CE-11001-03-15-000-2018-04471-00(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Incumplimiento del requisito de inmediatez / REQUISITO DE INMEDIATEZ - Término estricto y riguroso tratándose de tutela contra providencia judicial / INTERPOSICIÓN TARDÍA E INJUSTIFICADA DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Superó los seis meses a partir de la notificación de la providencia tutelada [L]a solicitud de amparo formulada por la parte demandante no cumple con el requisito de inmediatez, pues la providencia acusada que puso fin al medio de control de reparación directa y que constituye el objeto de reproche constitucional, fue proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, el 14 de febrero de 2018 y notificada por estado de 23 de marzo de 2018. La acción de tutela fue radicada el 29 de noviembre de 2018, ante la Secretaría General del Consejo de Estado, es decir, a la fecha de la presentación de esta acción habían transcurrido 8 meses y 5 días. (...) no se presentaron circunstancias especiales, máxime cuando la parte actora, quien actúa a través de apoderado judicial, no manifestó motivo alguno para justificar el retardo en la interposición de la solicitud de amparo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 29

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04471-00(AC)

Actor: MYRIAM RAMÍREZ DE LOSADA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A Temas: Tutela contra providencia judicial. Requisitos de procedibilidad.

Falta del requisito de inmediatez. Declara la improcedencia SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela interpuesta, a través de apoderado, por Myriam Ramirez de Losada contra la Sección Tercera, Subsección “A” del Consejo de Estado con el propósito de que se conceda el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, así como el principio de “prevalencia de los sustancial sobre lo formal”, garantías que consideró vulneradas con la decisión de declarar probada la excepción de cosa juzgada, dentro del trámite del proceso de reparación directa promovida contra la Universidad Surcolombiana.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela1, la parte demandante solicitó la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y “a la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal”, que estimó vulnerados por la autoridad judicial demandada. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “Con fundamento en los hechos narrados se solicita a los señores Magistrados amparar los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, de mi representada MIRIAM (sic) RAMIREZ DE LOSADA y ordenar en consecuencia al

Honorable Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A” que se proceda a dar cumplimiento a los mandatos legales, resolviendo en derecho conforme a las pruebas obrantes en el expediente denegando la apelación interpuesta contra el auto proferido por el Honorable Tribunal Administrativo del Huila en el cual se declaró no probada la excepción de cosa juzgada para continuar con el trámite correspondiente de la acción impetrada por mi mandante contra la Universidad Surcolombiana”.

2. Hechos Del expediente, se tienen como relevantes los siguientes: 2.1. La actora promovió demanda de reparación directa contra la Universidad Surcolombiana, con el objeto de acceder al reconocimiento de los perjuicios derivados de la expedición de los siguientes actos administrativos:

(i) Fallo disciplinario proferido el 3 de agosto de 2004, que impuso multa correspondiente a 11 días de salario, por haber incurrido en falta de diligencia y eficiencia en el reporte de liquidaciones de cesantías de los funcionarios de la universidad. (ii) Resolución Nº 00274 de 23 de diciembre de 2004, a través de la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la decisión anterior. (iii) Resolución Nº 0060 de 21 de marzo de 2006, que dispuso la desvinculación de la actora, con fundamento en el hecho de haber sido objeto de tres sanciones disciplinarias. 2.2. El daño se sustentó en que en virtud de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra las dos primeras actuaciones, el Tribunal Administrativo del Huila declaró la nulidad de los respectivos actos

administrativos y, en consecuencia, dispuso la cancelación del registro de antecedentes y la devolución de la suma pagada con ocasión a la multa. Por lo tanto, en sentir de la actora, se habría producido el decaimiento del acto administrativo que dispuso su desvinculación, en tanto se expulsó del ordenamiento jurídico una de las tres sanciones disciplinarias que sirvieron de fundamento de esa decisión. No obstante, afirmó que aunque en virtud de esas razones solicitó el reintegro a su cargo, dicha petición fue negada. 1 Folios 1 a 23. También aseveró que demandó el acto administrativo de desvinculación pero para ese momento no se había decretado la nulidad del acto administrativo contentivo de la sanción disciplinaria, por lo que este argumento no pudo exponerse como cargo de nulidad. Finalmente, la demanda fue fallada en su contra. De acuerdo con ello, consideró que los efectos del acto administrativo proferido de manera irregular, aún continúan causando efectos, dado que no ha sido reintegrada a su cargo, lo cual constituye el daño sobre el cual pretendía una indemnización a través de la demanda de reparación directa. 2.3. La parte demandada propuso la excepción de cosa juzgada, al considerar que las pretensiones de la demanda habían sido resueltas en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra el acto administrativo de desvinculación y contra el que impuso la sanción disciplinaria. Sin embargo, mediante providencia dictada en audiencia inicial celebrada el 14 de diciembre de 2017, el Tribunal Administrativo del Huila declaró no probada la

excepción propuesta por la demandada. Ello, teniendo en cuenta que no había identidad en las pretensiones perseguidas por la demandante. 2.4. Inconforme con esa decisión, la Universidad Surcolombiana presentó recurso de apelación reiterando los argumentos sustentados al momento de presentar la excepción. 2.5. Mediante providencia de 14 de febrero de 2018 (notificada por estado del 23 de marzo de 2018), el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, revocó la decisión apelada y, en su lugar, declaró probada la excepción de cosa juzgada propuesta por la parte demandada.

3. Fundamentos de la acción La accionante acudió al mecanismo de protección constitucional con el objeto de que se protejan los derechos fundamentales invocados, los cuales consideró vulnerados con la decisión adoptada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, que declaró probada la excepción de cosa juzgada propuesta por

la Universidad Surcolombiana. La actora no expresó los defectos en los que a su juicio habría incurrido la autoridad judicial accionada en la providencia objeto de reproche constitucional. Para fundamentar la solicitud de amparo, la accionante señaló que no operó el fenómeno de cosa juzgada porque no hay identidad de causa, pues con las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho se pretendía obtener la nulidad de los actos administrativos, y a través del medio de reparación directa, se perseguía la indemnización de un daño derivado de la ejecución de actos administrativos respecto de los cuales no se reprocha su validez, sino el perjuicio derivado de los efectos que produce.

También efectuó una transcripción literal de decisiones adoptadas por la Procuraduría General de la Nación y el Consejo de Estado, en asuntos en los que se ha declarado el decaimiento de actos administrativos de carácter sancionatorio y responsabilidad por error judicial.

4. Trámite procesal Mediante auto de 3 de diciembre de 20182, se admitió acción de tutela y se ordenó notificar a la parte demandante, a la autoridad judicial accionada, al Tribunal Administrativo del Huila, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, así como, en calidad de tercera interesada, a la Universidad Surcolombiana.

La Secretaría General de esta Corporación libró las notificaciones electrónicas N° 115442, 115443, 115444, 115445, 115446, de 11 de diciembre de 2018, a fin de darle cumplimiento a la referida decisión.

5. Intervenciones Respuesta de Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A” El magistrado ponente de la decisión objeto de reproche manifestó que la acción de tutela resulta improcedente, por cuanto la solicitud de amparo se fundamentó en el desacuerdo con la decisión y porque la actora pretende que se reabra el debate sobre un asunto ya decidido. Agregó que la decisión se encuentra conforme con el ordenamiento jurídico y las pruebas allegadas al expediente, por lo que no constituye causa de violación de los derechos fundamentales invocados.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y el 13 del reglamento interno, la Sección Cuarta del

Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la solicitud de amparo de la referencia cumple con el requisito de la inmediatez, necesario para la procedencia de acciones de tutela contra providencias judiciales.

En caso de que la respuesta a este interrogante sea positiva, la Sala deberá determinar si el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, así como al principio de la prevalencia de los sustancial sobre lo formal, con la decisión de declarar probada la excepción de cosa juzgada dentro del trámite del medio de control de reparación directa.

3. Requisito de la inmediatez como presupuesto general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política establece que “toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.

Ahora bien, aun cuando la Carta Política hace uso de la expresión “en todo momento y lugar”, lo que podría dar a entender que la acción de amparo puede solicitarse en cualquier tiempo, sin importar la urgencia, ni la relevancia de los derechos vulnerados, lo único cierto es que se trata de un requisito que se debe valorar en cada caso concreto. 2 Folio 23. Sin embargo, la Corte Constitucional3 ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela,

ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados. En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica.” 4 La jurisprudencia constitucional ha identificado cinco criterios orientadores para que el juez de tutela pueda determinar5, en cada caso, si se ha cumplido con el requisito de la inmediatez. Tales criterios se precisaron en la sentencia SU-391 de 20166, así: “(i) La situación personal del peticionario: debe analizarse la situación personal del peticionario, pues en determinados casos esta hace desproporcionada la exigencia de presentar la acción de tutela en un término

breve; (ii) El momento en el que se produce la vulneración: pueden existir casos de vulneraciones permanentes a los derechos fundamentales. En estos casos, para analizar la inmediatez el juez de tutela no debe contar el término desde el momento en el que la vulneración o amenaza inició hasta la fecha de presentación de la tutela, sino que debe tomar en cuenta el tiempo por el que esta se prolongó; (iii) La naturaleza de la vulneración: existen casos donde se presenta un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción de tutela y la vulneración de los derechos de los interesados. De acuerdo con este criterio, el juez debe analizar si la demora en la presentación de la tutela guarda relación con la situación de vulneración de derechos fundamentales que alega el peticionario; (iv) La actuación contra la que se dirige la tutela: la jurisprudencia constitucional ha señalado que el análisis de la inmediatez puede variar dependiendo de la actuación que se identifica como vulneratoria de los derechos invocados en la tutela. Específicamente, ha señalado que este análisis debe ser más estricto tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales y (v) Los efectos de la tutela: la Corte ha considerado que, aún si se encuentra un motivo que justifique la demora en la interposición de la tutela, el juez debe tener en cuenta los efectos que esta tendría en los derechos de terceros si se declarara procedente”7 3 Corte Constitucional, sentencia T123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 4 Ibídem. 5 Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU 391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo,

sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño , sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T-1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 6 Corte Constitucional. M. P. Alejandro Linares Cantillo. 7 Ibídem. Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación de 5 de agosto de 20148 estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional9.

4. Estudio y solución del caso concreto De manera previa a cualquier consideración respecto del fondo del asunto, la Sala estima necesario verificar si la presente acción de tutela cumple el requisito de inmediatez, pertinente para la procedencia de la acción de la referencia.

En el sub lite, la solicitud de amparo formulada por la parte demandante no cumple con el requisito de inmediatez, pues la providencia acusada que puso fin al medio de control de reparación directa y que constituye el objeto de reproche constitucional, fue proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, el 14 de febrero de 2018 y notificada por estado de 23 de marzo

de 201810. La acción de tutela fue radicada el 29 de noviembre de 201811, ante la Secretaría General del Consejo de Estado, es decir, a la fecha de la presentación de esta acción habían transcurrido 8 meses y 5 días. Es cierto que no siempre el simple transcurso del tiempo puede llevar al juez a concluir que la tutela se ha presentado de forma tardía, toda vez que pueden existir circunstancias especiales que no solo justifiquen que la acción de tutela no se haya presentado en un término razonable, sino que demuestren que el hecho o la omisión que vulnera el derecho fundamental sean permanentes, persisten en el tiempo, y hacen que la violación sea siempre actual. En el presente caso, no se presentaron circunstancias especiales, máxime cuando la parte actora, quien actúa a través de apoderado judicial, no manifestó motivo alguno para justificar el retardo en la interposición de la solicitud de amparo. Así mismo, se insiste que cuando se cuestionan providencias judiciales dictadas en el marco de las acciones o medios de control que se tramitan en la jurisdicción contencioso administrativa, la oportunidad de la solicitud de amparo, por regla general, es de seis (6) meses, que se determinan a partir del momento en que se notifica la providencia acusada, pues la notificación supone que las partes tienen conocimiento de las decisiones judiciales. En conclusión, la acción de tutela fue presentada con desconocimiento del requisito de inmediatez y, en esa medida, se debe declarar la improcedencia de la solicitud de amparo solicitada por la parte actora. Queda resuelto el problema jurídico.

III. DECISIÓN

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 8 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) 9 T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 10 Folios 15 a 19 cuaderno de segunda instancia, del expediente ordinario. 11 Folio 1 del expediente de tutela.

RESUELVE: Primero.- DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por Myriam Ramirez de Losada contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “A”, por las razones expuestas.

Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

MILTON CHAVES GARCÍA

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero