CE-11001-03-15-000-2018-04585-00(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro medio de defensa judicial / SIMPLE NULIDAD [C]orresponde a la Sala determinar si la acción de tutela procede para cuestionar el Acuerdo PCSSJA18-11127 de 2018, dictado por el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa, que transformó de manera transitoria los Juzgados Civiles Municipales a Juzgados de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple en el Distrito Judicial de Bogotá; trasladó un cargo de escribiente de Juzgado Civil Municipal a los Juzgados de Pequeñas Causas, y distribuyó los procesos de menor cuantía en la ciudad de Bogotá. (…) [L]o procedente es que la asociación demandante presente la acción de simple nulidad contra el Acuerdo el Acuerdo PCSSJA18-11127 de 2018, en los términos del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. En ese proceso puede proponer los cargos de nulidad que estime convenientes para que el juez de lo contencioso administrativo determine la legalidad del acto. (…) Se resuelve, entonces, el problema jurídico propuesto: la acción de tutela no procede para cuestionar el Acuerdo PCSSJA18-11127 de 2018, dictado por el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa, porque se trata de un acto general contra el que puede presentarse la acción de simple nulidad.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 137

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., quince (15) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04585-00(AC)

Actor: ASOCIACIÓN DE ABOGADOS LITIGANTES INDEPENDIENTES

Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, SALA ADMINISTRATIVA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la Asociación de Abogados Litigantes Independientes (en adelante ALI) contra el Consejo Superior de la

Judicatura, Sala Administrativa.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, ALI pidió la protección de los derechos fundamentales a la vida, al trabajo, a la asociación sindical y a la dignidad humana, que estimó vulnerados por el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa. En consecuencia, solicitó que se ordenara «a la accionada revocar el Acuerdo No. PCSSJA18-11127 de 12 de octubre de 2018 y en su lugar que se establezcan mesas de trabajo conjuntas con el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa, los Jueces, los representantes de los sindicatos judiciales y los abogados litigantes, donde se acojan las tesis, inquietudes y observaciones de todos los actores que participan en la administración de justicia»1.

2. Hechos Del expediente de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes:

2.1. El Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa, mediante Acuerdo PCSSJA18-11127 de 2018, resolvió lo siguiente: «Transformación transitoria de Juzgados Civiles Municipales a Juzgados de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple en el Distrito Judicial de Bogotá. A partir del primero (1.º) de noviembre de 1 Folio 2 del expediente. 2018 y hasta el treinta (30) de noviembre de 2019, transformar transitoriamente los Juzgados 058, 059, 060, 061, 062, 063, 064, 065, 066, 067, 068, 069, 070, 071, 072, 073, 074, 075, 076, 077, 078, 079, 080, 081, 082, 083, 084, 085, y 086 Civiles Municipales de Bogotá en los Juzgados 040, 041, 042, 043, 044, 045, 046, 047, 048, 049, 050, 051, 052, 053, 054, 055, 056, 057, 058, 059, 060, 061, 062, 063, 064, 065, 066, 067 y 068 de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple, Distrito Judicial de Bogotá». Ese acuerdo también dispuso el traslado de un cargo de escribiente de Juzgado Civil Municipal a los Juzgados de Pequeñas Causas. 2.2. El 19 de octubre de 2018, ALI pidió al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa, que se realizara una reunión para exponer las razones de

inconveniencia de la decisión de transformar los juzgados. 2.3. El 22 de octubre de 2018, se llevó a cabo la reunión, pero que hasta la fecha en que se presentó la tutela no se ha adoptado ninguna medida para solucionar los inconvenientes planteados. 2.4. Desde el 29 de octubre de 2018, se adelanta un cese de actividades por parte del Distrito Judicial de Bogotá, con ocasión de la aplicación del Acuerdo PCSSJA18-11127 de 2018.

3. Argumentos de la acción de tutela2 3.1. A juicio de la parte actora, el Acuerdo PCSSJA18-11127 de 2018 incurrió en expedición irregular, porque no se consultó previamente con la comunidad judicial.

Que la expedición irregular también se presenta por falta de motivación, pues no se justificó la transformación de los Juzgados Civiles Municipales a Juzgados de Pequeñas Causas. Que si bien la autoridad demandada afirmó que el acuerdo tiene como fundamento el número de demandas que en el mes de noviembre de 2018 se presentaron ante los juzgados civiles municipales y los juzgados de pequeñas causas, lo cierto es que no se especificó «cuáles fueron los resultados obtenidos en tan corto interregno; lapso de tiempo por demás insuficiente para justificar la imperiosa necesidad de la medida adoptada; tanto más cuando en dicho término cesaron las medidas transitorias dispuestas por el Acuerdo PCSJA18PCSJA18-11068 para los juzgados de pequeñas causas y competencias múltiples, dando cuenta de la improvisación de la decisión tomada»3. 3.2. Que, en todo caso, la transformación de los Juzgados Civiles Municipales a

Juzgados de Pequeñas Causas no garantiza el acceso a la administración de justicia de los usuarios ni logra mayor eficiencia ni eficacia en la prestación del servicio de administración de justicia. Que, por el contrario, el traslado de un cargo 2 Folios 2 a 9 del expediente de tutela. 3 Folio 4 del expediente. de escribiente sí dificulta el logro de las metas propuestas para los Juzgados Civiles Municipales, que son «los llamados a desprenderse de esa fuerza de trabajo, pues, sus funciones tendrían que distribuirse entre los otros empelados»4. 3.3. Que, además, el Acuerdo PCSSJA18-11127 de 2018 vulnera el derecho a la igualdad de los funcionarios y empleados de los juzgados que fueron objeto de la transformación respecto de los demás empleados y funcionarios de los juzgados que no fueron afectados con la transformación. Que la autoridad demandada ni siquiera explicó las razones del trato diferencial. 3.4. Por lo demás, la asociación demandante sostuvo que, en últimas, las medidas adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura afectan el acceso a la administración de justicia, en la medida en que «el cese de actividades de los juzgados civiles de circuito y municipales de la ciudad de Bogotá afecta notoriamente los intereses de la comunidad en general»5.

4. Trámite procesal 4.1. El Despacho sustanciador, mediante auto del 12 de diciembre de 2018, admitió la demanda y, entre otras cosas, ordenó notificar, en calidad de demandados, al presidente del Consejo Superior de la Judicatura. 4.2. En cumplimiento de la anterior orden, la Secretaría General notificó, vía correo

electrónico, a la autoridad demandada, tal y como consta en el folio 28 del expediente.

5. Intervención del Consejo Superior de la Judicatura (autoridad demandada) 5.1. El magistrado auxiliar de la oficina de coordinación de asuntos internacionales y asesoría jurídica de la Rama Judicial solicitó que se denegara el amparo solicitado por la parte actora. 5.2. Explicó que el Acuerdo PCSSJA18-11127 de 2018 se expidió para equilibrar las cargas de trabajo en los respectivos juzgados, pues, según el estudio realizado en el año 2018, «para agosto y septiembre, 28 juzgados de pequeñas causas y competencia múltiple reciben el 64% de los procesos de mínima cuantía, mientras que 86 juzgados civiles municipales tramitan el 36% de los procesos de menor cuantía»6. Que, en todo caso, todas las inconformidades de la parte actora se resolvieron en la Resolución PCSJSR18-199 del 15 de noviembre de 2018. 5.3. Por último, informó que el Consejo Superior de la Judicatura presentó ante el Tribunal Superior de Bogotá, Sala Laboral, demanda de ilegalidad del cese de actividades decretado por el Distrito Judicial de Bogotá.

CONSIDERACIONES 4 Folio 4 del expediente. 5 Folio 5 del expediente de tutela. 6Folio 29 (vuelto) del expediente.

1. La acción de tutela. Generalidades 1.1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a

todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. 1.2. La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante.

2. Planteamiento y solución del problema jurídico 2.1. En los términos de la demanda, corresponde a la Sala determinar si la acción de tutela procede para cuestionar el Acuerdo PCSSJA18-11127 de 2018, dictado por el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa, que transformó de manera transitoria los Juzgados Civiles Municipales a Juzgados de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple en el Distrito Judicial de Bogotá; trasladó un cargo de escribiente de Juzgado Civil Municipal a los Juzgados de Pequeñas Causas, y distribuyó los procesos de menor cuantía en la ciudad de Bogotá. 2.1.1. Según la parte actora, el Acuerdo PCSSJA18-11127 de 2018 incurrió en expedición irregular, por falta de motivación, pues no se justificó la transformación de los Juzgados Civiles Municipales a Juzgados de Pequeñas Causas. Que,

además, la medida no se consultó con la comunidad judicial y que vulnera el derecho a la igualdad. 2.2. Sería del caso analizar los argumentos propuestos por la asociación demandante. Sin embargo, conforme con el numeral 5° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, es improcedente la solicitud de amparo presentada por la asociación actora, por cuanto está cuestionando un reglamento que define sobre ubicación y redistribución de despachos judiciales, esto es, cuestiona una decisión de carácter general. 2.3. En efecto, el numeral 5º del artículo 6º del Decreto 2591 de 19917 establece que la acción de tutela no procederá «cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto», pues existen otros mecanismos judiciales para cuestionarlos, como son la acción de inconstitucionalidad contra las leyes o las acciones de simple nulidad y de nulidad por inconstitucionalidad contra actos generales, según el caso. 2.4. La acción de tutela no puede ejercerse para cuestionar ese tipo de actos, pues este mecanismo no está previsto para restablecer la juridicidad posiblemente 7 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política" quebrantada por un acto general, sino para «suspender los efectos violatorios o amenazantes de alguno de los derechos fundamentales de una persona determinada, derivados de un acto concreto cuya aplicación deberá suspender el juez, aún mediante medidas provisionales (esto es antes de la sentencia) cuando lo considere necesario y urgente para proteger el derecho, según las voces del

artículo 7o. del Decreto en mención»8. 2.5. Siendo así, lo procedente es que la asociación demandante presente la acción de simple nulidad contra el Acuerdo el Acuerdo PCSSJA18-11127 de 2018, en los términos del artículo 137 de la Ley 1437 de 20119. En ese proceso puede proponer los cargos de nulidad que estime convenientes para que el juez de lo contencioso administrativo determine la legalidad del acto. 2.6. Conviene recordar, además, que el proceso contencioso administrativo prevé mecanismos como las medidas cautelares, que permiten al juez adoptar las decisiones pertinentes para que, por ejemplo, no se vulneren derechos fundamentales. Sobre el particular, la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia del cinco (5) de marzo de 201410, determinó: En estos términos, se concluye que: i) lo que ahora se discute a través de la acción de tutela se podrá discutir promoviendo el proceso de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, teniendo en cuenta que: ii) que la suspensión provisional del nuevo código tiene la misma prontitud y eficacia protectora que la acción de tutela, por varias razones: a) porque se decide al iniciar el proceso, b) procede para evitar un “perjuicio irremediable”; y iii) porque la contradicción que se exige para suspender el acto administrativo ya no tiene el rigor y la exigencia del pasado: que sea ostensible; de hecho se puede hacer un estudio complejo para concluirlo. 2.7. De modo que la asociación demandante, en el proceso ordinario, podrá pedir la suspensión provisional de los efectos jurídicos del Acuerdo PCSSJA18-11127

de 2018, medida cautelar que resulta un medio de defensa ágil y efectivo, en cuanto permite proteger y garantizar, de manera provisional, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. 8 Sentencia No. T-321 de 1993 9 Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro. Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos:

1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.

2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.

3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.

4. Cuando la ley lo consagre expresamente.

PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente. 10 Consejo de Estado, Sala Plena. 5 de marzo de 2014. Expediente No. 25000-23-42-000-201306871-01. Demandante: Gustavo Francisco Petro Urrego. 2.8. Se resuelve, entonces, el problema jurídico propuesto: la acción de tutela no procede para cuestionar el Acuerdo PCSSJA18-11127 de 2018, dictado por el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa, porque se trata de un acto general contra el que puede presentarse la acción de simple nulidad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA

1. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la Asociación de Abogados Litigantes Independientes, por las razones expuestas en esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

3. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Magistrada

MILTON CHAVES GARCÍA

Magistrado

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Magistrado