CE-11001-03-15-000-2018-04381-00(AC)-2019

ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA / IMPROCEDENCIANo se demostró una situación de fraude que afectara la sentencia controvertida [P]ara la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, es necesario, para que proceda contra una sentencia de tutela, que el accionante demuestre la configuración de una situación fraudulenta y que no exista otro medio ordinario o extraordinario para resolver esa situación. (…) En el caso bajo análisis, la Sala encuentra que el reparo del actor se dirige contra la providencia del 4 de octubre de 2018 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en el trámite de una acción de tutela promovida por el mismo peticionario de la referencia, mediante la cual se revocó la orden de amparo dictada en primera instancia. (…) En efecto, la inconformidad del actor radica simplemente en la revocatoria del amparo constitucional que le había sido concedido en primera instancia, sin que se advierta una situación fraudulenta en la toma de esa decisión de tutela. (…) Así las cosas, resulta diáfano que la solicitud de amparo impetrada contra la providencia del 4 de octubre de 2018 en el trámite de la acción de tutela que conoció la Sección Cuarta de esta Corporación, es improcedente y así se declarará en la parte resolutiva de esta providencia.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORÍA: Sobre unificación de jurisprudencia respecto de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, consultar:

Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia 2009-01328-01(IJ) de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González. En cuanto a la procedencia excepcional de la acción de tutela, ver: Corte Constitucional, sentencia SU-627 de 1 de octubre de 2015, M.P. Dr. Mauricio González Cuervo. Respecto a tutela contra sentencias de tutela - prohibición, ver: Corte Constitucional, sentencia SU1219 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá D. C., veinticuatro (24) de enero dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04381-01(AC)

Actor: LUIS EDUARDO NAVARRETE GUTIÉRREZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCION CUARTA Procede la Sala a decidir la solicitud presentada por la parte actora mediante apoderado, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86, y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991.

ANTECE DENTES

1. Petición de amparo constitucional Mediante escrito recibido en la Secretaría General de la Corte Constitucional, el 23 de octubre de 2018, el señor Luis Eduardo Navarrete Gutiérrez, actuando en nombre propio, presentó solicitud de amparo de su derecho fundamental al debido

proceso, en contra del Consejo de Estado, Sección Cuarta, con ocasión de la providencia del 4 de octubre de 2018 proferida por dicha Corporación en el proceso de tutela 25000-23-41-000-2018-00672-00, mediante la cual dicha autoridad revocó la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, en la que se habían tutelado sus derechos fundamentales de petición y al debido proceso, por la presunta vulneración de éstos por parte de la Presidencia de la República. En concreto, precisó lo siguiente: «Solicito muy respetuosamente la REVOCAR (sic) LA SENTENCIA proferida por la Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta del Consejo de Estado, Consejero Ponente Dr. Milton Chávez García. De fecha 4 de octubre de 2018 dentro del expediente 25000-23-41-000-2018-00672-01. Por lo expuesto en la presente Acción Constitucional. Solicito muy respetuosamente declarar como cierta y ordenar su APLICACIÓN INMEDIATA de la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Sección Primera, Subsección B, magistrado ponente Dr. ÓSCAR ARMANDO DIMATÉ CÁRDENAS DE FECHA 16 DE JULIO DE 2018 dentro del expediente No. 25000-23-41-0002018-00672-00». La solicitud tuvo como fundamento los siguientes

2. Hechos La Sala resume los supuestos fácticos que dieron origen a la solicitud de amparo, de acuerdo a lo que se encuentra probado en el expediente, en consideración a

que la parte actora no efectuó una exposición clara de los mismos. El señor Luis Eduardo Navarrete Gutiérrez, en nombre propio, ejerció acción de tutela contra la Nación – Presidencia de la República, por considerar vulnerado su derecho fundamental de petición, en consideración a la solicitud que radicó ante dicha autoridad, con el fin de que :i) se delegue como entidad competente a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para que evalúe la viabilidad de la conciliación voluntaria que presentó por su retiro como funcionario de la gobernación de Cundinamarca en el año de 1996 y, ii) que el presidente destinara recursos para el resarcimiento de daños ocasionados en virtud de su retiro. Mediante oficio del 28 de mayo de 2018, la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, informó al señor Navarrete Gutiérrez que siguiendo las instrucciones del presidente, su petición sería remitida a la Gobernación de Cundinamarca como entidad competente para atender el requerimiento. No obstante, el actor consideró que no se le otorgó una respuesta clara a la petición presentada, razón por la cual presentó una acción de tutela para el amparo de su derecho fundamental de petición. La Sección Primera, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante fallo del 16 de julio de 2018, amparó los derechos fundamentales de petición y debido proceso del actor y, ordenó que, en el término de 48 horas contadas a partir de la notificación del fallo, se diera respuesta a la solicitud del demandante. La apoderada del director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la

República, impugnó dicha decisión, con fundamento en que, a su juicio, la entidad no vulneró los derechos invocados toda vez que no tiene competencia para adelantar el trámite conciliatorio propuesto por el actor con la participación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, e indicó que lo correcto era que el demandante iniciara el trámite de conciliación ante la entidad que se convoca. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante providencia del 4 de octubre de 2018 (que ahora se acusa mediante la solicitud de amparo constitucional de la referencia), revocó la sentencia que amparó los derechos fundamentales de petición y al debido proceso, para, en su lugar, denegar el amparo deprecado, al encontrar que la Presidencia de la República, tal y como lo manifestó en la respuesta otorgada a la petición presentada por el actor, no es competente para resolver la solicitud, de manera que, lo adecuado era remitir el requerimiento a la Gobernación de Cundinamarca, decisión que se notificó al correo electrónico suministrado por el peticionario.

3. Sustento de la vulneración La parte actora sostuvo que se vulneraron sus garantías constitucionales, pues a su juicio, con la providencia cuestionada se desconoció su derecho fundamental al debido proceso.

Aseguró que la Presidencia de la República sí era la autoridad competente para atender su petición y así debió ordenarse por la autoridad judicial acusada, con el fin de obtener una respuesta de fondo y congruente con lo solicitado. Afirmó que la Corporación acusada realizó una indebida interpretación sobre la respuesta que debía otorgarse al derecho de petición formulado por él.

Refirió que el derecho fundamental de petición debe garantizarse de manera efectiva por parte de la administración, la cual es responsable de propender por cada uno de los elementos del núcleo esencial de este derecho. Sostuvo que tanto la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado como la Presidencia de la República, han contestado de manera evasiva, con lo cual desconocen la responsabilidad jurídica y constitucional que tienen de otorgar una respuesta clara, concreta y congruente con los siete (7) puntos requeridos en la petición. Aseguró que, por lo anterior, la Sección Cuarta del Consejo de Estado no debió revocar la decisión de primera instancia, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se ampararon los derechos fundamentales de petición y al debido proceso. Concluyó que, al demostrarse la vulneración del derecho fundamental de petición, la providencia acusada debe dejarse sin efecto, para en su lugar confirmar la decisión que en primera instancia amparó sus derechos.

4. Trámite de la solicitud de amparo Mediante auto del 29 de noviembre de 2018 se admitió la solicitud de tutela y se ordenó notificar al demandante, a los magistrados de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al señor presidente de la República como demandados y terceros con interés en este asunto (f. 149).

5. Argumentos de defensa 5.1 Consejo de Estado, Sección Cuarta La autoridad judicial demandada, pese a que fue notificada en debida forma, no contestó la acción de tutela de la referencia.

5.2. Tribunal Administrativo de Cundinamarca

El magistrado ponente de la decisión que se profirió en primera instancia, en el proceso de tutela objeto de la presente acción, contestó la solicitud de amparo en los siguientes términos: Realizó un recuento de las actuaciones procesales que se llevaron a cabo en el proceso de tutela que ahora es objeto de reproche por parte del accionante, para precisar el fundamento de su decisión de amparar el derecho fundamental de petición del actor. 5.3. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República Solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela de la referencia, en tanto que la misma no procede contra una providencia de tutela y que, en todo caso, se proceda con la desvinculación de la entidad de los efectos de la decisión, toda vez que no tiene legitimación en la causa por pasiva de cara a la solicitud de amparo planteada por el accionante.

I. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia La Sala es competente para conocer de la acción de tutela de la referencia, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991 y al artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 20151.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si en el presente evento, al proferir la providencia del 4 de octubre de 2018, la Sección Cuarta del Consejo de Estado incurrió en el desconocimiento de los derechos fundamentales invocados por el actor, al revocar la decisión de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante la cual se ordenó el amparo de sus garantías fundamentales de petición y al debido

proceso. Sin embargo, previo a resolver, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia 1 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho”. judicial; ii) el estudio sobre los requisitos de procedibilidad y, finalmente, de encontrarse superados los requisitos, se estudiará iii) el fondo del asunto.

3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial De conformidad con el precedente jurisprudencial proferido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012)2, mediante el cual unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales3, conforme al cual: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de

tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”4. La Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Ahora, es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”. En efecto, es claro que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia5 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia 2 Consejo de Estado. Sala Plena. Expediente No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 3 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 4 Ídem. 5 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y

C-590 de 2005. sustantivay cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asuntoprocedencia adjetiva-. En tales condiciones, se verificará en primer término que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad, a saber: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez y iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. En caso contrario, en el evento en que el asunto supere dichos requisitos, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Al respecto, resulta del caso reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia.

4. Tutela contra tutela La Corte Constitucional, en sentencia SU-627 del 1 de octubre de 2015, con

ponencia del magistrado Mauricio González, precisó la improcedencia de la acción de tutela interpuesta contra decisiones proferidas en el marco de otras acciones de tutela por cuanto “la resolución del conflicto se prolongaría indefinidamente en desmedro tanto de la seguridad jurídica como del goce efectivo de los derechos fundamentales”. Por lo tanto, en los términos del referido precedente, al admitirse una nueva acción de tutela se instituiría un recurso adicional para la insistencia en la revisión de un proceso ya concluido, lo que es contrario a la Constitución y a las normas que reglamentan la materia, ya que una vez culminado el trámite procesal correspondiente, opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional. Sin embargo, en la misma providencia, la Corte Constitucional aclaró que, excepcionalmente, procede la acción de tutela contra providencias proferidas en ejercicio de la acción de amparo constitucional, bajo los siguientes parámetros: “(…) 4.6.1. Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que

debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada; (ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción se de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1. Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2. Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha

sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional. (…)” (Negrillas fuera de texto). Como se lee, el máximo órgano constitucional ha aceptado de manera excepcional la procedencia de este mecanismo de amparo contra una providencia de tutela, siempre que se compruebe de manera clara y suficiente que la sentencia acusada fue producto de un fraude. Así, además de cumplirse con los demás requisitos previstos para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, es necesario, para que proceda contra una sentencia de tutela, que el accionante demuestre la configuración de una situación fraudulenta y que no exista otro medio ordinario o extraordinario para resolver esa situación. En el caso bajo análisis, la Sala encuentra que el reparo del actor se dirige contra la providencia del 4 de octubre de 2018 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en el trámite de una acción de tutela promovida por el mismo peticionario de la referencia, mediante la cual se revocó la orden de amparo dictada en primera instancia. En efecto, la inconformidad del actor radica simplemente en la revocatoria del amparo constitucional que le había sido concedido en primera instancia, sin que se advierta una situación fraudulenta en la toma de esa decisión de tutela. Así las cosas, resulta diáfano que la solicitud de amparo impetrada contra la

providencia del 4 de octubre de 2018 en el trámite de la acción de tutela que conoció la Sección Cuarta de esta Corporación, es improcedente y así se declarará en la parte resolutiva de esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declárase improcedente la acción de tutela impetrada por el señor Luis Eduardo Navarrete Gutiérrez, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Consejero

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero