CE-11001-03-15-000-2018-04494-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Sentencia de segunda instancia que niega pretensiones / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Reliquidación pensional de ex funcionario del DAS / BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL – Del parágrafo 5 del artículo 2 de la Ley 860 de 2003 que dispone la aplicación de las mismas condiciones de la transición establecida en el Decreto 1835 de 1994 / RÉGIMEN PENSIONAL DE EMPLEADO DEL DAS – Decreto 1047 de 1978 y 1933 de 1989 / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL – Establecido en la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 1 de agosto de 2013 / INCLUSIÓN DE PRIMA DE RIESGO EN RELIQUIDACIÓN PENSIONAL DE FUNCIONARIOS DEL DAS – Por constituir factor salarial / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD / VULNERACIÓN EL DERECHO AL DEBIDO

PROCESO

[S]e debe precisar que i) el actor se vinculó al DAS el 14 de noviembre de 1986 , es decir, con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 1835 de 1994 (4 de agosto de 1994) y de la Ley 860 de 2003 (29 de diciembre de 2003), ii) que para la vigencia de dicha ley el demandante tenía más de 500 semanas cotizadas y contaba con más de 17 años de servicio de acuerdo a lo establecido en la transición establecida en el parágrafo 5 del artículo 2 y, por último, iii) mediante Resolución N 30579 de 8 de julio de 2008, se le reconoció la pensión sin incluir las

primas de vacaciones, servicio, navidad y de riesgo (…) se puede concluir que las normas anteriores al Decreto 1835 de 1994 y que para efectos pensionales le aplican al [actor] son los Decretos 1933 de 1989 y 1047 de 1978 (…) Por otra parte, el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989 establece los factores salariales a tener en cuenta al momento de liquidar la pensión de estos empleados que se benefician de este régimen especial (…) La Sala observa que la prima de riesgo no aparece dentro del listado (…) Sin embargo, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación de 1 de agosto de 2013, concluyó que la prima de riesgo es un factor para tener en cuenta al momento la pensión (…) En ese orden de ideas, es claro que de acuerdo a lo establecido en la precitada sentencia de unificación, la prima de riesgo tiene carácter salarial. Pese a esto, la autoridad judicial accionada negó las pretensiones de la demanda tendientes a reliquidar la pensión del actor “teniendo en cuenta el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicio, esto es, que además de la asignación básica, se debe tener en cuenta también la bonificación por servicios, la Prima de Servicios, Prima de Navidad, Prima de Vacaciones, la Prima de Riesgo y demás factores que hubiere devengado durante el último año de servicio”. (…) Al respecto, se debe resaltar que es el Decreto 1835 de 1994, el que regula la situación del actor en lo relacionado con el régimen de transición, pues se reitera que el parágrafo 5 del artículo 2 de la Ley 860 de 2003, norma

vigente al momento de que el demandante se le reconoció su pensión, dispuso que los detectives vinculados con anterioridad al 3 de agosto de 1994 y que hubieren cotizado 500 semanas se le reconocería la pensión de vejez en las mismas condiciones del régimen de transición contenido en el mencionado decreto. Por otra parte, frente al ingreso base de cotización, se precisa que la Ley 860 de 2003 establece la obligación de aportar el 40% de la prima de riesgo (…) Aunado a lo anterior, se debe resaltar que en el folio 22 del expediente ordinario, obra el certificado expedido por el coordinador del Grupo de Tesorería del DAS en Supresión, en el que consta que el [actor] devengó la prima de riesgo durante todo el 2007, el cual fue el último año de servicio (…) En ese orden de ideas, se concluye i) que de acuerdo a la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 1 de agosto de 2013, previamente reseñada, la prima de riesgo es un factor salarial, ii) que el actor devengó la mencionada prima durante el último año de servicio y iii) que cumplió con la carga de realizar el aporte del 40% frente al factor salarial en estudio, en los términos del artículo 2 de la Ley 860 de 2003. Por consiguiente, el actor tendría derecho a que se le incluya la prima de riesgo en la liquidación de la pensión (…) razón por la cual quedó demostrado que el tribunal demandado incurrió en desconocimiento del precedente judicial, por lo que se ampararán los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso FUENTE FORMAL: LEY 860 DE 2003 - ARTÍCULO 2 / DECRETO 1933 DE 1989

- ARTÍCULO 18 / DECRETO 1047 DE 1978 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 1047 DE 1978 - ARTÍCULO 2 / DECRETO 1047 DE 1978 - ARTÍCULO 3 / DECRETO 1835

DE 1994 ARTÍCULO 4

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04494-00(AC)

Actor: OSCAR NELSON LARA AGUDELO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C Temas: Tutela contra providencia judicial. Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Reliquidación pensional. Técnico Criminalística en el Departamento Administrativo de Seguridad,

DAS SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la solicitud de tutela promovida por Oscar Nelson Lara Agudelo, mediante apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, seguridad social y protección a las personas de la tercera edad, así como el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades, en razón a que se negó la reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año como técnico del DAS.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos De la lectura de los expedientes de tutela y ordinario, se observan los siguientes hechos relevantes: El señor Oscar Nelson Lara Agudelo nació el 25 de enero de 1964 y prestó sus servicios durante más de 20 años en el DAS, cuyo último cargo fue el de Técnico de Criminalística.

El actor adquirió el estatus pensional el 13 de noviembre de 2006, con base en el régimen de transición previsto en el artículo 2 de la Ley 860 de 2003, por lo que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, mediante Resolución Nº 30579 de 8 de julio de 2008, le reconoció la pensión en cuantía de $ 923.988 efectiva a partir del 6 de marzo de 2007. El demandante en petición de 27 de junio de 2014, solicitó a la UGPP que se reliquidara su pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, incluyendo la prima de riesgo. La UGPP en Resolución Nº RDP 030717 de 8 de octubre de 2014, negó la solicitud del demandante, al considerar que si bien es cierto se encontraba amparado por un régimen especial, contenido en el Decreto 1933 de 1989, adquirió el estatus el 13 de noviembre de 2006, en vigencia de la Ley 100 de 1993, razón por la cual los factores aplicables son los establecidos en el Decreto 1158 de 1994. Contra la anterior decisión el actor interpuso recurso de apelación,

el cual fue resuelto en Resolución Nº RDP 039409 de 30 de diciembre de 2014, en el que se confirmó la negativa. Por lo anterior, el accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con el fin de que se anularan las Resoluciones Nº RDP 030717 de 8 de octubre de 2014 y RDP 039409 de 30 de diciembre de 2014 y, en consecuencia, que se ordene la reliquidación de su pensión. El Juzgado Noveno Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, en sentencia de 10 de febrero de 2017, ordenó que se reliquidara la pensión del demandante con la inclusión del sueldo, bonificación por servicios, primas de servicio, navidad, vacaciones y de riesgo, bajo el argumento de que el actor es beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo que resultan aplicables los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, es decir, se debió liquidar la mesada pensional con el 75% del promedio de todos los factores devengados durante el último año de servicio. Contra la anterior decisión, la UGPP interpuso recurso de apelación. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, mediante fallo de 23 de mayo de 2018, la revocó y negó las pretensiones, al estimar que “al régimen de transición especial que contempló el Decreto 1835 de 1994 el actor tiene derecho a la aplicación del régimen pensional anterior a la Ley 100 de 1993, esto es el regulado en los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, en cuanto a la

edad, tiempo de servicio y monto de la pensión”. Por consiguiente, consideró que “para la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 en materia pensional, al demandante le faltaban más de 10 años para consolidar el derecho a la pensión, la cuantía de dicha prestación económica corresponde al setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de los salarios que sirvieron de base para los aportes durante los últimos 10 años, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, incluyendo para tal efecto los factores que señala el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994”.

2. Fundamentos de la acción El demandante afirmó que la autoridad judicial accionada vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, seguridad social y protección a las personas de la tercera edad, así como el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades, pues le negó la reliquidación de la pensión con inclusión de la prima de riesgo, de acuerdo a lo establecido en los Decretos 1047 de 1978, 1933 de 1989 y 1835 de 1994, normas que fueron analizadas por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación de 1 de agosto de 2013, de las cuales concluyó que la prima de riesgo era un factor a tener en cuenta al momento de liquidar la mencionada prestación. Igualmente, trajo a colación los siguientes pronunciamientos:  Fallo de tutela de 6 de agosto de 2015, dictado por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado dentro del proceso con radicado Nº

2014-04249-01. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez (E).

 Providencia de 24 de noviembre de 2016, proferida por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado dentro del mecanismo de extensión de jurisprudencia Nº 11001-03-25-000-2013-01378-00, en la que se extendió los efectos de la sentencia de unificación de 1 de agosto de

2013. Consejero Ponente: Gabriel Valbuena Hernández.  Providencia de 7 de diciembre de 2017, dictada por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado dentro del mecanismo de extensión de jurisprudencia Nº 2018-00150-01, en la que se extendió los efectos de la sentencia de unificación de 1 de agosto de 2013. Consejero Ponente:

Rafael Francisco Suárez Vargas. Sostuvo que del criterio jurisprudencial expuesto en las referidas decisiones, se puede concluir que la prima de riesgo es un factor salarial que se debe incluir para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación.

3. Pretensiones El accionante formuló las siguientes pretensiones: “1. Tutelar los DERECHOS FUNDAMENTALES A LA IGUALDAD, A LA SEGURIDAD

SOCIAL y PROTECCIÓN A LA TERCERA EDAD.

2. Dejar sin efectos la sentencia del 20 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “C”, dictada en el proceso 2015-414. 3 Ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, proferir nuevo fallo en los términos del precedente jurisprudencial aquí mencionado, dentro del proceso 2015414, en el que es demandante el señor OSCAR NELSON LARA AGUDELO”1.

4. Pruebas relevantes El actor aportó los siguientes documentos:  Copia de la sentencia de 10 de febrero de 2017, dictada por el Juzgado Noveno Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, en la que se concedieron las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que presentó el accionante contra la UGPP. 1 Folio 8 del cuaderno de tutela.  Copia de la sentencia de 23 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, en la que se revocó la decisión de primera instancia y se negaron las pretensiones de la acción.

5. Trámite procesal En auto de 4 de diciembre de 2018, el despacho admitió la demanda y ordenó notificar al demandante y a la autoridad judicial demandada. Igualmente, al Juzgado Noveno Administrativo de Bogotá, a la UGPP y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como tercero con interés2.

La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios 116684, 116685, 116686, 116687 y 116688, todos del 12 de diciembre de 2018, a fin de darle cumplimiento a la referida decisión.

6. Oposición 6.1. Respuesta del Juzgado Noveno Administrativo de Bogotá En escrito radicado el 14 de diciembre de 2018, el titular del despacho informó que en la sentencia de primera instancia se contextualizó el régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, como sistema integral de seguridad social, y

seguidamente, explicó que el artículo 140 de la misma normativa se facultó al gobierno nacional para expedir el régimen de los servidores públicos que laboren en actividades de alto riesgo, por lo que se expidió el Decreto 1835 de 1994 que consagró su propio régimen de transición. Sostuvo que en el proceso se demostró que i) el demandante nació el 25 de enero de 1964, ii) prestó sus servicios al extinto DAS desde el 14 de noviembre de 1986 hasta el 16 de diciembre de 2007 como técnico criminalística adscrito al Grupo de Criminalística de la Subdirección de Investigaciones Estratégicas y iii) de la certificación expedida por la entidad empleadora se constató cuáles fueron los factores salariales devengados durante el último año de prestación de servicios, entre los que aparece la prima de riesgo. Indicó que el régimen aplicable al actor es el contenido en los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989 y que frente al IBL se debe aplicar la regla jurisprudencial establecida en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010. Resaltó que la disparidad en las decisiones de primera y segunda instancia radica en el “choque de trenes” de las altas cortes que se venía presentando en la época en que se analizó judicialmente la situación del demandante. Por último, solicitó que se tuviera en cuenta que el despacho actuó dentro de los parámetros establecidos por el marco jurídico colombiano y con fundamento en un raciocino enmarcado en la objetividad e imparcialidad exigidas, agotando cada una de las etapas procesales.

6.2. Respuesta Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP 2 Folio 47 del cuaderno de tutela. En memorial de 14 de diciembre de 2018, el director jurídico pidió que se declare la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto no se incurrió en defecto sustantivo, y la decisión judicial reprochada se dictó con apego a las sentencias C258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016. Además, que se configuró la cosa juzgada por lo que no se puede habilitar nuevamente el estudio del proceso ordinario. Agregó que la Corte Constitucional en los expedientes T-6.334.202, T-6.355652, T-6.336.884, T-6.404.099 y T-6.425.866, revocó fallos de tutela en los que el Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales de los demandantes que solicitaron la reliquidación de la pensión desatendiendo el IBL de la Ley 100 de 1993. Sostuvo que la Sala Plena de la Corte Constitucional también ha sido reiterativa en disponer que el IBL no hace parte del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, para lo cual trajo a colación las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, el auto 326 de 2014, la SUde 2015, SU-210 de 2017, auto 229 de 2017, SU-395 de 20217, SU-631 de 2013 y SU-023 de 2018, las cuales fueron acogidas por la Sección Quinta del Consejo de Estado.

Finalmente, aseguró que las sentencias de la Corte ostentan un alcance preferente, vinculante y obligatorio, por lo que en los casos del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, se aplica el IBL de la misma norma y no de la Ley 33 de 1985.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991, el 13 del Acuerdo 58 de 1999, el 2º [c] del Acuerdo 055 de 2003 (reglamento interno), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio.

2. Delimitación y planteamiento del problema jurídico 2.1. El demandante en el escrito de tutela afirmó que la prima de riesgo es un factor salarial que se debe incluir para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, afirmación que la sustentó en los Decretos 1047 de 1978, 1933 de 1989 y 1835 de 1994, junto con varios pronunciamientos de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se ajusta al defecto por desconocimiento del precedente judicial. 2.2. Así las cosas, la Sala debe establecer si en el presente caso la autoridad judicial accionada incurrió en desconocimiento del precedente judicial al no tener en cuenta la sentencia de unificación de 1 de agosto de 2013, emanada de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que estableció que la prima de riesgo debe ser incluida en la liquidación de la pensión de los ex funcionarios del DAS que desempeñaron funciones de alto riesgo, empleados que por disposición

normativa ostenta un régimen especial.

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos3 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos4, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20125, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20146, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”. En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20057. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la

cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada; (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…); (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico8; (ii) Defecto procedimental absoluto9; (iii) Defecto fáctico10; (iv) Defecto material o sustantivo11; (v) Error inducido12; (vi) Decisión sin motivación13; (vii) Desconocimiento del precedente14 y (viiii) Violación directa de la Constitución. 3 Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. 4 Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. 5 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González.

6 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 8 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. 9 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 10 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 11 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 12 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado. Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo15 y de la Corte Constitucional16. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al

momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo.

4. La función constitucional de unificación de jurisprudencia atribuida al Consejo de Estado La Constitución Política de 1991 consagra un diseño institucional que se estructura en el modelo clásico del estado liberal de separación de poderes (art. 113 de la Constitución ), al que además se integran los órganos autónomos e 17 independientes. A nivel judicial, la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura, son órganos que conforman esa rama del poder público, que además son órganos de cierre especializados en sus respectivas jurisdicciones, lo que constituye una manifestación del principio del juez natural.

El artículo 237, numeral 3 de la Carta Política establece que una de las atribuciones del Consejo de Estado es desempeñarse como el tribunal supremo de la jurisdicción contenciosa administrativo. Igualmente, la Ley 270 de 1996, Ley Estatutaria de Administración de Justicia, le entregó a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo algunas competencias especiales, a saber: (i) resolver los recursos extraordinarios que sean de su competencia; (ii) resolver los asuntos que le remitan las secciones, por su importancia jurídica o trascendencia social, si por estimar fundado el motivo resuelve asumir competencia y (iii) conocer de los procesos que le remitan las secciones para cambiar o reformar la jurisprudencia de la Corporación. 13 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa

la legitimidad de su órbita funcional. 14 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 15 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp. Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 16 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. 17 Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienes funciones separadas pero colaboran armónicamente para

la realización de sus fines. Ahora bien, con la expedición del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dicha corporación judicial consolidó la posibilidad de expedir sentencias de unificación en razón a la importancia jurídica o trascendencia social, o por la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia (artículo 271 del CPACA) y, además, se incluyeron dos mecanismos que le conceden un mayor carácter vinculante a las mencionadas providencias. Estas herramientas son:  El trámite de extensión de los efectos de las sentencias de unificación del Consejo de Estado, desarrollados en los artículos 269 a 271 en concordancia con los artículos 10 y 102 del mismo código.  El recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, que aparece regulado en los artículos 256 a 268 del CPACA. Estos mecanismos son propios de la jurisdicción contencioso administrativa, es decir, operan frente a las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado. En auto de 15 de enero de 2014 , el Consejo de Estado indicó que “[e]l 18 mecanismo de extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros previsto en los artículos 102 y 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, fue establecido por el legislador respecto de las sentencias de unificación dictadas por el Consejo de Estado”. adicionalmente, se aclaró que “4.2.3 Si bien es cierto que el precedente constitucional debe ser tenido en cuenta al decidir este tipo de solicitudes, no lo es menos que en el mecanismo

que se comenta no fue previsto como causal para su procedencia, sentencias o providencias de la Corte Constitucional, sin que ello implique su desconocimiento, o mejor, su acatamiento al resolver el incidente de extensión, pero, se repite, esta circunstancia no releva al interesado del deber de identificar la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, cuya extensión pretende”. Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia SU-611 de 2017 , precisó que 19 en el momento en que el Consejo de Estado profiere una sentencia de unificación, se tiene que observar el alcance que la Corte le haya fijado a los preceptos de la norma que sea materia de unificación, lo que no se debe entender como el vaciamiento de las competencias de esta Corporación como órgano de cierre. En ese orden de ideas, los fallos unificadores conservan la facultad de ser vinculantes en esta jurisdicción, en razón a la especialidad de los temas que son de conocimiento exclusivo de la misma, como lo es el control de la actividad estatal a través de los diferentes medios de control (acción de nulidad, de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales), lo que otorga un valor institucional propio a este órgano de cierre. Es tan así, que no tendría sentido aplicar sentencias de otras autoridades judiciales que no conforman esta jurisdicción, pues estas no reflejan la realidad procesal, social y económica de los administrados en las controversias que se suscitan frente al Estado, circunstancias que el Consejo de Estado y los Tribunales y Juzgados Administrativos palpan a diario en sus diferentes pronunciamientos.

18 Consejo de Estado, Sección Cuarta, radicado Nº 11001-03-27-000-2013-00017-00, M.P.: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 19 M.P.: Luis Guillermo Guerrero Pérez. Por otra parte, se debe resaltar que la Corte Constitucional en la sentencia C-836 de 2001 , indicó que la Ley 169 de 1896 estableció que los jueces de la 20 jurisdicción contencioso administrativa están vinculados a la jurisprudencia de cierre del Consejo de Estado y que si quieren apartarse de ella, “están obligados a exponer clara y razonadamente los fundamentos jurídicos que justifican su decisión”. Igualmente, la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado en fallo de 29 de agosto de 2014, se refirió a la importancia del precedente y el carácter vinculante de las sentencias de unificación proferidas por el órgano de cierre de esta jurisdicción, al punto de que en la actualidad una de las casuales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales es su desconocimiento, lo cual expuso en los siguientes términos : 21 “Existe además un control estricto del respeto del precedente, cuya disciplina se hace efectiva mediante el recurso extraordinario de súplica – vigente en su momento - y la acción de tutela contra sentencias judiciales22, con lo que se ha dado un soporte sólido a la fuerza norm