CE-11001-03-15-000-2018-04509-00(AC)-2019

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL DICTADA EN ACCIÓN POPULAR / BIEN FISCAL OBJETO DE PERMUTA / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO – Interpretación razonable de disposición reglamentaria /

AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUDNAMENTALES

[C]orresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿la providencia del 27 de noviembre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, incurrió en defecto sustantivo por falta de aplicación del Acuerdo 018 de 1975, dictado por el Concejo de Bucaramanga? (…) [L]a Sala no encuentra que la sentencia acusada hubiese incurrido en defecto sustantivo por falta de aplicación del Acuerdo 18 de 1975, pues, (…) la autoridad judicial demandada no ignoró la existencia del acuerdo. Tampoco desconoció la vigencia del acuerdo, como lo alega el demandante. Otra cosa es que el Tribunal Administrativo de Santander hubiese concluido que la limitación al dominio prevista en ese acuerdo y en la escritura 0843 de 1976 resultaba ineficaz, por cuanto desnaturalizaba la esencia del contrato de permuta. De ahí que hubiese avalado la actuación del alcalde de Bucaramanga y de Coomunalco de levantar la destinación específica prevista para ese inmueble. En todo caso, no le corresponde a la Sala definir en principio, cuál es la mejor interpretación del Acuerdo 0843 de 1976 ni definir su sentido, alcance y aplicación. La función del juez de tutela consiste en determinar si la decisión es arbitraria y atenta contra derechos fundamentales alegados por el demandante. En

este caso, la Sala no encuentra una evidente arbitrariedad o una clara vulneración de los derechos fundamentales del demandante. Por el contrario, para la Sala, la providencia del 27 de noviembre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, contiene una interpretación razonablemente sustentada y acorde con el principio de autonomía judicial. Luego, la pretensión de dejar sin efectos dicha providencia no es procedente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., dos (2) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04509-00(AC)

Actor: HERNANDO CORDERO VÁSQUEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Hernando Cordero Vásquez contra el Tribunal Administrativo de Santander.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, el señor Hernando Cordero Vásquez pidió la protección del derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado por el Tribunal Administrativo de Santander. En consecuencia, solicitó «REVOCAR el fallo de la acción popular fechado noviembre 27/2018 por el Tribunal Administrativo de Santander dejando en FIRME la sentencia de primera instancia por el Juzgado Noveno administrativo del circuito de Bucaramanga, adicionando lo solicitado por la Procuradora 158 judicial II para asuntos administrativos y las que usted Sr. Juez considere pertinentes para este caso»1.

2. Hechos Del expediente de tutela y, en especial, del proceso de acción popular que se solicitó en calidad de préstamo, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. Mediante Acuerdo 018 del 14 de agosto de 1975, el concejo municipal de Bucaramanga autorizó al alcalde para hacer una permuta entre «el lote de terreno de propiedad del municipio, que actualmente ocupa el Vivero Forestal de la CDMB y unas canchas deportivas del Barrio Campohermoso, por unas edificaciones que constituyen la sede del Colegio Cooperativo de Bucaramanga en el mismo Barrio»2. 2.1.1. El artículo tercero de ese acuerdo, determinó que el lote de terreno que el 1 Folio 3 del expediente. 2 Folio 17 del expediente en préstamo. municipio de Bucaramanga dio en permuta «se destinará a la construcción del Colegio Cooperativo de Bucaramanga, de bachillerato completo, de propiedad de la Cooperativa Educacional de Campohermoso y la de canchas deportivas de foot ball y otras para el Colegio y para el Barrio que carece de ellas, lo cual se reglamenta posteriormente en común acuerdo entre la acción comunal de Campohermoso y la Cooperativa Educacional»3. 2.2. Mediante escritura N°. 843 del 9 de abril de 1976 se protocolizó la transferencia del lote de terreno a la Cooperativa Educacional de Campo hermoso, ahora Cooperativa Multiactiva de Campo hermoso Ltda., (en adelante Coomunalco). 2.3. En escritura N°. 3156 del 31 de diciembre de 2008, Coomunalco desenglobó

el predio en tres lotes, así: Lote 1: (cancha de fútbol) con el folio de matrícula inmobiliaria 300-326723; Lote 2: (Colegio) con el folio de matrícula inmobiliaria 300, y Lote 3: (parqueadero) con el folio de matrícula inmobiliaria 300-326725. 2.4. Por escritura N°. 3821 de 2011, el alcalde de Bucaramanga y Coomunalco levantaron la condición impuesta en el artículo tercero del Acuerdo 018 de 1975, esto es, destinar el predio para la construcción de un colegio y de canchas deportivas. 2.5. En el año 2013, Coomunalco vendió el lote número 3 a la constructora Consuegra para la construcción de un proyecto de vivienda. 2.6. En ejercicio de la acción popular, el señor Hernando Cordero Vásquez pidió la protección de los derechos colectivos al espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, que estimó vulnerados por el municipio de Bucaramanga y la Cooperativa Coomunalco Ltda., al levantar la condición impuesta en el artículo tercero del Acuerdo 018 de 1975. 2.7. La demanda correspondió al Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga, que, mediante sentencia del 5 de octubre de 2017, accedió a las pretensiones, por cuanto la cancelación de la condición de destinación específica impuesta sobre el inmueble permite enajenar los lotes número 1 y 2 sin ninguna limitación, circunstancia que, a juicio del juzgado, desconoce el derecho a la

moralidad administrativa. 2.8. El municipio de Bucaramanga y la Cooperativa Coomunalco Ltda. apelaron y el Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 27 de noviembre de 2018, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró la cosa juzgada, respecto del lote número 3, y denegó las pretensiones de la demanda. En concreto, el tribunal explicó que la condición de destinación específica impuesta en los lotes 1 y 2 desnaturalizaba el contrato de permuta y que, por lo tanto, el alcalde de Bucaramanga y Coomunalco podían levantar tal condición, sin que esa circunstancia desconociera los derechos colectivos invocados. 3 Folio 17 del expediente en préstamo.

3. Argumentos de la acción de tutela4 3.1. El señor Hernando Cordero Vásquez no señaló ningún defecto o vicio de fondo contra la providencia cuestionada. Sin embargo, de la lectura del escrito de tutela, la Sala entiende que se trata de un defecto sustantivo, pues, a juicio del actor, la autoridad judicial demandada desconoció el Acuerdo 018 de 1975, dictado por el Concejo de Bucaramanga, que establece como condición para la permuta la destinación del inmueble a la construcción de un colegio y canchas deportivas. Que ese acuerdo está vigente, por cuanto no ha sido anulado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y que, por lo tanto, el tribunal no podía desconocerlo. 3.2. El demandante sostuvo que la decisión objeto de tutela causa un perjuicio irremediable a la comunidad de Campo Hermoso, pues permite que Coomunalco

«venda la cancha de fútbol para otro proyecto de vivienda como ya lo hizo con el Lote 3 que tenía destino para otras canchas»5. 3.3. Por lo demás, el actor se refirió a los alegatos de conclusión de segunda instancia que presentó el Ministerio Público en el trámite de la acción popular, en los que alegaba que el lote número 1 tiene la categoría de bien de espacio público, por cuanto «su uso está afecto a la satisfacción de necesidades colectivas. Por eso, aun cuando se haya cancelado su condición específica, continúa vigente y amparado por la presunción de legalidad del Acuerdo Municipal 018/1975 el cual determinó la afectación o uso de dicho bien inmueble al espacio público»6.

4. Trámite procesal 4.1. El Despacho sustanciador, mediante auto del 10 de diciembre de 2018, admitió la demanda y, entre otras cosas, ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander y, como terceros con interés, al municipio de Bucaramanga y al representante legal de la Cooperativa Multiactiva de Campo Hermoso, que actuaron como demandados en el proceso ordinario, así como al personero municipal de Bucaramanga, que, en sede de primera instancia, fue vinculado como integrante del comité verificador para el cumplimiento de la sentencia. 4.2. En cumplimiento de la anterior orden, la Secretaría General notificó, vía correo electrónico, a los demandados y a los terceros con interés, tal y como consta en los folios 46 a 51 del expediente.

5. Intervención de la autoridad judicial demandada Aunque los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander fueron

notificados de la admisión de la demanda, no se pronunciaron sobre los hechos que motivaron la interposición de la acción de tutela. 4 Folios 2 a 3 del expediente de tutela. 5 Folio 2 del expediente de tutela. 6 Folio 3 del expediente de tutela.

6. Intervención de terceros 6.1. El personero delegado para la vigilancia del patrimonio público y protección del ambiente de la Personería de Bucaramanga solicitó que se desvinculara a esa entidad del trámite de la acción de tutela, toda vez que la orden de conformar el comité de verificación de cumplimiento de fallo no fue notificada, en virtud del recurso de apelación que se presentó contra la sentencia de primera instancia del proceso de acción popular. 6.2. La cooperativa Coomunalco se opuso a la prosperidad de las pretensiones del señor Cordero Vásquez, por cuanto es la legítima propietaria de los lotes 1 y 2, según se demuestra con las escrituras Nos. 843 de 1976 y 3821 de 2011. 6.2.1. Que, en todo caso, las canchas que se exigieron en el contrato de permuta fueron construidas y se encuentran a disposición de la comunidad del barrio Campo Hermoso y, por lo tanto, no se vulneraron los derechos colectivos invocados en el proceso de acción popular. 6.2.2. Que tampoco se vulneró el derecho fundamental al debido proceso del señor Cordero Vásquez, habida cuenta de que el proceso de acción popular se tramitó conforme con las reglas previstas en la ley y se garantizaron los derechos del demandante.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales

1.1. A partir del año 20127, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20148, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.1.1. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.1.2. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno 7 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 8 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución.

1.3. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.4. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»9.

2. Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1. Una vez verificado el cumplimiento de los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿la providencia del 27 de noviembre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, incurrió en defecto sustantivo por falta de aplicación del Acuerdo 018 de 1975, dictado por el Concejo de Bucaramanga? 2.2. Para resolver, la Sala se referirá al defecto sustantivo como causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, luego, se analizará dicho defecto en el caso concreto para tomar la decisión que corresponda.

3. Sobre el defecto sustantivo 3.1. El defecto sustantivo es una forma auténtica de violación directa de la ley que,

a su vez, ocurre por falta de aplicación, por indebida aplicación o por interpretación errónea. 3.2. La falta de aplicación de una norma ocurre cuando el juzgador ignora su existencia o porque, a pesar de que la conoce, no la aplica a la solución del caso. También sucede esa forma de violación cuando el juez acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio. En los dos últimos supuestos, el juzgador examina la norma, pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve. Ese es un evento típico de violación por falta de aplicación, no de interpretación errónea, en razón de que la norma por no haber sido aplicada no trascendió al caso y no se hizo valer en la parte resolutiva de la sentencia. 3.3. La aplicación indebida, por su parte, ocurre cuando el precepto o preceptos jurídicos que se hacen valer se usan o aplican, a pesar de no ser los pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión. 9 SU-573 de 2017. 3.4. Y, finalmente, la interpretación errónea sucede cuando el precepto o preceptos que se aplican son los que regulan el asunto por resolver, pero el juzgador los entiende equivocadamente, y así, erróneamente comprendidos, los aplica. Es decir, ocurre cuando el juzgador le asigna a la norma o normas un sentido o alcance que no le corresponde. 3.5. En el mismo sentido, la Corte Constitucional dice que el defecto sustantivo se

presenta cuando10: (i) La decisión judicial se sustenta en una norma inaplicable al caso concreto; (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución y la ley le reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido el alcance de la norma; (iii) la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática; (iv) la norma aplicable al caso concreto es desatendida y, por ende, inaplicada, o (v) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecua a la situación fáctica a la que se aplicó.

4. Sobre el defecto sustantivo en el caso concreto 4.1. A juicio del demandante, el defecto sustantivo se configuró, porque la autoridad judicial demandada no aplicó el Acuerdo 018 de 1975, dictado por el Concejo de Bucaramanga, que estableció, como condición para la permuta, que el inmueble debía destinarse a la construcción de un colegio y de canchas deportivas. 4.2. De la revisión de la providencia objeto de tutela, la Sala encuentra que la autoridad judicial demandada comenzó por precisar que se había configurado la cosa juzgada respecto del lote número 3, en la medida en que el Juzgado Tercero Administrativo de Bucaramanga, en el proceso de acción popular N°. 2014-0021400, concluyó que resultaba válida la venta del lote número 3 por parte de

Coomunalco, por cuanto el municipio de Bucaramanga ya había perdido la titularidad del bien; dicho inmueble no era objeto de condicionamientos, y, en todo caso, el alcalde de Bucaramanga y Coomunalco levantaron la condición de destinación específica del inmueble. Por lo tanto, en la sentencia cuestionada solo se analizaron los cargos de la acción popular presentada por el señor Cordero Vásquez respecto de los lotes 1 y 2. 4.3. Precisado lo anterior, en la sentencia objeto de tutela se hizo referencia a los presupuestos procesales para obtener una decisión favorable en sede de acción popular, así como al contenido de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público, al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público. 4.4. Luego de analizar el régimen jurídico del contrato de permuta, en la providencia acusada se concluyó que «tanto los permutantes como el comprador, en virtud de estos negocios jurídicos, adquieren la propiedad de las cosas sobre las que realizan las transacciones. Y la propiedad o derecho real de dominio, según el artículo 669 del Código Civil, habilita a su titular a: (i) decidir sobre la destinación del bien o su uso o goce, (ii) percibir o beneficiarse de los frutos que el bien otorgue. Advierte la Sala que la legislación civil no admite que a través de la compraventa o permuta se limite el derecho de propiedad que se transmite, 10 Ver sentencias T-804 de 1999, T-522 de 2001, T189 de 2005, T-244 de 2007 y T-972 de 2007.

como sí ocurre con la donación bajo condición o donación futura, en donde de incumplirse el requisito estipulado la revierte»11. 4.5. Con estas precisiones sobre la naturaleza del contrato de permuta, la autoridad judicial demandada analizó las pruebas del caso concreto para determinar si el levantamiento de la condición de destinación específica del inmueble objeto de la permuta vulneraba o no los derechos colectivos invocados por el señor Cordero Vásquez, así: Con fundamento en las pruebas que obran en el proceso, se encuentran demostrados los siguientes hechos:

1. Contenido del Acuerdo Municipal N°. 18 de 1975 y característica de los bienes permutados. Por medio de este acto administrativo –cuya copia se encuentra visible a los folios 17 a 18 del expedienteel Concejo Municipal acordó: - Artículo 1°: Permutar “el lote de terreno de propiedad del Municipio, que actualmente ocupa el Vivero Forestal de la CDMB y unas canchas deportivas del Barrio Campohermoso, por unas edificaciones que constituyen la sede del Colegio Cooperativo de Bucaramanga en el mismo Barrio”; - Artículo 2°: En este se precisa la ubicación de los lotes a permutar, indicándose que el lote a entregar por el Municipio de Bucaramanga hacía parte del lote total del Cementerio Moderno; - Artículo 3°: “El lote de terreno del Municipio se destinará a la construcción del Colegio Cooperativo de Bucaramanga, de bachillerato completo, de propiedad de la Cooperativa Educacional de Campohermoso y la de canchas deportivas de foot ball y otras para el Colegio y para el Barrio que carece de

ellas, lo cual se reglamenta posteriormente en común acuerdo entre la acción comunal de Campohermoso y la Cooperativa Educacional”. - Artículo 4°: “El Municipio hará entrega inmediata de lote para que la Cooperativa inicie la Construcción del Colegio y pueda entregar las aulas oportunamente al municipio”. - Artículo 5°. Autorízase al señor Alcalde Mayor de Bucaramanga, para realizar los trámites correspondientes y recibir y otorgar las escrituras de ambos predios. De esta información, la Sala encuentra que: (i) el bien entregado en permuta por el Municipio de Bucaramanga era de carácter fiscal y no de uso público, puesto que para esa fecha era ocupado por la CDMB –en virtud de un comodato-, de allí que no se destinara para el uso general por la comunidad, además tampoco era uno de los bienes descritos por el artículo 673 del Código Civil, y, como se lee al folio 23Vto, que contiene el contrato de permuta, el predio entregado por el Municipio de Bucaramanga lo había adquirido por compra el 08.11.1945 a nueve particulares, (ii) como bien fiscal que era, el ente territorial aquí demandado podía disponer de él libremente, (iii) la destinación impuesta sobre el bien entregado a COMUNALCO no se compadece con la naturaleza del contrato de permuta, en tanto que su regulación y la del contrato de compraventa prevista en la legislación civil no habilita la restricción del uso y goce de la propiedad de uno de los bienes que se enajenan, como sí es el caso de la donación bajo condición, según se explicó en la parte motiva de la presente providencia.

11 Folio 381 (vuelto) y 382 del expediente en préstamo. 4.6. Basta la anterior transcripción para concluir que no es cierto que la autoridad judicial demandada hubiese omitido analizar el Acuerdo 018 de 1975. Todo lo contrario, fue precisamente de la de revisión de ese acuerdo, que se concluyó que el bien entregado en permuta por el municipio de Bucaramanga era un bien fiscal, mas no de uso púbico y que, por en ende, el municipio podía disponer libremente de ese bien. 4.6.1. Ocurre, sin embargo, que el alcalde de Bucaramanga y Coomunalco, mediante escritura 3821 del 28 de noviembre de 2011, levantaron la destinación específica impuesta en la escritura 0843 de 1976 —la limitación consistía en que el bien se destinara a la construcción de un colegio y de canchas deportivas—. Actuación que el tribunal demandado encontró válida, básicamente, porque la destinación impuesta tanto en el Acuerdo 018 de 1975 como en la escritura 0843 de 1976 desnaturaliza la esencia de la permuta, contrato que se caracteriza por ser conmutativo, con prestaciones económicas equivalentes y traslaticio de dominio. En efecto, después de transcribir las cláusulas previstas en la escritura 0843 de 1976, el tribunal demandado explicó: De este contrato la Sala resalta que: (i) es en efecto oneroso con equivalencia de las prestaciones económicas, puesto que cada uno de sus contratantes entregan bienes por igual valor, (ii) transfieren, recíprocamente, el derecho de dominio de dos bienes,

(iii) sin embargo, se establece una limitación al dominio sobre el bien que recibe el particular que interviene en ese contrato. Para la Sala las dos primeras características son propias del contrato de permuta celebrado. Sin embargo, la enunciada limitación no se adecúa a las características de esa modalidad contractual pues: (i) altera la finalidad socioeconómica de la permuta, en la medida que la equivalencia de las condiciones económicas se desdibuja en cuanto a que sólo a uno de los sujetos negociales le es posible ejercer la propiedad en las condiciones reconocidas por la legislación civil, (ii) la tipicidad contractual de la venta y/o permuta, se reitera, no permiten esas transacciones bajo condición, lo que sí es posible en el caso de la donación. (…) Bajo estos parámetros jurisprudenciales, la Sala puede CONCLUIR que la cláusula segunda del contrato de permuta aquí analizado es abusiva, pues como ya se ha adelantado, rompe la equivalencia contractual que es de la esencia del contrato de permuta, pues establece una ventaja para el Municipio de Bucaramanga sin que COOMUNALCO obtenga un beneficio por ese rompimiento del equilibrio económico, en la medida en que el predio que recibe no tiene ninguna limitación, mientras que pretende afectar el ejercicio del derecho de dominio del que entrega. La Sala resalta que bajo la Constitución de 1886 la posición dominante del Estado en el plano negocial era aún más fuerte que en la actualidad, de allí que en aras garantizar el equilibrio económico la Sala no puede darle eficacia a ella, y, por tanto, reconoce que COOMUNALCO puede ejercer de manera autónoma la

propiedad del predio recibido. 4.6.2. Justamente por lo anterior, se insiste, el Tribunal Administrativo de Santander concluyó que resultaba válido que el alcalde de Bucaramanga y Coomunalco, mediante escritura 3821 de 2011, levantaran la destinación específica como límite a la propiedad, sin que esa circunstancia vulnere el derecho colectivo a la moralidad administrativa, «en la medida en que la comunidad no puede tener una expectativa diferente a que las autoridades municipales respeten el ejercicio del derecho de dominio que realice COOMUNALCO del bien recibido del ente territorial demandado. Una conducta orientada hacia ese respeto no viola el principio de legalidad, ni puede calificarse como deshonesta, descuidada, contraria al interés de la colectividad. Es decir que sometidos los hechos probados dentro del proceso al “juicio de moralidad” fijado por la jurisprudencia del Consejo de Estado, se tiene por no violado el derecho colectivo a la moralidad administrativa. Advierte la Sala que en razón a que el acto realizado por el Acalde de Bucaramanga mediante Escritura Pública 3821 del 28.11.2011 (Fls. 26 a 28), en la que levanta la restricción contenida en la cláusula aquí considerada como abusiva concuerda con el aludido deber de respeto al ejercicio de la propiedad que COOMUNALCO realice sobre el predio recibido con la plurimencionada permuta, no requiere un análisis adicional de cara al contenido normativo del derecho colectivo a la moralidad administrativa». 4.6.3. En la sentencia acusada también se descartó la violación del derecho

colectivo al goce del espacio público, «pues el bien recibido por COOMUNALCO nunca ha tenido tal condición, en la medida en que como su propietario tiene la libre destinación y uso. Como se dijo en el marco jurídico, la naturaleza privada de este bien no muta porque COOMUNALCO haya permitido el uso de la cancha de fútbol a los vecinos del sector»12. Igualmente, se desvirtuó la presunta vulneración del derecho a la utilización y defensa de los bienes de uso público, por cuanto el bien que el municipio de Bucaramanga permutó no tenía la calidad de bien de uso público, «pues cuando estuvo dentro del patrimonio público tenía la naturaleza de ser bien fiscal»13. Por último, se concluyó que no se violó el derecho a la defensa del patrimonio público, habida cuenta de que «una vez el municipio de Bucaramanga se desprendió del predio por la celebración de la permuta, no podía decidir su utilización para determinados objetivos públicos o constitucionales»14. 4.7. Conforme con lo anterior, la Sala no encuentra que la sentencia acusada hubiese incurrido en defecto sustantivo por falta de aplicación del Acuerdo 18 de 1975, pues, como se vio, la autoridad judicial demandada no ignoró la existencia del acuerdo. Tampoco desconoció la vigencia del acuerdo, como lo alega el demandante. Otra cosa es que el Tribunal Administrativo de Santander hubiese concluido que la limitación al dominio prevista en ese acuerdo y en la escritura 0843 de 1976 resultaba ineficaz, por cuanto desnaturalizaba la esencia del contrato de permuta. De ahí que hubiese avalado la actuación del alcalde de

Bucaramanga y de Coomunalco de levantar la destinación específica prevista para ese inmueble. 4.7.1. En todo caso, no le corresponde a la Sala definir en principio, cuál es la mejor interpretación del Acuerdo 0843 de 1976 ni definir su sentido, alcance y aplicación. La función del juez de tutela consiste en determinar si la decisión es arbitraria y atenta contra derechos fundamentales alegados por el demandante. 4.7.2. En este caso, la Sala no encuentra una evidente arbitrariedad o una clara vulneración de los derechos fundamentales del demandante. Por el contrario, para la Sala, la providencia del 27 de noviembre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, contiene una interpretación razonablemente sustentada y acorde con el principio de autonomía judicial. Luego, la pretensión de dejar sin efectos dicha providencia no es procedente. 12 Folio 383 (vuelto) del expediente solicitado en préstamo. 13 Ibídem. 14 Ibídem. 4.8. Por último, el demandante alega que la sentencia objeto de tutela causa un perjuicio irremediable a la comunidad del municipio de Campo Hermoso, por cuanto permite a Coomunalco disponer de los lotes 1 y 2. Sobre el particular, debe decirse que, tal como lo concluyó el tribunal, Coomunalco, como propietaria, puede disponer libremente sobre tales predios, sin que esa circunstancia implique la causación de un perjuicio irremediable para el demandante o para la comunidad en general. 4.8.1. Conviene precisar que el perjuicio irremediable que hace procedente la

acción de tutela se refiere a un riesgo cierto y real de daños que provienen de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de ser atentados contra los derechos fundamentales. El perjuicio irremediable no debe verse solamente desde la perspectiva de las consecuencias nocivas, adversas o perjudiciales que pueden producir las decisiones judiciales para la parte vencida. Esas decisiones están revestidas de legalidad y, por ende, las consecuencias perjudiciales de quienes las sufren no son ilegítimas o ilícitas. Y no por resultar perjudicial la decisión tomada por la autoridad judicial competente debe asumirse que existe un perjuicio irremediable que deba evitarse mediante la acción de tutela. De lo contrario, todas las decisiones judiciales que establecen situaciones desfavorables para alguna de las partes tendrían que ser suspendidas por vía de tutela.

5. Se resuelve, entonces, el problema jurídico p