado, toda vez que reporta gran cantidad de acciones constitucionales tramitadas en los años 2015 a 2018.

6. Impugnación 6.1. La parte actora impugnó dicha providencia24, por las razones que se resumen enseguida: 6.1.1. Que se demostró la mora judicial injustificada, toda vez que aportó el listado de los procesos que ingresaron antes que el suyo y ya fueron decididos por el Tribunal Administrativo de Nariño. Que se trató, concretamente, de 39 casos. 6.1.2. Que existe suficiente jurisprudencia relacionado con el tema objeto de tutela y eso también evidencia que hay mora injustificada.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela 1.1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. 1.2. La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante. 1.3. El carácter subsidiario de la acción de tutela responde a que ésta es procedente cuando no existe otro mecanismo judicial o administrativo para

proteger el derecho fundamental o porque habiéndolo se configuró un perjuicio irremediable25. Así entonces, una acción de tutela propende por la protección de aquellos derechos fundamentales que de otra forma se verían desamparados, pero no por eso puede entenderse que es el único mecanismo para su protección.

2. Planteamiento del problema jurídico 24 Folios 122 a 124 del cuaderno principal. 25 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-543 de 1992. 2.1. En los términos de la impugnación, el problema jurídico consiste en determinar si el Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en mora judicial injustificada para resolver el recurso de apelación que el señor Samuel Octavio Fernández Garzón interpuso contra la sentencia del 21 de mayo de 2014, proferida por el Juzgado Administrativo de Descongestión de Mocoa. 2.2. Para resolver el problema jurídico, la Sala se referirá a la mora judicial, analizará las actuaciones adelantadas en el proceso de nulidad, y adoptará la decisión que corresponda en el caso concreto.

3. La mora judicial 3.1. Lo primero que conviene decir es que la mora judicial, entendida como el incumplimiento injustificado de los plazos legales por parte de los funcionarios judiciales, se configura siempre que se cumplan los siguientes presupuestos: (i) que la demora en la decisión del caso no tenga justificación; (ii) que el interesado no cuente con otro medio de defensa judicial y (iii) que se encuentre ante la inminencia de un perjuicio irremediable. 3.2. El juez de tutela, en cada caso, debe valorar si la conducta del funcionario o

corporación judicial es injustificada y negligente, pues, como bien lo han dicho la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, no toda dilación en proferir una decisión judicial genera la llamada mora judicial ni vulnera derechos fundamentales. Existen causas imprevisibles y externas, esto es, circunstancias objetivas, que impiden que los jueces cumplan con los plazos para decidir o para dictar alguna decisión. Por ejemplo, se presentan condiciones estructurales, como la excesiva carga laboral, la falta de una infraestructura básica en los despachos judiciales, que impiden que los funcionarios judiciales adopten decisiones oportunas. 3.3. Sobre el particular, en la sentencia T-366 de 2005, la Corte Constitucional señaló que «la dilación injustificada de los procesos constituye una grave y seria vulneración de los derechos fundamentales mencionados. No obstante, esa dilación ha de ser injustificada, como lo dispone la propia Carta Política, pues, si la mora judicial obedece a circunstancias objetivas y razonables, ajenas a la voluntad del fallador, mal podría la Corte Constitucional acceder a las pretensiones de una tutela en ese sentido, sin analizar con sumo cuidado las razones de la mora judicial que se alega».

4. De las actuaciones del proceso de nulidad y la solución del caso concreto 4.1. En el caso concreto, según el sistema de consulta de procesos del Consejo de Estado26 y el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho,

la Sala encuentra probado lo siguiente: (i) Que, el 23 de enero de 201327, el señor Samuel Octavio Fernández

Garzón interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución CREMIL 54228 del 25 de octubre de 2012, dictada por la Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares, que le denegó la solicitud de reliquidación de la asignación de retiro. 26 procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos. Expediente 86001-33-31-001-2013-00017-01. 27 Folios 1 a 16 del cuaderno anexo. (ii) Que, por sentencia del 21 de mayo de 201428, el Juzgado Administrativo de Descongestión de Mocoa declaró la nulidad del acto demandado y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó que la Caja de Sueldos de Retiro de las Fuerzas Militares reconociera a pagar las diferencias causadas por el IPC sobre la asignación de retiro, por los años 1999 a 2004. Además, el tribunal declaró la prescripción de las sumas causadas con anterioridad al 16 de octubre de 2009. (iii) que el señor Fernández Garzón apeló dicha sentencia29, en cuanto a la declaratoria de prescripción. (iv) Que, en providencia del 4 de septiembre de 201430, el Tribunal Administrativo de Nariño inadmitió el recurso de apelación, toda vez que no fue agotada la conciliación prevista en el inciso 4 del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. (v) Que, el 8 de septiembre de 201431, el demandante solicitó que se fijara ficha y hora la audiencia de conciliación. (vi) Que, por auto del 1° de octubre de 201432, el Juzgado Administrativo de

Descongestión de Mocoa citó audiencia de conciliación para el 16 de octubre de 2014, a las 11:00 am. (vii) Que, mediante providencia del 11 de noviembre de 201433, el Juzgado Administrativo de Descongestión de Mocoa reprogramó la audiencia de conciliación para el 18 de noviembre de 2014 a las 11:00 am, por razón de paro judicial. (viii) Que, por auto del 18 de enero de 201534, el juzgado reprogramó nuevamente la audiencia de conciliación, para el 27 de enero de 2015 a las 9:00 am, puesto que el paro judicial impidió la realización de la audiencia decretada para el 18 de noviembre de 2014. (ix) Que, en audiencia del 27 de enero de 201535, el juzgado improbó el acuerdo conciliatorio logrado por las partes y concedió el recurso de apelación interpuesto por el señor Fernández Garzón. (x) Que, por auto del 25 de marzo de 201536, el Tribunal Administrativo de Nariño admitió el recurso de apelación y corrió traslado de diez días para alegatos de conclusión. (xi) Que, el 8 de abril de 201537, la parte actora presentó alegatos de conclusión. 28 Folios 157 a 162 ibídem. 29 Folios 169 a 174 ibídem. 30 Folio 195 ibídem. 31 Folio 199 ibídem. 32 Folio 203 ibídem. 33 Folio 206 ibídem. 34 Folio 208 ibídem. 35 Folios 211 a 222 ibídem.

36 Folio 242 ibídem. 37 Folios 245 a 250 ibídem. (xii) Que, el 5 de agosto de 201538, el demandante solicitó impulso procesal y prelación de fallo, de conformidad con lo previsto en los artículos 115 de la Ley 1395 de 2010 y 18 de la Ley 446 de 1998, toda vez que había precedente consolidado frente a casos similares. (xiii) Que, el 3 de septiembre de 201539, el expediente ingresó al despacho sustanciador para dictar sentencia. (xiv) Que, el 5 de octubre de 201640, el 27 de mayo de 201641, el 2 de octubre de 201742 y el 19 de diciembre de 201743, el actor reiteró la solicitud de impulso procesal y de prelación para dictar sentencia. (xv) Que, el 5 de diciembre de 201844, el tribunal demandado estudió el proyecto de sentencia elaborado por el magistrado sustanciador, pero no se logró la mayoría necesaria para aprobarlo. (xvi) Que, por consiguiente, mediante auto del 13 de diciembre de 201845, el tribunal demandado dispuso la designación de conjuez. (xvii) Que, el 31 de enero de 2019, el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho fue remitido al Consejo de Estado, con el fin de que obrara como prueba en la tutela de la referencia46. 4.2. De acuerdo con lo anterior, la Sala advierte que el retardo presentado para resolver el recurso de apelación se encuentra justificada, toda vez que existe congestión de procesos en el Tribunal Administrativo de Nariño. Como bien fue expuesto en la contestación a la demanda de tutela, el tribunal demandado ha

debido resolver asuntos asociados a acciones constitucionales (acciones de tutelas, acciones de grupo, acciones de cumplimiento, habeas corpus, etcétera) y eso ha ocasionado retrasos en las decisiones correspondientes a los asuntos ordinarios. Además, no puede perderse de vista que dichos asuntos constitucionales tienen prelación, esto es, deben decidirse rápidamente, por cuanto tienen relación directa con derechos protegidos constitucionalmente. 4.3. Adicionalmente, la Sala tampoco observa que haya sido desconocido el orden para dictar sentencia, por cuanto, como se vio, en el asunto del demandante existe proyecto de sentencia y actualmente está en discusión. El demandante no puede pretender que, ante la discusión suscitada en su caso, se deba suspender la toma de las demás decisiones frente a casos con turno posterior. 4.4. La Sala concluye que el Tribunal Administrativo de Nariño no incurrió en la mora judicial endilgada por el demandante, pues la tardanza para emitir sentencia de segunda instancia no obedeció a negligencia, sino a circunstancias propias de la congestión judicial derivada de la cantidad de acciones constitucionales. En consecuencia, no se configura la vulneración de los derechos fundamentales invocados y será confirmada la decisión de denegar el amparo solicitado. 38 Folio 257 ibídem. 39 Folio 267 ibídem. 40 Folio 269 ibídem. 41 Folio 272 ibídem. 42 Folio 274 ibídem. 43 Folio 276 ibídem. 44 Folios 278 a 288 ibídem. 45 Folio 289 ibídem. 46 Ver sistema de consulta de procesos, expediente 86001-33-31-001-2013-00017-01.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. Confirmar la sentencia impugnada, por las razones expuestas.

2. Notificar a las partes por el medio más expedito.

3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo y devolver el expediente ordinario al tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Magistrada

MILTON CHAVES GARCÍA

Magistrado

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Magistrado