CE-11001-03-15-000-2018-04486-01(AC)-2019

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Cuando se pretende como una tercera Instancia La acción de tutela contra providencias judiciales no se instituyó como un análisis de las mejores razones entre las expuestas en la decisión censurada y la interpretación sostenida por el accionante, pues, de ser así el amparo constitucional pasaría a constituir una tercera instancia, hecho que no corresponde a su naturaleza y propósito. (…) Por eso, la jurisprudencia constitucional de manera reiterada ha sostenido que cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeto a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto, lo que no ocurre en este caso. (…) De la revisión de la providencia objeto de censura no aparece de bulto, que la aplicación y/o interpretación normativa efectuada por la autoridad judicial accionada para asumir su decisión, resulte contraevidente, irrazonable, caprichosa o arbitraria. (…) El hecho que el demandante no comparta el análisis y la decisión asumida en la providencia que cuestiona, en sí mismo no justifica la intervención del juez de tutela, toda vez que desconocería el principio de autonomía e independencia judicial del Juez de la causa, único llamado a determinar si en el caso concreto procedía decretar o no la medida cautelar. (…) De ahí que, como lo recordó la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de

unificación de agosto 5 de 2014, “la acción de tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.”. (…) En consecuencia, la Sala revocará el fallo impugnado que negó la acción de tutela de la referencia. En su lugar, se declarará la improcedencia de la misma, por no cumplir con el requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 6.

NOTA DE RELATORÍA: Respecto de la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia del 31 de julio de 2012, exp No. 11001-03-15-000-2009-01328-01, M.P.: María Elizabeth

García González.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá D.C., catorce (14) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04486-01(AC)

Actor: JUAN PASTOR ESMERAL ESMERAL

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA Y JUZGADO SÉPTIMO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE SANTA MARTA La Sala decide la impugnación interpuesta contra la sentencia del 16 de enero

2019, proferida por la Sección Segunda – Subsección A del Consejo de Estado, que resolvió: “Negar el amparo solicitado por el señor Juan Pastor Esmeral Esmeral, mediante la acción de tutela en contra del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Magdalena, de conformidad con lo aquí expuesto”. ANTECEDENTES El 30 de noviembre de 20181, actuando a través de apoderado, el señor Juan Pastor Esmeral Esmeral instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Magdalena y el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Santa Marta, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “1.1. Amparar el derecho al debido proceso y el acceso a la justicia, dejando sin efecto el auto del 25 de octubre de 2018 (sic) emanada del Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante la cual resolvió confirmar la decisión apelada. 1.2. Revocar el auto proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Santa Marta, de 05 de octubre de 2017, mediante el cual se abstuvo de decretar la medida de embargo sobre los recursos de impuesto predial e industria y comercio del Municipio de Ciénaga

(Magdalena), y en su lugar, a título de amparo constitucional decretar el embargo solicitado por el señor JUAN PASTOR ESMERAL ESMERAL, por violación a sus derechos fundamentales, al desconocer el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional y del Consejo de

Estado respecto a la excepción al principio de inembargabilidad de la renta y de los recurso incorporados al presupuesto nacional, cuando se trata de la excepción para el pago de sentencias judiciales que contienen obligaciones laborales. Para que la medida cautelar no resulte inocua se deberá oficiar al señor gerente del Banco de Bogotá, oficina de Ciénaga, con la finalidad de que las sumas de dinero que dicha entidad tenga a favor del Municipio de Ciénaga, en las cuentas de ahorro o corriente, las ponga a disposición del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Santa Marta, dentro del proceso ejecutivo 1 Ver fl.12. con radicación número 2013-00155-00, conforme al artículo 593 del C.G.P. 1.3. Subsidiariamente, como amparo constitucional de los derechos fundamentales al debido proceso y del acceso a la justicia se sirvan ordenar que el término de 48 horas, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Santa Marta, decrete la medida cautelar de embargo de los impuestos predial e industria y comercio del Municipio de Ciénaga, para pagar las obligaciones laborales pretendidas por el señor JUAN PASTOR ESMERAL ESMERAL, al interior del proceso ejecutivo que promovió contra el Municipio de Ciénaga, con radicación número 201300155-00, y para que no haga nugatoria la medida cautelar se servirá la alta Corporación ordenar al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Santa Marta, se sirva oficiar al señor gerente del Banco de Bogotá oficina Ciénaga (Magdalena) la medida cautelar decretada, y coloque a disposición del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Santa

Marta, la suma de dinero que el municipio tiene en esa entidad bancaria, en cuentas de ahorro o corriente, para lo cual deberá constituir certificado de depósito y ponerlo a disposición dentro de los tres (3) días siguientes al recibo, conforme al artículo 593 del C.G.P.”.

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El actor instauró demanda ejecutiva contra el Municipio de Ciénaga

(Magdalena), presentando como título de presta mérito ejecutivo sentencia del 22 de marzo de 2007, proferida por Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Santa Marta. Proceso ejecutivo radicado 2013-00115-00. 2.2. Mediante auto del 23 de mayo de 2013, ese Juzgado libró mandamiento de pago, y a través de providencia el 9 de diciembre de la misma anualidad, declaró no probadas las excepciones propuestas por la entidad ejecutada, al igual que ordenó seguir adelante con la ejecución y presentar en el término de 10 días la liquidación del crédito. 2.3. El 7 de febrero de 2017, el actor presentó nuevamente solicitud de medida cautelar de embargo sobre el impuesto predial y de industria y comercio del Municipio de ciénaga, para que fueran retenidas las sumas consignadas por ese concepto en las cuentas de ese municipio. 2.4. Por auto del 5 de octubre de 2017, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Santa Marta se abstuvo de decretar la medida cautelar. 2.5. Contra esa decisión el accionante presentó recurso de apelación, y

mediante providencia del 23 de octubre de 2018, el Tribunal Administrativo del Magdalena la confirmó.

3. Fundamentos de la acción En esencia, sostiene el actor que al confirmar la decisión del Juzgado, que se abstuvo de decretar la medida cautelar, el Tribunal vulnera los derechos fundamentales cuyo amparo invoca, al desconocer precedentes de la Corte Constitucional, en los que ha señalado que la inembargabilidad de los recursos públicos no es absoluta, siendo una de las excepciones cuando se trata del cobro de obligaciones laborales contenidas en sentencias judiciales, como ocurre en su caso. Menciona las sentencias C-354 de 1997, C-566 de 2003 y C-1154 de 2008 de la Corte Constitucional.

Igualmente, dice que existió desconocimiento de precedente horizontal por parte del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Santa Marta, dado que en otros casos ese despacho ha ordenado embargo de recursos públicos, para lo cual adjuntó copia de dos autos. Motivos por los que considera que deben dejarse sin efecto las decisiones del Juzgado y el Tribunal, y ordenarse la medida cautelar en las condiciones que la solicitó.

4. Trámite impartido e intervinientes 4.1. Mediante providencia del 4 de diciembre de 2018, el Consejero ponente de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y ordenó vincular, como tercero con interés, al Municipio de Ciénaga (fl.27). 4.2. El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Santa Marta, rindió informe por intermedio de su titular (fl.39). Solicitó declarar improcedente la tutela.

Dijo que la decisión asumida en el auto del 5 de octubre de 2017, en el que ese despacho se abstuvo de decretar la medida cautelar solicitada por el accionante, tiene sustento en el numeral 1º del artículo 594 del Código General del Proceso, que dispone la inembargabilidad de las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de las entidades, como lo son los impuestos predial e industria y de comercio, situación que no fue controvertida por la parte ejecutante. Que en el proceso ejecutivo no existió vulneración de los derechos fundamentales que invoca el accionante, y que lo que pretende es emplear la acción de tutela como una instancia adicional o tercera instancia, para controvertir decisiones judiciales que no resultaron favorables a sus intereses, lo que no es procedente. 4.3. El Tribunal Administrativo del Magdalena, rindió informe a través de la Magistrada ponente de la providencia cuestionada (fl.41). Solicitó declarar la improcedencia del amparo. Dijo que no se reúnen los requisitos que ha señalado la Corte Constitucional para su procedencia, ni se evidencia que con la actuación y decisión del Tribunal se le haya vulnerado su derecho fundamental al debido proceso o acceso a la administración de justicia. Agregó, que es necesario hacer prevalecer el principio de autonomía e independencia judicial. 4.4. El Municipio de Ciénaga, se pronunció por medio del Asesor Jurídico (fl.33). Solicitó negar la tutela, ya que en sus decisiones las autoridades judiciales accionadas no desconocieron ninguno de los derechos fundamentales que invoca el actor.

5. Providencia impugnada

Mediante sentencia del 16 de enero de 2019 (fls.53-58), la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado negó el amparo, Luego de señalar que si bien es cierto una de las excepciones al principio de inembargabilidad de los recursos públicos es el pago de las sentencias judiciales que versan sobre derechos laborales, no lo era menos que el actor “solicitó el embargo exclusivamente de los recursos del impuesto predial y del impuesto de industria y comercio del municipio de Ciénaga, sin tener en cuenta que existen otros rubros en los presupuestos de las entidades para el pago de sentencias judiciales, como lo estimó acertadamente el Tribunal accionado”. Además, precisó que la tutela no es el escenario para pronunciarse con relación al supuesto desconocimiento del precedente horizontal, en tanto que se trata de una situación que no planteó en el recurso de apelación contra el auto del 5 de octubre de 2017. Concluyó que “no se presentó un desconocimiento del precedente judicial por parte del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta y el Tribunal Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta que afecte la decisión adoptada por aquel. De igual forma, no se aprecia ninguna otra causal específica de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales”.

6. Impugnación La anterior decisión fue impugnada por el actor (fls.67-68) para que sea revocada y, en su lugar, se conceda el amparo. Insistió en su argumento inicial, y reiteró que según la sentencia C-1154 de 2008, los recursos de las entidades territoriales, diversos a los del Sistema General de Participaciones que tienen

destinación específica, son susceptibles de embargo. Por esto, afirmó que “se ha interpretado equivocadamente el núcleo de [ese] precedente jurisprudencial”.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales.

Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales2 y especiales3 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción.

3. La relevancia constitucional y el caso concreto 3.1. El requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la

autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. Para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos4: i) El primero consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa. Debe justificar suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Para ello, sin embargo, “[n]o basta aducir la vulneración de derechos fundamentales”. ii) El segundo radica en que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales, no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales, para efectos de la resolución del fondo del asunto, corresponde al juez de tutela verificar que la 2 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 3 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias

judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. controversia propuesta suponga un verdadero cuestionamiento a la sentencia del juez natural, y no simplemente que este mecanismo constitucional se utilice como si se tratara de una instancia judicial adicional a las previstas para el proceso ordinario. Es imprescindible, entonces, que la tutela contra providencias judiciales implique una discusión en torno a derechos fundamentales. Por lo tanto, esta no puede ser empleada como un mecanismo para controvertir cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre un real asunto de naturaleza constitucional. 3.2. En este caso no se cumple con el requisito de relevancia constitucional, en tanto que se está usando la acción de tutela como si se tratara de una tercera instancia. Además, lo que existe es una discrepancia interpretativa del actor respecto del análisis que hizo el Juez de la causa. 3.2.1. En efecto, de la revisión de la providencia del 23 de octubre de 20185, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Magdalena confirmó la decisión de

primera de instancia, que se abstuvo de decretar la medida cautelar, se desprende que lo que plantea el actor en esta tutela corresponde a lo mismo que expuso en su recurso de apelación. En la apelación contra el auto del 5 de octubre de 2017, tal y como la reseñó el Tribunal en su decisión6, argumentó la parte actora: “[…] que los precedentes jurisprudenciales de la Corte Constitucional han [sido] reiterativas en señalar que la inembargabilidad de los recursos públicos no es absoluta, estableciendo como excepción cuando se trata de obligaciones dinerarias provenientes de relaciones laborales, citó múltiples sentencias de constitucionalidad C-1154 de 2008, C-566 de 2003, C-354 de 1997, C-546 de 1992 entre otras. Sostuvo el accionante que al negarse al decreto de las medidas cautelares solicitadas se les están vulnerando los derechos fundamentales contenidos en las sentencias citadas. Culminó su recurso de alzada señalando que los recursos de los impuestos de industria y comercio e impuesto predial, son recurso propios del ente territorial que no hacen parte del Sistema General de Participaciones, y que pueden ser susceptibles de embargo”. Argumentos que analizó -adecuada y razonablementeel Tribunal accionado. 5 Copia de esta providencia se ve a fls.14-17. 6 Ver reverso fl.14. 3.2.2. La acción de tutela no es una instancia más de los procesos ordinarios, a la que se pueda recurrir con la finalidad de controvertir los argumentos que, dentro del ámbito de su autonomía y competencia, fue objeto de

estudio por el Juez natural. La simple diferencia de criterio no constituye en sí misma una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, que alega el actor como presuntamente vulnerados. Permitir esa posibilidad desnaturalizaría la acción de tutela como mecanismo excepcional de protección de los derechos fundamentales. La acción de tutela contra providencias judiciales no se instituyó como un análisis de las mejores razones entre las expuestas en la decisión censurada y la interpretación sostenida por el accionante, pues, de ser así el amparo constitucional pasaría a constituir una tercera instancia, hecho que no corresponde a su naturaleza y propósito. Por eso, la jurisprudencia constitucional de manera reiterada ha sostenido que cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeto a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto, lo que no ocurre en este caso. De la revisión de la providencia objeto de censura no aparece de bulto, que la aplicación y/o interpretación normativa efectuada por la autoridad judicial accionada para asumir su decisión, resulte contraevidente, irrazonable, caprichosa o arbitraria. El hecho que el demandante no comparta el análisis y la decisión asumida en la providencia que cuestiona, en sí mismo no justifica la intervención del juez de tutela, toda vez que desconocería el principio de autonomía e independencia judicial del Juez de la causa, único llamado a determinar

si en el caso concreto procedía decretar o no la medida cautelar. De ahí que, como lo recordó la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación de agosto 5 de 2014, “la acción de tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.”. 3.3. En consecuencia, la Sala revocará el fallo impugnado que negó la acción de tutela de la referencia. En su lugar, se declarará la improcedencia de la misma, por no cumplir con el requisito general de procedibilidad de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA

1. Revocar el fallo impugnado, que negó la acción de tutela de la referencia.

En su lugar, se declara improcedente, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. Enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sala

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

MILTON CHAVES GARCÍA

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero