CE-11001-03-15-000-2018-04510-00(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / CONFIGURACIÓN DE TEMERIDAD EN LA ACCIÓN DE TUTELA / MORA JUDICIAL - No se configura [C]orresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico. (…) ¿La [accionante] incurrió en actuación temeraria al presentar nuevamente acción de tutela contra las Resoluciones (…) expedidas por la Universidad de Córdoba? (…) Se encuentra (…) acreditada la identidad de partes, identidad fáctica e identidad de objeto entre las demandas de tutela presentadas por la actora. Por lo tanto, la Sala declarará la temeridad respecto de la tutela interpuesta contra los actos administrativos expedidos por la Universidad de Córdoba. (…). Por último, la actora alega que el Tribunal Administrativo de Córdoba no ha resuelto el recurso de apelación interpuesto por ella contra la sentencia de primera instancia, en el proceso promovido mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho (…) contra la Universidad de Córdoba. Sin embargo, se observa que desde que ingresó al despacho del magistrado sustanciador el proceso para que se resolviera sobre el impedimento manifestado por parte de la Magistrada sustanciadora, han pasado cuatro meses, término que desvirtúa la tardanza injustificada a que hace referencia la actora.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04510-00(AC)

Actor: JULIETA MARÍA ESPINOSA OTERO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA Y OTRO La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Julieta María Espinosa Otero contra el Tribunal Administrativo de Córdoba y la Universidad de Córdoba.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, Julieta María Espinosa Otero pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, al mínimo vital y móvil, a la dignidad humana, a la seguridad social y a la integridad física y mental, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo de Córdoba y la Universidad de Córdoba. En concreto, formularon las siguientes pretensiones1: (…) 1 Folio 6.

Primera: Que se me amparen los Derechos Fundamentales alegados como violados y/o amenazados, especialmente a la Seguridad Social en Pensión, Salud, a la Estabilidad Laboral Reforzada, al Debido Proceso, a la Defensa, a la Integridad Física y Mental, as la Salud, a la Vida Digna de las víctimas del

Desplazamiento Forzado y en Retén Social. Segundo. Se ordene al Representante Legal de la Universidad de Córdoba Doctor Jairo torres Oviedo, o quien haga sus veces, mi reintegro al cargo del que fui retirada o a uno similar o de superior jerarquía, sin solución de continuidad, más los respectivos derechos laborales económicos a que haya lugar en forma retroactiva.

2. Hechos Del expediente de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes:

2.1. Mediante Resolución No. 1751 del 18 de diciembre de 2014, la rectora de Universidad de Córdoba declaró la vacancia del empleo profesional especializado, código 2028, grado 15, de la planta global de esa institución, por abandono injustificado del cargo por parte de la señora Julieta María Espinosa Otero. La anterior decisión fue confirmada por la Resolución No. 0243 del 25 de febrero de 2015, en sede de reposición. 2.2. La señora Julieta María Espinosa Otero interpuso acción de tutela contra la Universidad de Córdoba, con objeto de que se ampararan los fundamentales al trabajo, a la estabilidad laboral y a la seguridad social, y, en consecuencia, se reintegrara al cargo que ocupaba en esa institución. 2.3. La tutela correspondió al Juzgado Primero Administrativo Oral de Montería, que, mediante sentencia del 6 de mayo de 2015, accedió al amparo y, en consecuencia, ordenó a la Universidad de Córdoba que reintegrara a la actora al cargo de profesional especializado, código 2028, grado 15, que venía desempeñando o en uno de igual o superior categoría, sin solución de continuidad. 2.4. En contra de la anterior decisión, la Universidad de Córdoba interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Cuarta de Decisión, mediante sentencia del 19 de junio de 2015, la revocó y, en su lugar, denegó la tutela por improcedente. A juicio del tribunal, la tutela no era procedente contra actos administrativos de desvinculación, pues existían mecanismos en la vía

ordinaria para cuestionarlos, además, dijo que tampoco advertía un perjuicio irremediable que la hiciera procedente. 2.5. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la actora pidió la nulidad de las Resoluciones Nos. 1751 del 18 de diciembre de 20140 y 243 del 25 de febrero de 2015 y, a título de restablecimiento del derecho, pidió que se reintegrara al cargo de profesional especializado, código 2028, grado 15, que ocupaba en la Universidad de Córdoba. 2.6. El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Sexo Administrativo de Montería, que, mediante providencia del 4 de septiembre de 2018, dictada en la audiencia inicial, declaró probada la excepción de caducidad de la acción. 2.7. La actora apeló la anterior decisión y correspondió por reparto al despacho de la magistrada Diva Cabrales Solano, integrante del Tribunal Administrativo de Córdoba, quien, mediante escrito de 2 de noviembre de 2018, se declaró impedida para conocer el asunto. El 6 de noviembre de 2018, el proceso pasó al despacho del magistrado Luis Eduardo Mesa Nieves, para que resuelva el impedimento propuesto.

3. Argumentos de la tutela 3.1. La actora alegó que la Universidad de Córdoba declaró el abandono del cargo que ocupaba en esa institución, sin tener en cuenta que tenía la calidad de prepensionada y, por lo tanto, estabilidad laboral reforzada. Que, además, la tutela era procedente como mecanismo transitorio para que sea reintegrada al

cargo, por cuanto era una persona de especial protección, pues es desplazada por la violencia, madre cabeza de familia y no cuenta con los recursos económicos para seguir cotizando a pensiones. 3.2. Por otro lado, señaló que el Tribunal Administrativo de Córdoba ha incurrido en una tardanza injustificada al no decidir la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Universidad de Córdoba, situación que afecta los derechos fundamentales que invoca en la presente solicitud de amparo.

4. Trámite procesal 3.1. Mediante auto del 12 de diciembre de 2018, el despacho sustanciador admitió la demanda de tutela y ordenó notificar, en calidad de parte demandada, al rector de la Universidad de Córdoba y a los magistrados del Tribunal Administrativo de Córdoba. 4.2. En cumplimiento de la anterior providencia, la Secretaría General de la Corporación practicó las notificaciones a la parte demandada2.

5. Intervenciones 5.1. La jefe de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Universidad de Córdoba solicitó que se denegara por improcedente el amparo pedido. En concreto, dijo que la tutela no procedía contra actos administrativos y que, en el presente caso, la señora Julieta María Espinosa Otero pretendía que se dejaran sin efectos jurídicos las Resoluciones Nos. 1751 de 2014 y 0243 de 2015. Que si bien la tutela procedía como mecanismo transitorio ante un perjuicio irremediable, lo cierto era que para el presente caso la actora no aportó ninguna prueba que demostrara dicho perjuicio.

Sostuvo que, de hecho, como la misma actora puso de presente en el escrito de tutela, interpuso una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra los citados actos administrativos, lo que demostraba que ya estaba haciendo uso del mecanismo judicial pertinente para el caso particular. Adicionalmente, señaló que la presente tutela era temeraria, por cuanto la señora Espinosa Otero ha promovido varias acciones de tutela en diferentes despachos judiciales, con los mismos supuestos fácticos a los que expone en el presente proceso, ninguna de las cuales ha prosperado. 2 Folios 84 a 88. Por otro lado, señaló que la actora no era beneficiaria del retén social, por cuanto «la exfuncionaria de esta Institución, no se encuentra inmersa en un proceso de reestructuración, ni se ha suprimido el cargo como erradamente quiere hacerlo parecer, lo acontecido con la accionante es que se declaró la vacancia del cargo que ocupaba por abandono del mismo; es decir, fue la actitud negligente y omisiva de la funcionaria, la que dio lugar a su retiro del servicio»3. 5.2. A pesar de haber sido notificados, los magistrados del Tribunal Administrativo de Córdoba no se pronunciaron frente a los hechos que motivaron la presente acción de tutela.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la

omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante. El carácter subsidiario de la acción de tutela responde a que ésta es procedente cuando no existe otro mecanismo judicial o administrativo para proteger el derecho fundamental o porque habiéndolo se configuró un perjuicio irremediable4. Así entonces, una acción de tutela propende por la protección de aquellos derechos fundamentales que de otra forma se verían desamparados, pero no por eso puede entenderse que es el único mecanismo para su protección.

2. Planteamiento de los problemas jurídicos 2.1. Como se expuso en los antecedentes de esta providencia, la señora Julieta María Espinosa Otero cuestiona que las Resoluciones Nos. 1751 de 2014 y 0243 de 2015, dictadas por la Universidad de Córdoba, que declararon que abandonó injustificadamente el cargo que ocupaba en esa institución, desconoció que estaba cobijada por el retén social por estar próxima a pensionarse restablecimiento del derecho que promovió contra la Universidad de Córdoba. Por lo tanto, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico.

2.1.1. ¿La señora Julieta María Espinosa Otero incurrió en actuación temeraria al presentar nuevamente acción de tutela contra las Resoluciones Nos. 1751 de 2014 y 0243 de 2015, expedidas por la Universidad de Córdoba?

3. Solución del primer problema jurídico 3 Folio 89. 4 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-543 de 1992. 3.1. En el trámite de una acción de tutela, la actuación temeraria se concreta en la indebida utilización de este mecanismo de protección. Hay temeridad cuando existe (i) identidad fáctica en relación con otra acción de tutela; (ii) identidad de demandante, en cuanto la otra acción de tutela se presenta por la misma persona o su representante; (iii) identidad del sujeto demandado, y (iv) falta de justificación para interponer la nueva acción. Así lo establecen el artículo 38 del Decreto 2591 de 19915 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional6, que a la letra dice:

(i) La identidad de partes, es decir, que ambas acciones de tutela se dirijan contra el mismo demandado y, a su vez, sean propuestas por el mismo sujeto en su condición de persona natural, ya sea obrando a nombre propio o a través de apoderado judicial, o por la misma persona jurídica a través de cualquiera de sus representantes legales. (ii) La identidad de causa petendi, o lo que es lo mismo, que el ejercicio simultáneo o sucesivo de la acción se fundamente en unos mismos hechos que le sirvan de causa. (iii) La identidad de objeto, esto es, que las demandas busquen la

satisfacción de una misma pretensión tutelar o el amparo de un mismo derecho fundamental. (iv) Por último, y como se dijo anteriormente, a pesar de concurrir en un caso en concreto los tres (3) primeros elementos que conducirían a rechazar la solicitud de tutela, el juez constitucional tiene la obligación a través del desarrollo de un incidente dentro del mismo proceso tutelar, de excluir la existencia de un argumento válido que permita convalidar la duplicidad en el ejercicio del derecho de acción. 3.2. La figura de la temeridad censura la intención fraudulenta de la persona que ejerce injustificadamente la misma tutela ante varios jueces. El fundamento de la norma que sanciona la temeridad se encuentra en los artículos 83 y 95 de la Constitución Política, que, por una parte, obligan a los particulares y a las autoridades públicas a actuar con base en el principio de buena fe, y, por otra, imponen el deber de «respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios y colaborar en el buen funcionamiento de la administración de la justicia». Según la Corte Constitucional, la temeridad, en últimas, «busca que en el curso de una acción de tutela quienes intervengan como demandantes lo hagan con pulcritud y transparencia, resultando descalificada cualquier intención de engaño hacia la autoridad pública»7. 3.3. En ese contexto, se verificará si en el sub examine se presentan los elementos que dan lugar a la configuración de la temeridad, pues, según se advierte del expediente de tutela, el Tribunal Administrativo de Córdoba ya

5 Artículo 38. Actuación temeraria. Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes. El abogado que promoviere la presentación de varias acciones de tutela respecto de los mismos hechos y derechos, será sancionado con la suspensión de la tarjeta profesional al menos por dos años. En caso de reincidencia, se le cancelará su tarjeta profesional, sin perjuicio de las demás sanciones a que haya lugar. 6 Ver, entre otras, las sentencias T-067 de 2005, T-312 de 2006 y SU-713 de 2006. resolvió el proceso de tutela No. 23-001-33-33-001-2015-00110-00, promovido por la señora Julieta María Espinosa Otero, aparentemente con argumentos similares a los contenidos en la presente acción de tutela. 3.3.1. En cuanto a la identidad de partes, la Sala encuentra que en la presente demanda de tutela y en la interpuesta ante el Juzgado Primero Administrativo Oral de Montería, decidida el 6 de mayo de 20158, y confirmada por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante sentencia del 19 de junio de 20159, coinciden los extremos procesales, pues las dos demandas fueron presentadas por Julieta María Espinosa Otero contra la Universidad de Córdoba. En consecuencia, está acreditada la identidad de partes, que, como se vio, es uno de los elementos para que se configure la temeridad. 3.3.2. Frente a la identidad fáctica, baste decir que tanto en la demanda de

tutela que aquí se estudia como en la solicitud de amparo que se tramitó anteriormente, se cuestiona que la Universidad de Córdoba hubiera declarado la vacancia del empleo de profesional especializado, código 2028, grado 15, de la panta global de esa institución, por abandono injustificado del cargo por parte de la actora, sin tener en cuenta que estaba próxima a pensionarse en el marco del retén social. Además, en las dos demandas de tutela puso de presente que es una persona sujeto de especial protección. Por lo tanto, también está cumplida la identidad fáctica. 3.3.3. Respecto a la identidad de objeto, en efecto, la pretensión de la actora es la misma: que sea reintegrada al cargo que ocupaba en la Universidad de Córdoba, del cual fue desvinculada como consecuencia de los actos administrativos que declararon el abandono del cargo. En efecto, se observa que en la sentencia del Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Montería se expuso como pretensión de la primera acción de tutela la siguiente: “(…) se tutele el derecho al trabajo, a la estabilidad laboral, a la seguridad social en pensión, salud y derechos humanos y consecuencialmente se ordene el reintegro a su trabajo en condiciones dignas y justas en el recaudo de estampilla su pro desarrollo económico, hasta tanto no se demuestre su culpabilidad en las investigaciones penales disciplinaria y fiscal. Por tal motivo, al comparar la anterior pretensión con la expuesta en la presente acción de tutela promovida por la señora Julieta María Espinosa, se observa que son similares. 3.4. Ahora, la Sala no encuentra —y la demandante tampoco invoca—alguna

circunstancia que justifique la interposición de la nueva acción de tutela. Por el contrario, se advierte que está probada la utilización indebida de la acción de tutela por parte de la señora Julieta María Espinosa Otero. 7 Sentencia T-507 de 2011. 8 Folios 42 a 53. 9 Folios 54 a 62. 3.5. Se encuentra, entonces, acreditada la identidad de partes, identidad fáctica e identidad de objeto entre las demandas de tutela presentadas por la actora. Por lo tanto, la Sala declarará la temeridad respecto de la tutela interpuesta contra los actos administrativos expedidos por la Universidad de Córdoba. Queda así resuelto el primer problema jurídico. 3.6. Por último, la actora alega que el Tribunal Administrativo de Córdoba no ha resuelto el recurso de apelación interpuesto por ella contra la sentencia de primera instancia, en el proceso promovido mediante acción de nulidad y restablecimiento del derecho No. 230013333006201690005002, contra la Universidad de Córdoba. 3.7. Sin embargo, se observa que desde que ingresó al despacho del magistrado sustanciador el proceso para que se resolviera sobre el impedimento manifestado por parte de la Magistrada sustanciadora, han pasado cuatro meses, término que desvirtúa la tardanza injustificada a que hace referencia la actora10. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. Declarar improcedente la solicitud de tutela presentada por la señora Julieta

María Espinosa Otero frente a la Universidad de Córdoba, conforme con lo expuesto en esta providencia.

2. Notificar a las partes por el medio más expedito.

3. Si no se impugna, enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección 10 Folio 63. Tribunal Administrativo de Córdoba sostuvo que: “en esta Corporación cursa demanda en ejercicio del Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 23.001.33.33.006.2016-00050-02 instaurado por JULIETA MARÍA ESPINOSA OTERO, a través de Apoderado Judicial, contra la UNIVERSIDAD DE CÓRDOBA, por medio del cual se resuelve un recurso de apelación interpuesto contra el auto de fecha 4 de septiembre de 2018 proferido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Montería, que declaró probada la excepción de caducidad de la acción. El proceso correspondió en reparto a la Magistrada DIVA CABRALES SOLANO, quien mediante escrito de fecha 2 de Noviembre de 2018 no aceptó la recusación presentada por la demandante, pero se declaró impedida para conocer del asunto de conformidad con las causales 1° y 4° del artículo 130 del CPACA. El expediente pasó al Despacho del Magistrado de Turno, Doctor LUIS EDUARDO MESA NIEVES, el 6 de noviembre de 2018 para resolver el impedimento propuesto por la Magistrada Ponente, sin

que hasta la fecha se haya proferido decisión.

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Magistrada

MILTON CHAVES GARCÍA

Magistrado

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Magistrado