CE-11001-03-15-000-2018-04596-01(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / ACCIÓN DE TUTELA – No es una tercera instancia [E]s claro que la presente solicitud de amparo deviene en improcedente, justamente porque busca revivir la discusión del proceso ordinario, respecto del cumplimiento o no de los requisitos para percibir la mesada adicional de junio o mesada catorce, lo cual fue estudiado y resuelto por el despacho accionado en las providencia atacada mediante la presente acción de tutela. A juicio de la Sala, esos argumentos no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional. El hecho de que el [actor] no lo comparta, no habilita al juez de tutela para estudiar el asunto. Con todo, cabe anotar que de la revisión de la providencia objeto de censura no aparece de bulto que sea irrazonable o arbitraria la valoración del material probatorio, en virtud de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó la decisión denegatoria de las pretensiones de la demanda presentada por el hoy accionante. En conclusión, la acción de tutela interpuesta por el [actor] carece de relevancia constitucional, razón por la cual la Sala modificará la decisión de primera instancia y, en su lugar, declarará la improcedencia del amparo solicitado por la parte actora.

NOTA DE RELATORÍA: Acerca de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, criterio que reiteró el cumplimiento de los requisitos de

procedibilidad generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04596-01(AC)

Actor: RAMIRO VILLARRAGA ARIAS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala la impugnación interpuesta por el señor Ramiro Villarraga Arias contra la sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado el 28 de febrero de 2019, mediante la cual se negaron las pretensiones de la acción de tutela de la referencia.

A N T E C E D E N T E S

1. La demanda Pretensiones El 15 de noviembre de 2018 (fls. 1 a 9, C. 1), el señor Ramiro Villarraga Arias, por medio de apoderado judicial (fl. 10, C. 1), interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la seguridad social, a la igualdad, al mínimo vital y a la

dignidad humana. Como consecuencia, formuló las siguientes pretensiones:

1. Solicito se tutelen los derechos fundamentales a la seguridad social, el mínimo vital y móvil, a la igualdad y a la dignidad humana.

2. En consecuencia se ordene al Tribunal Contencioso Administrativo del Distrito Judicial del Valle del Cauca, revocar el fallo de segunda instancia emitido el 25 de abril de 2018 en el proceso radicado 2015-242-01, para que en acatamiento de la norma sustancial aplicada a la situación real del pensionado para el momento del fallo se reconozca la mesada catorce generada con ocasión del cumplimiento de los requisitos para tener derecho a ella y en aplicación del principio de la condición más beneficiosa conforme a los postulados de la ley 100 en su artículo 142 y el

Acto Legislativo No. 01 de 2005, inciso 8 y parágrafo transitorio No. 6. Hechos En la demanda se narró que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Ramiro Villarraga Arias demandó a la UGPP, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo contenido en la comunicación del 29 de octubre de 2014, por medio de la cual se le negó el reconocimiento de la mesada pensional adicional de junio (mesada 14). El Juzgado Primero Administrativo Oral de Descongestión de Cartago, Valle del Cauca, mediante providencia del 27 de noviembre de 2015, negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia del 25 de abril de 2018.

Argumentos de la tutela La parte actora manifestó que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el 25 de abril de 2018, adolece de defecto fáctico, para lo cual expresó que: La Sala se negó a realizar el reconocimiento del derecho comparando la suma inicialmente reconocida por la entidad demandada y la posteriormente reliquidada y con respecto del valor de la reliquidación hizo el análisis interpretativo del caso dejando de lado una tercera e imprescindible variable, la cual es el valor real y actual de la prestación que recibe que corresponde a $2.113.452; suma inferior a tres salarios mínimos legales mensuales.

2. Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 23 de enero de 2019 (fl. 13, C. 1), el despacho sustanciador del proceso en primera instancia admitió la acción de tutela y ordenó que aquel se notificara a la autoridad judicial accionada y a los terceros con interés. 2.1. La UGPP (fls. 21 a 28, C. 1) rindió el informe respectivo y solicitó que se declarara improcedente la presente acción de tutela, para lo cual manifestó que en la decisión atacada no se incurrió en ningún defecto y que, por el contrario, la misma se ajustó al ordenamiento legal que regula el tema de la mesada catorce.

Señaló que los argumentos que expone el accionante, fueron resueltos por el juez de la causa, el cual encontró que no le asiste la razón al señor Villarraga Arias sobre el derecho que reclama, por lo que se evidencia que lo pretendido es utilizar

la tutela como una tercera instancia para revisar las decisiones con las que se encuentra inconforme, sin que se hubiesen vulnerado los derechos fundamentales invocados en la demanda. 2.2. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca guardó silencio, a pesar de haber sido notificado del auto admisorio de la demanda.

3. Sentencia impugnada La Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, en providencia del 28 de febrero de 2019 (fls. 58 a 65, C. 1), negó las pretensiones de la tutela, por considerar que no se demostró la vulneración de los derechos fundamentales invocados por el accionante. En criterio del a quo, la decisión atacada mediante la presente acción se encuentra debidamente sustentada y armonizada con la normativa que regula el asunto de la mesada adicional o mesada catorce.

4. Impugnación El señor Ramiro Villarraga Arias impugnó la anterior decisión y pidió que se revocara (fls. 72 a 73, C. 1), para lo cual reiteró los argumentos de la demanda.

C O N S I D E R A C I O N E S La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio

irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela. En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20121, aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones que allí se adoptan y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones. Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. 1 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones

en que se fundamenta la acción; (ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii)

violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución.

Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales. Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional. Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente. Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos2, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, “sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de

los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional”. Problema jurídico En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo proferido por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, que negó las pretensiones de la tutela. Para el efecto, primero, se deberá analizar si en el caso concreto la solicitud de amparo cumplió con los requisitos generales de la tutela, particularmente, el de la relevancia constitucional. Solo en el evento de superar tal requisito, la Sala descenderá al análisis de fondo que corresponde, a fin de establecer si se configuraron o no los defectos o causales específicas invocadas por la parte demandante.

3. Análisis de la Sala 3.1. De la relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 20143, la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. 2 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. 3 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”. El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten. Ciertamente, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales

4. Caso concreto En el caso bajo estudio, la parte actora manifestó que, en la providencia del 25 de abril de 2018, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, incurrió en defecto fáctico al no valorar las pruebas que permitían concluir que la prestación que recibe como mesada pensional es inferior a los 3 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por lo cual tiene derecho a que se le reconozca y pague la mesada adicional de junio o mesada catorce.

De entrada, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, porque se está ejerciendo para convertir este valioso mecanismo

de protección de los derechos fundamentales en una instancia adicional del proceso de la nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, en el escenario que propone el demandante, la Sala tendría que examinar nuevamente los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 27 de noviembre de 2015, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Oral de Descongestión de Cartago. Esto es, que para el momento del reconocimiento pensional, dicho monto no superaba los 3 SMLMV, por lo que había lugar a ordenar el reconocimiento y pago de la mesada adicional de junio o mesada catorce. Esos argumentos fueron resueltos por el mismo Tribunal accionado, en providencia del 25 de abril de 2018, de la siguiente manera (fls. 23 a 32, C. préstamo 2): En el caso se tiene que la efectividad de la pensión de (sic) vitalicia de vejez reconocida al actor acontece el 7 de septiembre del año 2010 cuando se retira definitivamente del servicio público, el acto administrativo de reconocimiento de la pensión en el año 2013 determinó que el valor de la mesada era inicialmente de $1.552.282. Si se compara con el salario mínimo legal mensual vigente para el año 2010 que ascendía a $515.000, es evidente que la suma percibida no es igual ni inferior a los 3 salarios mínimos legales dado que supera la suma de $1.545.000, valor correspondiente a 3 salarios mínimos legales en el año 2010. Ahora, si bien es cierto [que] el acto de reconocimiento estableció una mesada pensional inferior a los 3 salarios mínimos legales ($1.388.681), la reliquidación

pensional la modificó siendo efectiva al 7 de septiembre de 2010, con efectos fiscales al 31 de diciembre de 2010 por prescripción trienal, y en consecuencia abarca todo el periodo anterior cancelando los valores dejados de percibir convirtiéndose en la cifra definitiva del salario mínimo legal percibido en ese año, por ello no es factible adoptar ese valor inicial como lo realmente percibido por el actor. En esa dirección, no prospera el recurso de apelación presentado por la parte actora porque la regla general de la supresión de la mesada adicional de junio o mesada 14 consagrada en el Acto Legislativo 01 de 2005, le es aplicable en la medida que el supuesto fáctico no encaja en la excepción consagrada para quienes perciban una mesada igual o inferior a tres (3) SMLM antes del 31 de julio de 2011 como lo consagra el parágrafo transitorio No. 6 del Acto Legislativo No. 01 de 2005. Visto lo anterior, es claro que la presente solicitud de amparo deviene en improcedente, justamente porque busca revivir la discusión del proceso ordinario, respecto del cumplimiento o no de los requisitos para percibir la mesada adicional de junio o mesada catorce, lo cual fue estudiado y resuelto por el despacho accionado en las providencia atacada mediante la presente acción de tutela. A juicio de la Sala, esos argumentos no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional. El hecho de que el señor Villarraga Arias no lo comparta, no habilita al juez de tutela para estudiar el asunto.

La tutela es un valioso mecanismo de protección de derechos fundamentales, mas no es una instancia adicional de los procesos judiciales resueltos por el juez de la causa. Las diferencias con el juez, respecto de la forma en que decide el conflicto jurídico, son cuestiones propias del proceso ordinario, que es el escenario ideal para zanjarlas. Pretender que la acción de tutela se convierta en la instancia adicional de todos los procesos judiciales no solo le resta vigor a la acción, sino que termina por desconocer los principios de autonomía judicial y del juez natural. Con todo, cabe anotar que de la revisión de la providencia objeto de censura no aparece de bulto que sea irrazonable o arbitraria la valoración del material probatorio, en virtud de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó la decisión denegatoria de las pretensiones de la demanda presentada por el hoy accionante. En conclusión, la acción de tutela interpuesta por el señor Ramiro Villarraga Arias carece de relevancia constitucional, razón por la cual la Sala modificará la decisión de primera instancia y, en su lugar, declarará la improcedencia del amparo solicitado por la parte actora. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida el 28 de febrero de 2019, por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, la cual quedará así: Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por el señor Ramiro

Villarraga Arias contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por la inobservancia del requisito de relevancia constitucional.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: Por Secretaría General, DEVOLVER al despacho de origen el expediente allegado a este proceso en calidad de préstamo.

CUARTO: ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA ADRIANA MARÍN

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA