CE-11001-03-15-000-2018-04562-00(AC)-2019

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL

PRECEDENTE - No configuración / RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN PARA BENEFICIARIOS DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Promedio de los factores salariales cotizados al sistema durante los últimos 10 años de servicio ¿Incurre en desconocimiento del precedente la providencia judicial que, en un proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, revocó la decisión de reliquidar la pensión de una persona perteneciente al régimen de transición con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año?. (…) [L]a Sala advierte que en la providencia cuestionada, el Tribunal, aunque por motivos diferentes, coincide con la regla jurisprudencial recientemente fijada por el órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en virtud de la cual, para efectos de liquidar la mesada pensional de quienes se encuentren en el régimen de transición, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión o el que le hiciere falta para ello. En este sentido, es claro para la Sala que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no ha incurrido en el alegado desconocimiento del precedente judicial, pues, por el contrario, la sentencia atacada refleja el criterio que sobre la materia objeto de debate ha expresado el Consejo de Estado en su jurisprudencia unificadora. Por consiguiente, se denegará el amparo de los derechos fundamentales invocados.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., siete (7) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04562-00(AC)

Actor: ROBERTO FORERO SÁNCHEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el actor contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales, a raíz de la sentencia proferida el 26 de abril de 2018, que revocó el fallo de primera instancia.

I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Roberto Forero Sánchez, actuando por conducto de apoderado, solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida digna, al mínimo vital, al debido proceso y a la igualdad, que estimó vulnerados a raíz de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que revocó el fallo dictado el 24 de octubre de 2016, proferido por el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo de Bogotá, el cual había accedido a las pretensiones de la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de la Administradora

Colombiana de Pensiones – Colpensiones. En criterio del actor, el Tribunal al aplicar las Sentencias C-258 de 2013, SU-230

de 2015, SU-427 de 2016 y SU395 de 2017 proferidas por la Corte Constitucional, desconoció el precedente jurisprudencial establecido por el Consejo de Estado en la sentencia de Unificación del 4 de agosto de 20101

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 2.1. La tutela fue radicada el 6 de diciembre de 2018 en la Secretaría de esta Corporación2 y asignada por reparto el 7 del mismo mes y año3. 2.2. Mediante providencia del 12 de diciembre de 20184 se admitió y se dispuso notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E y comunicar al Juez Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá; al representante legal de la Administradora Colombiana de pensiones – Colpensiones y al representante legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; orden que se cumplió el 14 de diciembre de 20185.

En la misma providencia se solicitó al Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá enviar en calidad de préstamo el expediente radicado bajo el nro. 11001 33 35 717 2014 00262 00, el cual fue remitido el día 22 de enero de 20196. 2.3. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, a través de la Jefe de la Oficina de Asesoría Jurídica rindió informe de manera oportuna7, manifestando que una vez analizados los hechos y pretensiones en que se funda la acción de tutela, advierte que los mismos no tienen relación con las competencias y funciones asignadas a dicha entidad, por consiguiente no se pronunciará o

intervendrá en la misma. 2.4. La Magistrada Ponente de la providencia cuestionada rindió igualmente en oportunidad el informe solicitado, donde pidió se deniegue el amparo de tutela, toda vez que estima no incurrió en desconocimiento del precedente y la providencia proferida se enmarca dentro del principio de autonomía judicial al haberse acogido a las sentencias de la Corte Constitucional, aplicables para el caso en concreto8. 2.5. La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones por su parte solicitó se declare improcedente la presente acción de tutela, por cuanto no se materializó ninguna vía de hecho o vulneración de derechos fundamentales por parte del Tribunal, además que una decisión contraria pasaría por alto el carácter vinculante de los precedentes fijados por la Corte Constitucional. 2.6. El Juzgado Cincuenta y Seis del Circuito Judicial de Bogotá guardó silencio. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010.C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Radicación número: 25000-23-25-000-200607509-01 (0112-09). 2 Folios 1 cuaderno tutela. 3 Folio 66 cuaderno de tutela. 4 Folios 68 y 69 cuaderno tutela. 5 Folios 70 a 74 cuaderno tutela. 6 Folio 122 cuaderno de tutela. 7 Folios 77 y 78 cuaderno de tutela. 8 Folio 87 a 89 cuaderno tutela.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991 y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,9 a su vez modificado por el numeral 5 del artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017,10 así como en virtud de lo señalado por el artículo 1º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003, disposición relativa a la distribución de negocios entre las secciones del Consejo de Estado, modificado por el Acuerdo nro. 377 del 11 de diciembre de 201811. 3.2. HECHOS RELEVANTES La Sala observa que lo acreditado en el proceso es lo siguiente12: 3.2.1. El señor Roberto Forero Sánchez prestó sus servicios al Estado por más de 20 años, en el Departamento Administrativo de Acción Comunal y en la Fiscalía General de la Nación, esto es, desde el 27 de abril de 1984 hasta el 1 de enero de 2012. 3.2.2. Mediante la Resolución nro. 017952 del 26 de mayo de 2011, proferida por el Asesor de la Vicepresidencia de Pensiones del Seguro Social, se le reconoció la pensión de vejez. 3.2.3. El 26 de junio de 2012, el actor a través de derecho de petición13 pidió la

revisión y reliquidación de su pensión con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, sin respuesta por parte de Colpensiones. 3.2.4. Ante el silencio administrativo de la entidad, formuló demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra del acto administrativo ficto presunto, que correspondió por reparto al Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo de Bogotá, que accedió a lo pedido y ordenó la reliquidación de la pensión con el 75% del salario devengado el último año anterior a la fecha de retiro definitivo. 3.2.5. En contra de dicha decisión la parte demandada, Colpensiones, interpuso recurso de apelación y, mediante sentencia del 26 de abril de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, dispuso: “[…] PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 24 de octubre de 2016 por el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, de conformidad con lo expuesto en precedencia. En su lugar dispone: 9 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 10 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.”

11 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado” 12 Lo que se desprende del cuaderno de Nulidad y Restablecimiento del derecho radicado bajo nro. 11001 33 35 717 2014 00262 00. 13 Folios 16 y 17 cuaderno de Nulidad y Restablecimiento del derecho. NIÉGUENSE las pretensiones de la demanda interpuesta por el señor Roberto Forero Sánchez […]” Para llegar a dicha conclusión resaltó que el régimen de transición del cual resultó beneficiario el actor era el previsto en la Ley 100 de 1993 y según la posición expuesta por la Corte Constitucional en la Sentencia SU 395 de 2017, le eran aplicables solo los elementos de edad, tiempo de servicios y monto. 3.3. ANÁLISIS DE LA SALA Teniendo en cuenta los hechos acreditados y la solicitud del actor en el presente trámite, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿Incurre en desconocimiento del precedente la providencia judicial que, en un proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, revocó la decisión de reliquidar la pensión de una persona perteneciente al régimen de transición con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año? Para responder el citado planteamiento, resulta pertinente indicar que, tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.

3.3.1. La Sala observa que en este caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por las siguientes razones: i) Se invoca la vulneración de derechos fundamentales como son el debido proceso, la igualdad y el acceso efectivo a la administración de justicia, como consecuencia de la decisión judicial que revocó la sentencia que había ordenado reliquidar la pensión de vejez del actor con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio; ii) éste agotó todos los medios de defensa judicial de que disponía (el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió fallo en segunda instancia) y no proceden recursos extraordinarios; iii) la acción de tutela se presentó dentro de un término razonable,14 pues el recurso de apelación fue resuelto el 26 de abril de 2018, notificado por correo electrónico el 6 de junio del mismo año15 y la tutela radicada el 6 de diciembre de 2018, esto es, dentro de los 6 meses siguientes de que se profirió la última decisión que se acusa vulnera los derechos de la accionante; iv) el demandante acusa al fallo cuestionado de incurrir en un desconocimiento del precedente por negar la reliquidación de la pensión de vejez con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año; v) La situación que generó la vulneración de 14 Consejo de EstadoSala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Radicado nro. 11001-03-15-000-2012-02201-01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección

Primera, donde se dijo que acogiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional era razonable que se presentara el amparo máximo en seis (6) meses después de notificada la providencia que se cuestionaba en sede constitucional, sin perjuicio de estudiar en cada caso, las circunstancias particulares para determinar el cumplimiento del requisito de inmediatez. 15 Folios 215 y 216 del Cuaderno de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela; y vi) no se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela. 3.3.2. Sin embargo, frente a los requisitos de procedencia sustantiva se observa lo siguiente: 3.3.2.1. Desconocimiento del precedente: Para resolver este defecto, la Sala tendrá en cuenta que la Corte Constitucional, al referirse al desconocimiento del precedente, ha dicho que: “El precedente es el conjunto de sentencias anteriores al caso estudiado por el juez, que debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado deben ser tenidas en cuenta por el juez o la autoridad a quien le competa”,16 y que la manera para determinar cuándo el precedente resulta necesario para la solución del caso es si: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente;17 (ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o

plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente”.18 De esta forma -concluye- “el precedente utilizado debe guardar similitud entre los hechos, el problema jurídico planteado y en la normatividad utilizada para resolver los casos”.19 Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia o providencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar, unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados e iguales fundamentos en derecho. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho. Visto desde esta óptica, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada se identifica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia o la providencia analizada difieren en cualquiera de los aspectos indicados. Tampoco podrá invocarse el desconocimiento del precedente si la sentencia o providencia que difiere del mismo fundamenta su decisión en contra de manera razonable y suficiente, justificando tal posición. Pues ello está dentro de la

autonomía funcional del juez. 16 Corte Constitucional. Sentencia T-1033 del 30 de noviembre de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo. 17 Para ello cita la sentencia T-1317 del 7 de diciembre de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes. 18 Citando la sentencia T-292 del 6 de abril de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 19 Corte Constitucional. Sentencia T-1033 ídem. 3.3.2.2. En el presente caso, la parte actora manifiesta que la sentencia censurada incurrió en vía de hecho por desconocer el precedente establecido por el Consejo de Estado en Sentencia de Unificación del 4 de agosto de 201020, que ordenó tener en cuenta para la liquidación de las pensiones de vejez el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, toda vez que le negó la reliquidación de la pensión. En aras de efectuar el análisis planteado por el accionante y determinar si la sentencia atacada incurrió en el defecto señalado, es necesario precisar que la discusión jurídica del presente caso gira en torno a los factores que deben ser tenidos en cuenta en el ingreso base de liquidación para liquidar la pensión de vejez de aquellas personas que son beneficiarias del régimen de transición a que hace referencia el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en particular, si debe ser incluido lo devengado por el trabajador durante el último año de servicio. Así las cosas, para establecer si la Subsección E, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en el defecto alegado es pertinente

verificar: i) el alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional; ii) la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con los factores que deben incluirse en el IBL para liquidar las pensiones de vejez, y iii) la solución al caso en concreto: 3.3.2.2.1. Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional Delimitar el alcance de las disposiciones que gobiernan las decisiones de los órganos de cierre, resulta cardinal a efectos de resolver el presente caso.  Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado Sobre el punto, esta Sección en un importante pronunciamiento del 8 de junio de 2018, resaltó que todas las sentencias del Consejo de Estado tienen valor como precedente del órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; que sus sentencias de unificación tienen fuerza vinculante para los Tribunales y Jueces; que pueden existir casos en los cuales no es procedente aplicarlas si los casos son disímiles o se fundamenta razonadamente y con suficiencia la postura, y que el desconocimiento de una sentencia de unificación hace incurrir al Tribunal en un defecto sustantivo. Tal conclusión estuvo acompañada de todo un análisis de las normas que regulan la función de unificación del Consejo de Estado y de los pronunciamientos que sobre el particular ha expedido la Corte Constitucional, en los cuales se reconoce expresamente el carácter vinculante de las decisiones del órgano de cierre en lo contencioso administrativo. A estos efectos, dice en lo pertinente la sentencia del 8 de junio de 2018, al tratar

sobre la función de unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, desde la óptica de la Corte Constitucional21: 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010.C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Radicación número: 25000-23-25-000-200607509-01 (0112-09). 21 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 8 de junio de 2018. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Expediente radicación número 11001-03-15-000-2017-03477-01. “[…] a propósito de la expedición de la Ley 1437 de 201122, al realizar el control de constitucionalidad del artículo 257 relativo al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia23, regulado en los artículos 256 a 268 ibídem, y pronunciarse sobre el artículo 270 ejusdem, relacionado con las sentencias de unificación, la Corte Constitucional24, razonó de la siguiente manera: “[…] uno de los principales objetivos del CPACA se enfocó en la necesidad de fortalecer la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, de manera que sus providencias sean tenidas en cuenta por la administración y por los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en su condición de órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa25. Según se observa en los antecedentes legislativos, más allá de responder a un tema de igualdad de trato, se entendió que reforzar la citada función tendría una incidencia directa en la

protección de los derechos, con miras a reducir la litigiosidad y fortalecer el principio de seguridad jurídica, tanto en sede administrativa como judicial26. Con el propósito de materializar este objetivo, el legislador consideró oportuno establecer una categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado, que se denomina sentencia de unificación jurisprudencial, cuya creación se justificó en la necesidad de brindar absoluta claridad a la administración y a los jueces, sobre las líneas jurisprudenciales plenamente vinculantes27. Por virtud de esta categorización, se observa que no 22 "por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 23 Sobre dicho recurso, la Corte Constitucional afirmó en la sentencia citada lo siguiente: “(…) Desde el punto de vista constitucional, lo anterior es concordante con la función de unificación que cumplen los órganos de cierre y con su papel creador de derecho; y desde la perspectiva legal, ello resulta procedente si se tiene en cuenta que la finalidad principal del recurso extraordinario es la de “asegurar la unidad en la interpretación del derecho” y que, en tal virtud, como efectos de la sentencia, se permite su procedencia “total” o “parcial”, pudiendo dictar aquella que “deba reemplazarla” o adoptar “las decisiones que correspondan”?. En este contexto, es claro que el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de Estado, lo que resulta acorde con el rol que le otorga la

Constitución como órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo 237, numeral 1, de la Constitución (…)”. 24 Sentencia C-179 de 2016 25 CP art. 237.1 26 En la exposición de motivos se expuso que: “Por último, cabe destacar la intención del proyecto en cuanto al acatamiento de las decisiones judiciales, como una manifestación del Estado de Derecho. Por ello, la preocupación de la Comisión se centró en dos aspectos, a saber: uno, el respeto a las decisiones judiciales frente a casos similares y dos, el cumplimiento de las decisiones judiciales. // Para garantizar el respeto a las decisiones judiciales que constituyen jurisprudencia reiterada o de unificación, se propone como mecanismo el derecho a solicitar la extensión y adaptación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida en un fallo de unificación jurisprudencial en el que se haya reconocido una situación jurídica, siempre que, en lo pretendido exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado”. Gaceta del Congreso No. 1173 de 2009. 27 En las memorias de los debates de la Comisión de Reforma se específica lo siguiente: “(…) Me parece muy importante buscar ese mecanismo, un mecanismo que permita eso que queremos, tanto el Gobierno como la jurisdicción, y es definir unas líneas jurisprudenciales que le permitan a uno decirle a los funcionarios del sector administrativo: ‘De aquí en adelante, frente a este tema, todas las decisiones que se profieren por el citado Tribunal adquieren la condición de sentencias de unificación, pues esa calidad se reservó para aquellas que se identifican como tales

expresamente en la ley, buscando con ello brindar seguridad y certeza en relación con la proyección de sus efectos. (…) Nótese cómo, según se infiere de lo expuesto, en la medida en que las sentencias de unificación cumplen una función específica referente a ordenar y clarificar las subreglas que se derivan de la aplicación del derecho regulado, el CPACA le reconoce a estas sentencias no sólo un valor de precedente para los jueces y tribunales, sino que también proyecta su obligatoriedad a la actividad de la administración. En efecto, a juicio de este Tribunal, su carácter vinculante se explica primordialmente por razón del principio de legalidad, a partir del deber de sujeción que tienen las autoridades al imperio de la Constitución y la ley, y por ende, al necesario acatamiento de la regla de derecho emanada de las altas cortes28. Desde el punto de vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda certeza y seguridad sobre la regla de derecho que se debe aplicar a un caso que presenta una hipótesis semejante de decisión. Son providencias que al identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de manera forzosa por razón de la obligatoriedad del mandato de unificación que les asiste a los órganos de cierre, en este caso, al Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, las sentencias de unificación producen, de un lado, unos efectos inter partes o subjetivos, que alcanzan a las personas involucradas en el proceso de origen, sin que dicho propósito concrete la operatividad de este mecanismo, pues el

mismo se enfoca, fundamentalmente, en la consolidación de unos efectos vinculantes para todos los casos semejantes, brindado un carácter objetivo al respectivo fallo, ya que introduce una subregla o criterio de decisión judicial que deviene en obligatorio para todos los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. ésta es la posición’; algo que pudiera haber sido discutido por la Sala Plena, las salas o las secciones, y que a partir de esas líneas jurisprudenciales, el Gobierno pudiese adoptar, y los jueces también, actitud y acciones que permitieran evitar tanta proliferación de demandas innecesarias”. 28 En la Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se concluyó que: “El respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas se fundamenta (i) en el respeto del debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa (Arts. 29, 121 y 122 C.P.); (ii) en el hecho que el contenido y alcance normativo de la Constitución y la ley es fijado válida y legítimamente por las altas cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (iii) en que las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y deben fundamentarse de manera objetiva y razonable; (iv) en que el desconocimiento del precedente y con ello del principio de legalidad, implica la responsabilidad de los servidores públicos (Arts. 6º y 90 C.P.); y (v) en que las actuaciones y decisiones de las autoridades administrativas deben respetar la igualdad de todos ante la ley (Art. 13 C.P.).”

En todo caso, cabe aclarar que la obligatoriedad que tienen las sentencias de unificación, no excluye el deber genérico de seguir el precedente, respecto de las decisiones del Consejo de Estado que no tienen dicha condición. Así lo advirtió esta Corporación, en la Sentencia C-588 de 201229, al señalar que: “(…) en cuanto a la presunta omisión en el mecanismo de extensión de otras sentencias del Consejo de Estado distintas de las de unificación jurisprudencial, téngase en cuenta que, como bien se ha dicho, estas sentencias de unificación cumplen la función especial y específica de ordenar y clarificar el precedente aplicable. En este sentido, es plenamente razonable que sean estas sentencias y no otras del Consejo de Estado, las llamadas a ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia. Las demás sentencias del Consejo de Estado siguen teniendo su valor como precedente del órgano de cierre de lo contencioso-administrativo, pero son un tipo especial de providencias -las sentencias de unificación jurisprudenciala las que el Legislador, en ejercicio de su poder de configuración normativa, asignó la potestad de ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia, que tienen la virtud de evitar la realización de un proceso y de facilitar el acceso directo al Consejo de Estado.” (…) 6.6.5. Por consiguiente, en línea con el papel que el Constituyente les otorgó a los órganos de cierre de las distintas jurisdicciones, el CPACA asume como uno de sus objetivos impulsar el carácter unificador de la jurisprudencia del Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, para lo cual

creó la categoría de las sentencias de unificación jurisprudencial, caracterizadas por su naturaleza ordenadora y vinculante, por lo que resultan exigibles frente a la resolución de casos con identidad de supuestos fácticos y jurídicos, tanto en la vía administrativa como judicial, en aras de garantizar los principios de igualdad y de seguridad jurídica”. Luego del análisis expuesto, la citada sentencia de junio 8 de 2018, concluyó: (i) “Todas las sentencias del Consejo de Estado tienen valor como precedente del órgano de cierre de lo contencioso-administrativo, ya sea que se trate de sentencias de unificación o no y, en este orden, su desconocimiento constituye un defecto que vulnera el debido proceso. (ii) De manera particular, las sentencias de unificación del Consejo de Estado constituyen precedente vinculante para los Tribunales y jueces conforme lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia antes citada, de modo que el criterio jurisprudencial establecido por el órgano de cierre solo puede ser modificado por éste. 29 M.P. Mauricio González Cuervo. Énfasis por fuera del texto original. (iii) En el evento en que un Tribunal o un Juez considere que el precedente no es aplicable al caso concreto y decide apartarse de él, debe exponer: (i) las razones claras, lógicas y precisas que justifican el apartamiento de las decisiones anteriores; y (ii) argumentos suficientes y razonados, a partir de los cuales debe darse una respuesta diferente al problema jurídico planteado. Lo anterior, en tanto, “no basta que el tribunal considere que la interpretación actual es un poco mejor

que la anterior”. (iv) Además, el desconocimiento de una sentencia de unificación hace incurrir al Tribunal en un defecto sustantivo que faculta al usuario judicial a interponer acción de tutela, en aquellos casos en los cuales no resulte viable acudir al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, el cual está limitado al cumplimiento de unos requisitos que no en todos los eventos se reúnen, particularmente en aquellos en los cuales ese desconocimiento se produce en la decisión del Tribunal Administrativo que revoca la decisión de primera instancia, caso para el cual el legislador no previó dicho recurso extraordinario. Bajo este panorama, la vinculación al precedente judicial y la consecuente censura cuando el fu