CE-11001-03-15-000-2018-04544-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTO QUE NIEGA SOLICITUD DE MEDIDA

CAUTELAR / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / AUSENCIA DE

VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / TARIFA DEL IMPUESTO DE DEGÜELLO DE GANADO MAYOR El Tribunal Administrativo del Tolima, en providencia de 30 de mayo de 2018, hoy acusada, adujo que «se deben analizar de manera cuidadosa los hechos jurídicos, toda vez que requieren elementos de valoración probatoria, por lo tanto, precisar si el acto jurídico administrativo demandado es contrario o no a nuestro ordenamiento jurídico requiere de un estudio de fondo, por lo tanto, la decisión que se solicita en este momento procesal no es adecuada, puesto que se llegaría a desconocer la prohibición de prejuzgamiento al solicitar realizar un análisis del caso concreto» y, que ello, la alegación de la violación normativa, no por sí sola, conlleva al desconocimiento de «la presunción de legalidad de los actos administrativos, aún si el requisito de la manifiesta infracción ha desaparecido como requisito de procedencia de la suspensión; para el juez debe existir claridad y cierto nivel de procedencia de la suspensión; para el juez debe existir claridad y cierto nivel de convicción de una irregularidad en la actuación de la administración, dado que es responsable de las consecuencias que en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales tome y la misma ley le ha prohibido prejuzgar en ese primer momento procesal». Así las cosas, esta Sala de decisión observa que la corporación judicial accionada no incurrió en el defecto sustancial o material que

se le endilga, debido a que la decisión de negar la medida cautelar objeto de controversia, fue conforme a las normas reguladoras de su función judicial y aquella se apoyó en el material probatorio obrante en el proceso para efectuar la interpretación que consideró más ajustada al caso concreto, además de la normativa aplicable al caso, frente a lo cual se debe advertir que el juez natural del asunto goza de autonomía funcional y se presume la buena fe en sus decisiones. Además, recuérdese que los principios de independencia y autonomía judicial, suponen que el juez natural no sea interferido en sus actuaciones, de modo que el juez constitucional, en línea de principio, no puede irrumpir en la competencia reservada por la Constitución al juez natural que también ejerce una competencia de origen constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., seis (6) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04544-00(AC)

Actor: FONDO GANADERO DEL TOLIMA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA La Sala decide la acción de tutela1 presentada por el Fondo Ganadero del Tolima, a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo del Tolima, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, al proferir las providencias de 25 de abril y 30 de mayo de 2018, a través de las cuales negó la solicitud de medida cautelar

consistente en la suspensión provisional de los efectos de la norma demandada relacionada con el «impuesto de degüello de ganado mayor», dentro del medio de control de nulidad simple que interpusiera en contra del departamento de TolimaAsamblea departamental, bajo radicado 2018-00080-00.

EL ESCRITO DE TUTELA.

Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante:2 El Fondo Ganadero del Tolima, incoó medio de control de nulidad simple, en contra del departamento del Tolima – Asamblea departamental, con el fin de que se declare la nulidad del artículo 3 de la Ordenanza 011 de 8 de agosto de 2013, que modificó el artículo 194 de la Ordenanza 026 de 2009, en relación con la tarifa del impuesto de degüello de ganada mayor, la cual se aumentó del 50% al 100% de un SMLMV por cabeza de ganado mayor que se sacrifique en el departamento, correspondiéndole el radicado N° 2018-00080, cuyo conocimiento fue asignado al Tribunal Administrativo del Tolima. Junto con el escrito petitorio, se radicó solicitud de medida cautelar, consiste en la suspensión provisional y parcial de la norma acusada, la cual fue resuelta de manera desfavorable mediante providencia de 25 de abril de 2018, en tanto «no se advierte la ostensible vulneración alegada»; decisión contra la cual interpuso recurso de reposición, siendo resuelto a través de providencia de 30 de mayo siguiente, en el sentido de no reponer el auto recurrido.

Al respecto, considera la parte actora que las decisiones emitidas por el Tribunal Administrativo del Tolima vulneran sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, en tanto se encuentran incursas en error 1 El proceso de la referencia subió al Despacho con el informe de la Secretaría General de la Corporación el 21 de febrero de 2019, visible a folio 80 del expediente. 2 Ff. 1 a 16. sustancial por indebida interpretación y aplicación de las disposiciones del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011. Pretensión. Como consecuencia de lo anterior, la parte actora solicita que, en amparo de sus derechos fundamentales y por economía procesal, se resuelva de manera favorable la solicitud de medida cautelar de suspensión normativa negada en su momento por el Tribunal accionado, o, en su defecto, ordenarle que «profiera una nueva decisión dentro de la acción de simple nulidad instaurada por el Fondo ganadero del Tolima contra la Asamblea departamental del Tolima que reemplace a la que negó la solicitud de medida cautelar, ajustándose a los parámetros que […] garantice el derecho al debido proceso, el derecho a la defensa y el acceso a la administración de justicia».

ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA.

Mediante auto de 24 de enero de 20193, la Magistrada Ponente del asunto admitió la acción de tutela de la referencia, y ordenó notificar a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo del Tolima, en calidad de accionados; asimismo, al departamento de Tolima – Asamblea departamental, como terceros interesados, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto

2591 de 1991.

INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO.

Las autoridades y entidades guardaron silencio. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; determinación del problema jurídico y solución del caso concreto. 3F. 37 y vto. Competencia . De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 1983 de 2017,4 en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional presentada contra el Tribunal Administrativo de Tolima. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional5 como esta Corporación6, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable7, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración

de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia8. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 20059 la Corte Constitucional10 reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma11 y de procedencia material12 fijados13 4 Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 5 En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. 6 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991. Esta tesis fue reiterada por la misma

Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC-1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). 7 Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T-766 de 1998 y SU-563 de 1999. 8 Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp. No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. 9 Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. 10 Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. por la misma Corte14. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González15, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. Requisitos de procedencia general. En el presente asunto, concretamente de las pruebas allegadas al expediente, se evidencia que: a) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, b) Se

agotaron los medios ordinarios de defensa judicial existentes,16 c) La tutela se interpuso dentro de un término razonable,17 y d) Dentro del escrito de tutela se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que llevan a la parte actora a atacar por esta vía la providencia judicial, proferida dentro de una demanda de controversias contractuales. Por lo anterior, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. Vicios de fondo. 11 También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii. Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi. Que no se trate de sentencias de tutela. 12 También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia

de motivación; o, ix. Violación directa de la Constitución. 13 Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. 14 Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. 15 Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. 16 Contra la decisión judicial cuestionada que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la providencia que negó la medida cautelar pretendida, no procede recurso alguno. 17 La acción de tutela se instauró el 28 de noviembre de 2018 (ante el Tribunal Administrativo del Tolima, quien en su momento la remitió a esta Corporación en atención a las reglas de reparto) dentro de los 6 meses siguientes a la expedición de la decisión acusada de 30 de mayo de 2018) Adicionalmente si la tutela contra la providencia judicial puesta en conocimiento del Juez Constitucional, supera las causales anteriores, éste, para poder revocarla, deberá establecer la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo 18 : a) Defecto orgánico, b) Defecto procedimental absoluto, c) Defecto fáctico, d) Defecto material o sustantivo, e) Error inducido, f) Decisión sin motivación, g) Desconocimiento del precedente, h) Violación directa de la

Constitución. Problema Jurídico. En el presente asunto el problema jurídico consiste en determinar si: ¿El Tribunal Administrativo del Tolima vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia del Fondo Ganadero del Tolima, al negar la medida cautelar de suspensión parcial provisional de la Ordenanza 011 de 8 de agosto de 2013, en relación con el aumento de la tarifa del impuesto de degüello de ganado mayor, a través de providencias de 25 de abril y 30 de mayo de 2018, incurriendo, presuntamente, en defecto sustantivo por indebida interpretación y aplicación del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011? Solución del caso concreto. Previo a decidir, es necesario precisar las actuaciones que se surtieron al interior del proceso ordinario cuestionado en sede de tutela para analizar los cargos formulados por la parte actora frente a la decisión judicial atacada que cobró efecto de cosa juzgada, así: - El Fondo ganadero del Tolima incoó demanda, en ejercicio del medio de control de simple nulidad, en contra del departamento del Tolima – Asamblea 18 a) Defecto orgánico: Que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece absolutamente de competencia. b) Defecto procedimental absoluto: Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c) Defecto fáctico: Que surge cuando el Juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d) Defecto material o sustantivo: Cuando se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y

grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e) Error inducido: Se presenta cuando el Juez fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f) Decisión sin motivación: Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones. g) Desconocimiento del precedente: Según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h) Violación directa de la Constitución: Cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, es decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales. departamental, con el fin de obtener la declaratoria de nulidad parcial de la Ordenanza 011 de 8 de agosto de 2013, y como medida cautelar, solicitó la suspensión provisional del artículo 3° de dicha normativa, que modificó el artículo 194 de la Ordenanza 026 de 2009, en relación con la tarifa del impuesto de degüello de ganado mayor. - El conocimiento del asunto, con radicado 73001-23-33-002-2018-0008000, fue asignado al Tribunal Administrativo del Tolima que, en sala unitaria19, con auto de 25 de abril de 201820, negó la solicitud de medida cautelar, al considerar que: «[…] En este punto es pertinente advertir, que para decretar la suspensión

provisional de un acto, es indispensable, tal como lo vimos con antelación, acreditar la violación de las disposiciones invocadas cuando surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores aducidas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud; es decir, bajo estos parámetros debe centrarse el estudio de tal pedimento. Si bien, la Ley 1437 de 2011 otorga al operador judicial la posibilidad de estudiar y analizar la confrontación del acto con el ordenamiento jurídico y las pruebas allegadas con la solicitud, teniendo entonces un margen de razonabilidad al estudiar su procedencia, no debe pasarse por alto “que el juez sea muy cauteloso y guarde moderación a fin que el decreto de esta medida cautelar no signifique tomar partido definitivo en el juzgamiento del acto”. Ahora bien, el Despacho encuentra que la confrontación directa del acto acusado y la norma superior invocada como transgredida, no se advierte la ostensible vulneración alegada, pues para llegar a esa conclusión, o a otra distinta, es necesario hacer un análisis de fondo del asunto bajo estudio y determinar así, el alcance de las normas que en el caso estudio se citaron como vulneradas, además de establecer los límites de la potestad tributaria del Departamento del Tolima, análisis que no es propio de esta etapa procesal, y solo puede ser efectuado en [la] sentencia. Lo anterior, en consideración a que lo aquí pretendido, es la suspensión provisional y parcial de la Ordenanza 011 de agosto de 2013, únicamente respecto al artículo tercero, que modificó el estatuto de rentas del

Departamento del Tolima, relacionado con la tarifa del impuesto de degüello de ganado mayor, en consideración a que el impuesto se aumentó del 50% al 100% de un (1) salario mínimo legal vigente por cabeza de ganado mayor que se va a sacrificar en el departamento. En efecto, para establecer si existe la vulneración de las normas superiores invocadas por el demandante, es necesario realizar un análisis de los apartes demandados la Ordenanza 011 de 2013 a la luz de los principios de legalidad y certeza del tributo en el marco de la autonomía de las entidades territoriales y el ejercicio de su potestad tributaria establecidas en la Constitución Política y la ley. 19 Magistrado ponente Ángel Ignacio Álvarez Silva 20 Ver CD. Se destaca, que para que sea procedente la presente solicitud de medida cautelar, es menester hacer razonamientos profundos y sistemáticos, se debe confrontar el acto atacado con todas y cada una de las normas señaladas por la parte demandada, lo que conlleva a realizar un análisis minucioso de los documentos aportados con la demanda, los antecedentes administrativos que dieron lugar a la expedición del acto y después de que se surtan las etapas del proceso, se enriquezca el materia probatorio que se aporte con la contestación de la demanda, e incluso, que se esclarezcan con lo planteado en los alegatos finales, y tal tipo de razonamientos, solamente se pueden hacer al momento de emitir sentencia de fondo, garantizando al sujeto pasivo su derecho a la defensa y a contradecir todos y cada uno de los medios de pruebas, que sustenta la parte accionante al momento de solicitar a nulidad de los actos administrativos demandados.

En conclusión, de la confrontación de los apartes de acto administrativo demandado con las normas superiores invocadas como transgredidas, no se puede afirmar que se desbordó la potestad impositiva de los entes territoriales o que el Departamento del Tolima se excedió en el ejercicio de la facultad para establecer los elementos del impuesto de degüello, por lo que de los hechos esbozados con la presentación de la demanda, así como lo expuesto en la presente solicitud de medida cautelar, no es posible decidir prima facie, la violación indicada, lo anterior, puesto que se requiere verificar no sólo las disposiciones jurídicas invocadas, sino además, todas aquellas que guarden relación con el asunto abordado en la demanda, lo cual solo se determinará una vez agotadas las instancias procesales correspondientes, razón por la cual ha de negarse la medida cautelar solicitada por el apoderado del Fondo ganadero del Tolima. […]» - Contra la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso de reposición, insistiendo en su argumentos de suspensión provisional de la norma acusada, el cual fue desatado a través de providencia de 30 de mayo de 201821, en la que el Tribunal22 resuelve no reponer el auto recurrido al señalar que: «[…] Por otra parte es importante resaltar, que tal como se indicó en el auto objeto del recurso de reposición, para decretar medidas cautelares de suspensión provisional de actos administrativos, se deben analizar de manera cuidadosa los hechos jurídicos, toda vez que requieren elementos de valoración probatoria, por lo tanto, precisar si el acto jurídico administrativo demandado es contrario o no a nuestro ordenamiento jurídico requiere de un

estudio de fondo, por lo tanto, la decisión que se solicita en este momento procesal no es adecuada, puesto que se llegaría a desconocer la prohibición de prejuzgamiento al solicitar realizar un análisis del caso concreto, al punto tal que a priori se adopte la decisión que por excelencia corresponde a la sentencia como acto de juzgamiento posterior al curso del proceso y agotamiento de las etapas procesales. Así las cosas, el despacho ratifica el análisis realizado en el auto que resolvió sobre la petición de la medida, puesto que se está salvaguardando derechos constitucionalmente que no pueden ser quebrantados, tales como el derecho 21 Ibídem. 22 Magistrado José Andrés Rojas Villa. al mínimo vital, defensa y contradicción de todos y cada uno de los medios de prueba. Como se argumentó en la providencia recurrida, la Ley 1437 de 2011 fijó otros parámetros para la procedencia de la medida de suspensión provisional en el sentido, de que ya de la lectura del acto demandado, no se requiere derivar una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, no obstante, tal cambio de paradigma en la jurisdicción no significa que el juez de conocimiento pueda invertir la regla general, esto es, la presunción de legalidad de los actos administrativos, aún si el requisito de la manifiesta infracción ha desaparecido como requisito de procedencia de la suspensión; para el juez debe existir claridad y cierto nivel de procedencia de la suspensión; para el juez debe existir claridad y cierto nivel de convicción de una irregularidad en la actuación de la administración, dado que es responsable de las consecuencias que en el ejercicio de sus funciones

jurisdiccionales tome y la misma ley le ha prohibido prejuzgar en ese primer momento procesal. […]» (Resaltado original) Una vez precisadas las actuaciones surtidas al interior del trámite y resolución otorgado a la solicitud de medida cautelar elevada por la parte actora, dentro de proceso de nulidad simple por estar interpuesto en contra del departamento del Tolima – Asamblea departamental, es necesario indicar, de primera mano, que las inconformidades planteadas en el escrito de tutela se dirigen a insistir en que se debe decretar la suspensión provisional del artículo 3° de dicha normativa, que modificó el artículo 194 de la Ordenanza 026 de 2009, en relación con la tarifa del impuesto de degüello de ganado mayor. Lo anterior, toda vez que, de acuerdo con el decir de la accionante, las decisiones acusadas incurren en defecto sustancial o material al interpretar y aplicar de manera desacertada las disposiciones del artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, pues dicha norma no exige que el acto acusado vulnere «la norma superior de manera manifiesta, ostensible o palmaria y que el quebrantamiento de la norma superior deb[a] ser evidente, resultante de una “manifiesta infracción” que pudiera detectarse de manera fácil […]». Al respecto, se tiene que el contenido literal de la norma acusada como desconocida, señala: «[…] ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las

disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. […]» En cuanto a los requisitos para que procedan medidas cautelares, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, esta misma sala de decisión, en auto de 7 de febrero de 201923, señaló: «[…] 21. Esta misma normativa, en el artículo 231, señala los requisitos atendiendo al tipo de medida cautelar que se pretenda. Para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando establece una diferenciación atendiendo a si en la demanda se pretende únicamente la nulidad del acto administrativo para lo cual solo debe acreditarse la violación de las normas superiores, o si se pretende además de la nulidad el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios además deberán probarse estos24. La norma señala expresamente lo siguiente: «Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las

normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.

2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados.

3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla.

4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o 23 Consejera Ponente Sandra Lisset Ibarra Vélez. Expediente: 05001-23-33-000-2018-00976-01 (5418-2018). Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES Vs.

Mercedes Judith Zuluaga Londoño / Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP) 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Auto de 17 de marzo de 2015. Ref: Expediente Nº 11001-03-15-000-2014-03799-00. Actor: Gustavo Francisco Petro Urrego. C/. Procuraduría General de la Nación. b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida

los efectos de la sentencia serían nugatorios.».

22. De las normas antes analizadas se desprende, que los requisitos para decretar las medidas cautelares se pueden clasificar en tres categorías, a saber: (i) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole formal,

(ii) requisitos de procedencia, generales o comunes, de índole material, y (iii) requisitos de procedencia específicos.25 Veamos: 6.3.1.- Requisitos de Procedencia, Generales o Comunes de Índole Formal. La Sala los denomina «generales o comunes» porque se exigen para todas las medidas cautelares; y son de «índole formal», en la medida que solo requieren una corroboración de aspectos de forma y no un análisis valorativo. Entonces, los requisitos de procedencia, generales o comunes,26 de índole formal,27 son: (1) debe tratarse de procesos declarativos o en los que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo;28 (2) debe existir solicitud de parte29 debidamente sustentada en el texto de la demanda o en escrito separado, excepto en los casos de los procesos que tienen por finalidad la defensa y protección de derechos e intereses colectivos donde opera de oficio.30 […] 6.3.3.- Requisitos de Procedencia Específicos de la Suspensión Provisional de los efectos del acto administrativo. La Sala los denomina «requisitos de procedencia específicos» porque se exigen de manera particular para cada una de las diferentes medidas cautelares enlistadas, a modo enunciativo, en

la Ley 1437 de 2011.31 Entonces, en cuanto a los requisitos de procedencia específicos, si se pretende la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado – medida cautelar negativa-, se deben tener en cuenta otras exigencias