CE-11001-03-15-000-2018-04621-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / ALCANCE DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN PARA BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Los factores salariales son aquellos sobre los cuales se realizaron cotizaciones o aportes al sistema de seguridad social [E]n reciente decisión del 28 de agosto de 2018 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (…) la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado replanteó en ese fallo la tesis que había adoptado la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3º de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio. (…) Consideró la Sala Plena que ese criterio interpretativo traspasaba la voluntad del legislador que, en virtud de su libertad de configuración, enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base. (…) Tesis esta, que con las precisiones hechas en los párrafos precedentes, se acompasa con el criterio de esta Sección y el de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, órgano límite de la jurisdicción contencioso administrativa-en virtud de lo dispuesto en los artículos 111 y 271 del CPACA. (…) Revisada la providencia

objeto de censura, se observa que en el caso de la señora [M. E. B.] las decisiones del Juzgado y Tribunal accionados guardan consonancia no solo con la regla establecida por la Corte Constitucional, sino con la posición que asumió la Sala Plena de esta Corporación, en el sentido que para establecer el IBL de quienes aplica la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen de transición, se hace en los términos de la Ley 100 de 1993 y solo se tienen en cuenta factores sobre los que se hubiera cotizado. NOTA DE RELATORIA: En cuanto al criterio que fue rectificado, acerca de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp: 11001-03-15000-2009-01328-01(IJ), C.P. María Elizabeth García González, Jaime Córdoba Triviño. Referente al último pronunciamiento sobre el establecimiento del IBL en los términos de la Ley 100 de 1993 a quienes se aplica la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen de transición, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sentencia del 28 de agosto de 2018, exp: 52001-2333-000-2012-00143-01, CP. César Palomino Cortés.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 33 DE 1985 – ARTÍCULO 3 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / DEFECTO SUSTANTIVO – Se configura ya que no se aplicó el principio de favorabilidad / CONDENA EN COSTAS – Debe aplicarse el principio de favorabilidad al trabajador [L]a jurisprudencia constitucional ha indicado que el principio de favorabilidad tienen un estrecha relación con la interpretación pro homine, según la cual “las normas han de ser interpretadas en favor de la protección y goce efectivo de los derechos de los individuos, en procura de que los preceptos legales se conviertan en instrumentos que respeten en la mayor medida posible, las garantías y prerrogativas esenciales para la materialización de la mejor calidad de vida de las personas”. Perspectiva según la que la no imposición de costas al trabajador vencido judicialmente resulta más adecuada. (…) Así las cosas, se considera que la interpretación en materia de costas, cuando el caso involucra un trabajador, necesariamente debe incluir el principio de favorabilidad consagrado en la Constitución Política. Esto en consideración a la dualidad en la interpretación de la acepción del verbo disponer contenido en Ley 1437 de 2011. (…) Finalmente, se debe precisar que si bien esta Sala, en alguna oportunidad ha negado el amparo solicitado en casos de condena en costas al trabajador o pensionado vencido en el proceso, lo cierto es que en esos eventos, el análisis se efectuó a la luz del defecto por desconocimiento del precedente, circunstancia que difiere de la aquí estudiada, en la que el defecto alegado es el sustantivo, pues no cabe

duda que sobre la condena en costas, como ya se indicó, no existe un criterio unificado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, especializada en asuntos de carácter laboral y pensional.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 1437 DE 2011.- ARTÍCULO

188.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá D.C., veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04621-00(AC)

Actor: MARÍA ESMEIRA BOCANUMEN

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA – SALA TERCERA DE DECISIÓN Decide la Sala la acción de tutela instaurada por María Esmeira Bocanumen, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017.

ANTECEDENTES El 10 de diciembre de 20181, la señora María Esmeira Bocanumen, a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida digna, igualdad, debido proceso, seguridad social y mínimo vital.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela2 son las siguientes:

“1. AMPARAR los derechos A LA SEGURIDAD SOCIAL, VIDA

DIGNA Y MÍNIMO VITAL DE LAS PERSONAS DE LA TERCERA

EDAD, DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS LEGÍTIMAS,

SEGURIDAD JURÍDICA, FAVORABILIDAD LABORAL E 1 Folio 1 2 Folio 38.

INESCENDIBILIDAD DE LA LEY, DEBIDO PROCESO Y DERECHO

A LA IGUALDAD PROCESAL de la señora MARÍA ESNEIRA

BOCANUMEN.

2. ORDENAR al TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA – SALA TERCERA DE DECISIÓN, en amparo a los derechos enunciados, revocar las sentencias proferida el 19 de julio de 2018, que CONFIRMÓ la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y en consecuencia se ordene a reliquidar la pensión de asistido teniendo en cuenta el equivalente al 75% de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro efectivo, es decir, desde el 01 de septiembre de 1998 hasta el 31 de agosto de 1999.

3. ORDENAR al JUZGADO QUINTO (05) ADMINISTRATIVO DEL

CIRCUITO DE PEREIRA y al TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA – SALA TERCERA DE DECISIÓN, en amparo a los derechos enunciados, revocar la orden de condenar en costas a la parte demandante.

4. Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados.” (fls. 45-46).

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. La señora María Esmeira Bocanumen trabajó como empleada pública por más de 20 años. El último cargo que desempeñó fue el de auxiliar de enfermería

en el Servicio Seccional de Salud de Risaralda y adquirió el estatus jurídico de pensionada el 14 de diciembre de 1994. 2.2. Mediante Resolución N° 024408 de 04 de diciembre de 1997 Cajanal (hoy UGPP) le reconoció una pensión de vejez, la cual fue reliquidada con la Resolución N° 003031 de 13 de febrero de 2001, en el sentido de ajustar el monto, pero sin tener en cuenta todos los factores salariales que devengó en el último año de servicio. 2.3. El 28 de enero de 2016 la interesada solicitó la reliquidación de su pensión sobre el 75% del promedio que devengó en el último año de servicio. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), negó dicha petición mediante la Resolución N° RDP 009583 de 01 de marzo de 2016. 2.4. Contra la anterior decisión presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto confirmando la decisión, mediante el Acto Administrativo N° RDP 024711 de 30 de junio de 2016. 2.5. Conforme a lo expuesto, la señora María Esmeira Bocanumen interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, pretendiendo la nulidad de los actos administrativos referidos, y solicitando la reliquidación de su pensión, sobre el 75% del promedio devengado en el último año de servicio. 2.6. Del proceso conoció el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de

Pereira, que por sentencia del 8 de noviembre de 2017 negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante. 2.7. La anterior decisión fue apelada por la señora María Esmeira Bocanumen, ante el Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Tercera de Decisión, que en sentencia del 19 de julio de 2018, la confirmó, dando aplicación a las sentencias SU-230 de 2015 y SU-427 de 2017 de la Corte Constitucional (fls. 1-2). De igual manera, confirmó en costas de segunda instancia a la parte vencida.

3. Fundamentos de la acción 3.1. La tutelante aseguró que el Juzgado Quinto Administrativo de Pereira y el Tribunal Administrativo de Risaralda incurrieron en defecto sustantivo, porque la condena en costas se impuso con fundamento en un criterio objetivo sin tener en cuenta que durante el proceso ordinario no se realizaron conductas de temeridad o mala fe.

Explicó que la Ley y la jurisprudencia del Consejo de Estado han establecido que la condena en costas no es una obligación del juez, por el contrario, es una facultad de disposición una vez se analice principalmente la conducta y buena fe de las partes, por lo que no podía entenderse que la regulación del pago de las costas en cualquier proceso corresponde a la regla de que quien pierda el litigio deberá pagar los gastos en que incurrió la contra parte. Concluyó, sobre este cargo, que las costas no se generan automáticamente por el hecho de ser vencido procesalmente, sino que responden a la naturaleza y circunstancias de cada caso, así como a la comprobación de que efectivamente se causaron.

3.2. Sostuvo que las decisiones judiciales que acusa desconocieron el precedente del Consejo de Estado contenido en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, en el que se indicó que las pensiones de los servidores públicos amparados con el régimen de transición se debían liquidar teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios. Sobre la aplicación de la Sentencias C-258 de 2013 y SU -230 de 2015, dijo que en ellas se analizaron dos regímenes pensionales distintos al que pertenecía –esto es, régimen de los congresistas y magistrados de las altas cortes y el de un trabajador oficial–, por lo tanto, sus efectos no podían hacerse extensivos a los demás regímenes pensionales porque resultaría en una clara violación de los derechos fundamentales y el ordenamiento jurídico (fls. 3-45).

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. En principio, el conocimiento de la presente acción constitucional inicialmente le correspondió por reparto al dr. Julio Roberto Piza Rodríguez (fl. 66).

Sin embargo, manifestó su impedimento para conocer el asunto (fl. 68), por tanto, fue asignado al despacho del magistrado que seguía en turno. 4.2. Por auto del 24 de enero de 2019, se declaró fundado el impedimento manifestado, y se avocó el conocimiento de la acción de la referencia, se ordenó vincular como terceros con interés al Juzgado Quinto Administrativo de Pereira y a la –UGPP, y se dispuso notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado del presente trámite (fls. 71-72).

4.3. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP sostuvo que la decisión del Tribunal estuvo acorde a derecho, porque adoptó el criterio vinculante de la Corte Constitucional en las sentencias SU-258 de 2013 y SU-230 de 2015. Manifestó que desde 1995 la Corte ha desarrollado su postura en el sentido de establecer que el IBL no está sujeto al régimen de transición, y que para efectos de su liquidación se deben tomar los factores salariales devengados en los últimos 10 años de servicio de conformidad con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Respecto al caso concreto, señaló que a la causante se le debía aplicar la Ley 33 de 1985 solo respecto a la edad, tiempo de servicio y monto de la prestación, pero para efectos de los factores salariales debía darse aplicación a los contenidos en el Decreto 1158 de 1994 (fls. 84-101). 4.4. El Tribunal Administrativo de Risaralda manifestó que su decisión obedeció a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y al alcance que la Corte Constitucional le fijó en las sentencias SU-230 de 2015, C-258 de 2013, SU-427 de 2016 y SU -395 DE 2017, las cuales fueron unánimes en señalar que el mencionado artículo sólo conserva de los regímenes anteriores lo referente a edad, tiempo de servicios y monto, excluyendo entonces el IBL. Respecto de la condena en costas impuesta en ambas instancias, señaló que la

decisión se sustentó en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 en donde se impone una valoración objetiva frente a la conducta de la parte vencida, criterio que fue acogido por el Consejo de Estado en reciente jurisprudencia. Conforme a lo anterior, solicitó negar el amparo (fls. 113-115). 4.5. El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pereira, no se pronunció.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela contra providencias judiciales es procedente. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente.

En todo caso, como su procedencia es excepcional, la interpretación de los requisitos generales y de los defectos específicos de la providencia debe ser

restrictiva, a la luz de los argumentos planteados por los intervinientes en el 3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. proceso de amparo, y exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la providencia judicial objeto de la acción.

3. El caso concreto y su decisión 3.1. Corresponde a la Sala determinar si en la sentencias del 08 de noviembre de 2017 y 19 de julio de 2018 proferidas por el Juzgado Quinto Administrativo de Pereira y el Tribunal Administrativo de Risaralda, respectivamente, incurrieron en defecto por desconocimiento del precedente judicial contenido en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 de la Sala Plena de la Sección Segunda del

Consejo de Estado, al haber aplicado en el caso de la actora la sentencia SU-230 de 2015 de la Corte Constitucional para negar la reliquidación pensional. Asimismo, se estudiará si las autoridades accionadas incurrieron en defecto sustantivo, debido a la imposición de costas por una presunta contradicción de los artículos 188 de la Ley 1437 de 2011 y 365 del Código General del Proceso. 3.2. Analizado el escrito de tutela se observa que en el presente caso se cumplen los requisitos generales de procedibilidad, por lo que se pasará a analizar el defecto invocado. 3.3. El desconocimiento del precedente Para la Sala es posible plantear la transgresión del precedente si se demuestra: i) la existencia de una o varias decisiones judiciales que guardan identidad fáctica y jurídica con el caso en que se solicita su aplicación (existencia del precedente); ii) que tales decisiones (precedentes) sean vinculantes para la autoridad judicial demandada, tanto por ser el precedente vigente, como por tener la fuerza vinculante suficiente (vinculatoriedad); iii) que la decisión judicial que se cuestiona en sede de tutela sea contraria al precedente vinculante (contradicción con el precedente vinculante); iv) que el juez de instancia no presente una justificación razonable para apartarse del precedente vinculante (inexistencia de justificación razonable para separarse del precedente). Sin embargo, es pertinente indicar que la Corte Constitucional de tiempo atrás ha dicho que es causal autónoma y específica de procedibilidad el desconocimiento del precedente constitucional, que se configura, entre otros motivos: i) cuando se

contraría la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad5 y/o ii) cuando se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela6, mucho más cuando se trata de sentencias SU. El respeto del precedente constitucional adquiere un peso específico en el ordenamiento jurídico, como respuesta al rol que cumple la Corte como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, en los términos previstos en el artículo 241 de la Carta Política. Por eso, la regla de derecho que se crea a través de la ratio decidendi de las sentencias de tutela o de constitucionalidad adquiere carácter vinculante para todos los casos que comportan identidad de supuestos fácticos y/o normativos. 3.4. Atendiendo el carácter vinculante y prevalente de la interpretación de la Sala Plena de la Corte Constitucional sobre el tema, la tesis que venía sosteniendo la Sala es que debía acogerse la regla señalada por nuestro Tribunal Constitucional, en el sentido que el Ingreso Base de Liquidación (IBL) no hace 5 Ha dicho la Corte que el fundamento del carácter vinculante de la ratio decidendi en este tipo sentencias, se encuentra en la fuerza de autoridad que tienen los argumentos de constitucionalidad expuestos, que inciden de manera directa en las decisiones que adopta. 6 Al respecto se puede consultar, por mencionar una de tantas, la Sentencia T-1092 de 2007. parte del régimen de transición consagrado en el inciso 2º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por lo tanto, el mismo se establece en los términos del inciso 3º de

ese artículo en concordancia con el 21 de la misma ley, y solo teniendo en cuenta los factores sobre los que se hubiera cotizado. Esta era la razón por la que, cuando se cuestionaba a una autoridad judicial por aplicar el precedente de la Corte para negar la reliquidación de la pensión de un empleado público que tenía derecho al reconocimiento de pensión bajo la Ley 33 de 1985 por ser beneficiario del régimen de transición, esta Sala consideraba que no se incurría en desconocimiento del fallo de unificación del 4 de agosto de 2010 de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 3.5. A conclusión semejante, aunque con base en razones diferentes, en reciente decisión del 28 de agosto de 2018 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado7, adoptó dos subreglas para establecer el IBL de aquellos empleados públicos a quienes deba reconocerse pensión de jubilación bajo la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen general de transición en pensiones, que son:

94. La primera subregla es que para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: -Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

-Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. […]

96. La segunda subregla es que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.

Con ocasión de esas subreglas, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado replanteó en ese fallo la tesis que había adoptado la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3º de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio. Consideró la Sala Plena que ese criterio interpretativo traspasaba la voluntad del legislador que, en virtud de su libertad de configuración, enlistó los factores que 7 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Proceso 52001-23-33-0002012-00143-01. Sentencia de 28 de agosto de 2018. C.P. César Palomino Cortés. conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha

base. 3.6. Tesis esta, que con las precisiones hechas en los párrafos precedentes, se acompasa con el criterio de esta Sección y el de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, órgano límite de la jurisdicción contencioso administrativa-en virtud de lo dispuesto en los artículos 111 y 271 del CPACA. 3.7. Revisada la providencia objeto de censura, se observa que en el caso de la señora María Esmeira Bocanumen las decisiones del Juzgado y Tribunal accionados guardan consonancia no solo con la regla establecida por la Corte Constitucional, sino con la posición que asumió la Sala Plena de esta Corporación, en el sentido que para establecer el IBL de quienes aplica la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen de transición, se hace en los términos de la Ley 100 de 1993 y solo se tienen en cuenta factores sobre los que se hubiera cotizado.

4. Del defecto sustantivo por la imposición de condena en costas a cargo de la parte actora 4.1. El defecto sustantivo es aquel vicio relacionado con la interpretación y aplicación de las disposiciones que integran el ordenamiento jurídico, siempre y cuando tenga una incidencia directa en la decisión y lesione derechos fundamentales.

La jurisprudencia constitucional ha considerado que este defecto se produce cuando i) la providencia carece por completo de fundamento jurídico, por ejemplo si toma una decisión con base en normas inexistentes o inconstitucionales; ii) la norma aplicada requería una interpretación sistemática con otras normas, pero no

se estudió así; iii) se empleó una norma constitucional, pero inaplicable al caso concreto; iv) la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión; v) se aplica una norma cuya interpretación desconoce sentencias con efectos erga omnes; vi) la normas no son interpretadas con enfoque constitucional. 4.2. Dicho lo anterior, se encuentra que el Tribunal accionado incurrió en este vicio, tal como se explicará a continuación. 4.2.1. El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 establece que la condena en costas debe ser un asunto sobre el cual el juez disponga en la sentencia, de acuerdo con las normas del Código de Procedimiento Civil. Sin embargo, sobre la acepción de tal verbo existen varias interpretaciones actuales y divergentes, dentro de la Sección Segunda del Consejo de Estado. i) Por una parte, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha reiterado que la imposición de costas en procesos contenciosos administrativos se rige por el criterio objetivo valorativo. Esta postura parte del verbo empleado en el artículo 188 referido. Para aquella, el significado del verbo disponer es semejante al de decidir. Quiere decir esto que en toda sentencia el juez tiene la obligación de decidir si imponer o no la condena en costas. Que el legislador haya empleado ese verbo implica, según esa interpretación, la superación total del criterio subjetivo, en el que la conducta de las partes constituía el factor decisivo para la imposición de las costas. A su vez, tal Subsección ha explicado que el carácter valorativo de este criterio se

desprende del artículo 365 del Código General del Proceso -norma a la que remite la Ley 1437 de 2011-, en la que se establece que el juez debe revisar si las costas se causaron. ii) A diferencia de tal postura, en algunas providencias la Subsección B de la Sección Segunda ha manifestado que el verbo disponer, empleado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, significa que el juez debe analizar diferentes aspectos, tales como la conducta de las partes y, principalmente, que estas aparezcan causadas y comprobadas en el expediente. Posición por la que dicha Subsección ha dicho que debe “desca[tarse] así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas”8. 4.3. El anterior panorama evidencia que existe duda frente a la interpretación que debe dársele a la norma de la Ley 1437 de 2011 que regula las costas, dada la falta de consenso en materia de costas. Es por esto que resulta útil acudir al criterio de interpretación consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, según el cual, en caso de duda sobre el alcance de una norma debe primar aquella que favorezca en mayor medida al trabajador. No necesariamente, entonces, el principio de favorabilidad está sujeto al conflicto entre dos normas diferentes, pues es plausible que una sola disposición admita interpretaciones contrarias e igualmente razonables. 4.4. En este orden de ideas, la alternativa que podría beneficiar en mayor proporción al trabajador – pensionado, es la no imposición de costas, tratándose de asuntos en los que la parte vencida es el trabajador. Esto debido a que resulta

más favorable asumir la pérdida del proceso contencioso sin la obligación de pago por concepto de costas que, en cambio, hacerlo con la carga de costear los gastos originados por ese concepto. A lo que se suma una circunstancia imposible de desconocer: por regla general, el empleado suele ser la parte débil al compararlo con el rol de la Administración como empleador. Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha indicado que el principio de favorabilidad tienen un estrecha relación con la interpretación pro homine, según la cual “las normas han de ser interpretadas en favor de la protección y goce efectivo de los derechos de los individuos, en procura de que los preceptos legales se conviertan en instrumentos que respeten en la mayor medida posible, las garantías y prerrogativas esenciales para la materialización de la mejor calidad de vida de las personas”9. Perspectiva según la que la no imposición de costas al trabajador vencido judicialmente resulta más adecuada. Así las cosas, se considera que la interpretación en materia de costas, cuando el caso involucra un trabajador, necesariamente debe incluir el principio de favorabilidad consagrado en la Constitución Política. Esto en consideración a la dualidad en la interpretación de la acepción del verbo disponer contenido en Ley 1437 de 2011. 4.5. Finalmente, se debe precisar que si bien esta Sala, en alguna oportunidad ha negado el amparo solicitado en casos de condena en costas al trabajador o pensionado vencido en el proceso, lo cierto es que en esos eventos, el análisis se efectuó a la luz del defecto por desconocimiento del precedente10, circunstancia que difiere de la aquí estudiada, en la que el defecto alegado es el sustantivo,

8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Proceso 23001-23-33-000-2012-00133-02(4744-15). Sentencia de 6 de diciembre de 2018. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 9 Corte Constitucional. Sentencia T-088 de 2018. M.P: 10 Ver sentencia del 9 de agosto de 2018, Expediente No. 11001-03-15-000-2018-00686-00. Actor Aura Alicia Arias de Córdoba. pues no cabe duda que sobre la condena en costas, como ya se indicó, no existe un criterio unificado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, especializada en asuntos de carácter laboral y pensional.

5. Conclusión En atención a lo anterior, y especialmente en aplicación al principio de favorabilidad en materia laboral previsto por el artí