CE-11001-03-15-000-2018-04492-00(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DE REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDADRelevancia constitucional Se observa que la parte actora, si bien identifica como desconocido su derecho fundamental al debido proceso con ocasión de las decisiones adoptadas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por él adelantado en contra del departamento de Norte de Santander, bajo radicado 2013-00070, a través de las cuales se le negó su pretensión de reconocimiento y pago de una bonificación por desempeño como docente en zonas de difícil acceso, no esboza argumento alguno que determine que el asunto tiene relevancia constitucional ni cuales fueron los hechos en que hace consistir la vulneración alegada; pues lo único que se observa en el escrito de tutela, es que reitera los argumentos normativos de porqué, presuntamente, debe accederse a sus pedimentos, pero, se insiste, sin expresar sustento alguno que refute las consideraciones allí expuestas.(…) Ahora, si bien en el escrito de tutela se menciona qué causales específicas de procedencia de la acción contra providencias judiciales, presuntamente, se configuran en el asunto bajo estudio, al revisar la motivación efectuada al respecto, se observa que la parte actora se limita a insistir en la norma aplicable, la condición de docente del [tutelante] y la ubicación del municipio donde éste laboraba, condiciones que fueron tenidas en cuenta por las autoridades judiciales accionadas al decidir el asunto.(…) En este punto, mal puede pretender la parte actora que el Juez de Tutela se convierta en juez y parte

dentro del asunto a decidir, esto es, expresar argumentos que sustenten la [intención] de acudir ante el juez constitucional y, asimismo, pronunciarse frente a ellos; pues si bien la acción de tutela es una mecanismo sumario que no exige mayor ritualidad, se recuerda que cuando se trata de controvertir decisiones judiciales se requiere mayor argumentación, teniendo en cuenta que para su procedencia deben satisfacerse los requisitos generales y específicos para que resulte viable un estudio de fondo, y no la mera manifestación de estar en desacuerdo con la decisión adoptada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., cinco (5) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04492-00(AC)

Actor: LUIS ALFREDO MORENO BONILLA Demandando: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER La Sala procede a decidir la acción de tutela1 presentada por el señor Luis Alfredo Moreno Bonilla, en contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, con ocasión de la sentencia de 18 de julio de 2018, que confirmó la decisión de 29 de mayo de 2015, por medio de la cual el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Cúcuta negó sus pretensiones de reconocimiento y pago de una bonificación por desempeño como docente en zonas de difícil acceso, dentro de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso en contra

del mencionado departamento; lo cual considera vulneratorio de su derecho fundamental al debido proceso.

I. ANTECEDENTES 1.1. Escrito de tutela.

Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante2 y pruebas aportadas al expediente, así: Informó que incoó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del departamento de Norte de Santander, con el fin de cuestionar la legalidad de los actos administrativos a través de los cuales se le negó el reconocimiento y pago de una bonificación del 15% sobre el salario básico mensual percibido, por trabajar en zonas de difícil acceso. El asunto fue decidido por el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión de Cúcuta, a través de sentencia de 29 de mayo de 2015, negando las pretensiones propuestas. Decisión contra la cual, la parte demandante interpuso recurso de alzada, siendo desatado por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia de 19 de julio de 2018, en la que confirma la decisión del a quo. Al respecto, considera la parte actora que las mencionadas decisiones vulnera su derecho fundamental al debido proceso, para lo cual reitera los argumentos expuestos en la demandada contenciosa. 1 El proceso de la referencia subió al Despacho con informe de Secretaría General de la Corporación de 24 de enero de 2019. 2 Ff. 1 a 9. 1.2. Pretensiones Consecuencia de la situación fáctica expuesta, la parte actora solicita que, en amparo del derecho fundamental invocado, se dejen sin efecto las decisiones

acusadas y, en su lugar, se ordene emitir una nueva a través de la cual se acceda a las pretensiones de declaratoria de nulidad y restablecimiento del derecho formuladas. 1.3. Actuación procesal de instancia. Mediante auto de 3 de diciembre de 20183, el Despacho sustanciador del presente asunto admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó la notificación de los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en calidad de demandados, y al departamento de Santander – Secretaría de Educación departamental, como terceros interesados, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991. 1.4. Informes rendidos en el proceso 1.4.1. Tribunal Administrativo de Norte de Santander 4 . El magistrado ponente5 de la decisión acusada, mediante informe de 16 de enero de 2019, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela, en tanto la misma no satisface el requisito de la subsidiariedad, ya que el actor puede controvertir la decisión acusada a través de «los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia, previstos en los articulo 248 y 256 de la Ley 1437 de 2011, respectivamente». Adicionalmente, informó que resolvió confirmar la decisión de primera instancia, desfavorable a las pretensiones del actor, en tanto «no logró acreditar que la Institución Educativa Instituto Agrícola Risaralda, ubicada en el Municipio de El Zulia, estuviese clasificada como área rural de difícil acceso, [por lo que] no existe 3 Ff. 100 y vto. 4 F. 108 y vto.

5 Doctor Hernando Ayala Peñaranda. fundamento legal para otorgarle el derecho a percibir el estímulo del 15% del salario devengado».

II. CONSIDERACIONES Con el fin de resolver la presente acción de tutela, en esta providencia se tratarán los siguientes aspectos: i) competencia, ii) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, iii) de los requisitos de procedencia general de relevancia constitucional e identificación razonable de los hechos que generan la vulneración alegada en el caso concreto

2.1. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 1983 de 20176, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionad», esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. 2.2. La acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional7 como esta Corporación8, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la 6 Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069

de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 7 En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. 8 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991. Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC-1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC10203). existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable9, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración

de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia10. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 200511 la Corte Constitucional12 reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma13 y de procedencia material14 fijados15 por la misma Corte16. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González17, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones18; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable19; 9 Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T-766 de 1998 y SU-563 de 1999. 10 Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004,

Exp. No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. 11 Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. 12 Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. 13 También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii. Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi. Que no se trate de sentencias de tutela. 14 También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix. Violación directa de la Constitución. 15 Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. 16 Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y

T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. 17 Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. 18 T-173 de 1993 19 T-504 de 2000. iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y, vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 2.3. Requisitos de procedencia general de relevancia constitucional e identificación razonable de los hechos que generan la vulneración alegada en el caso concreto. Al respecto, se observa que la parte actora, si bien identifica como desconocido su derecho fundamental al debido proceso con ocasión de las decisiones adoptadas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por él adelantado en contra del departamento de Norte de Santander, bajo radicado 2013-00070, a través de las cuales se le negó su pretensión de reconocimiento y pago de una bonificación por desempeño como docente en

zonas de difícil acceso, no esboza argumento alguno que determine que el asunto tiene relevancia constitucional ni cuales fueron los hechos en que hace consistir la vulneración alegada; pues lo único que se observa en el escrito de tutela, es que reitera los argumentos normativos de porqué, presuntamente, debe accederse a sus pedimentos, pero, se insiste, sin expresar sustento alguno que refute las consideraciones allí expuestas. Ahora, si bien en el escrito de tutela se menciona qué causales específicas de procedencia de la acción contra providencias judiciales, presuntamente, se configuran en el asunto bajo estudio, al revisar la motivación efectuada al respecto, se observa que la parte actora se limita a insistir en la norma aplicable, la condición de docente del señor Moreno Bonilla y la ubicación del municipio donde éste laboraba, condiciones que fueron tenidas en cuenta por las autoridades judiciales accionadas al decidir el asunto. Dicho lo anterior, la Sala advierte que si bien las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales accionadas resultan contrarias a los intereses del señor Moreno Bonilla, no por ello puede entenderse que se le está vulnerando derecho fundamental alguno, y mucho menos, como ya se dijo, cuando no se explica el porqué de ese decir. En este punto, mal puede pretender la parte actora que el Juez de Tutela se convierta en juez y parte dentro del asunto a decidir, esto es, expresar argumentos que sustenten la intensión de acudir ante el juez constitucional y, asimismo, pronunciarse frente a ellos; pues si bien la acción de tutela es una mecanismo sumario que no exige mayor ritualidad, se recuerda que cuando se

trata de controvertir decisiones judiciales se requiere mayor argumentación, teniendo en cuenta que para su procedencia deben satisfacerse los requisitos generales y específicos para que resulte viable un estudio de fondo, y no la mera manifestación de estar en desacuerdo con la decisión adoptada. Al respecto, se recuerda que la Constitución sólo ha previsto, por regla general, dos instancias para los procesos, lo que significa que no puede el Juez, ni siquiera el constitucional, crear una instancia adicional para plantear y resolver allí cualquier reclamo de una de las partes, ante su informidad por las decisiones adoptadas por el juez natural del asunto. Sobre el asunto la Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005, fue clara y concreta en señalar que en casos cuando se presenten acciones de tutela contra providencias judiciales, resulta fundamental que quien considere vulnerados derechos fundamentales por esta razón, explique la relevancia constitucional en el respectivo caso y manifieste de manera motivada el porqué de su decir, más exactamente señaló: «[…]a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. […] e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que

generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.» Al respecto, esta Sala de decisión en oportunidad anterior20, con ponencia del Consejero Cesar Palomino Cortes, señaló: «[…]Igualmente, se resalta que el hecho que el actor no comparta las decisiones adoptadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y en el recurso extraordinario de revisión, no conlleva por si solo a la vulneración de derechos fundamentales y a que proceda la tutela para estudiar providencias judiciales, sino que debe acreditarse la existencia o configuración de alguna de las causales desarrolladas jurisprudencialmente para su procedencia, siendo una de ellas que la cuestión que se estudie tenga relevancia constitucional.[…]» De acuerdo con lo expuesto, en el caso bajo estudio no se satisfacen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judiciales de la relevancia constitucional ni la identificación razonable de los hechos que supuestamente generan la vulneración alega; razón por la cual, la Sala rechazará por improcedente la acción de tutela presentada por el señor Luis Alfredo Moreno Bonilla en contra del Tribunal

Administrativo de Norte de Santander. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor Luis Alfredo Moreno Bonilla en contra del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. 20 Expediente 11001-03-15-000-2017-01378-00. Actor: Saúl Manuel Calderón Llinas, C/.Consejo de Estado, sala especial de decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes esta providencia por telegrama o por el medio más expedito de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

TERCERO: En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER