CE-11001-03-15-000-2018-04631-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA / SOLICITUD DE RECONOCIMIENTO PENSIONAL - Se suscitó conflicto de competencias administrativas para definir la entidad encargada del reconocimiento pensional / CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Fue resuelto por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado / CARENCIA ACTUAL DE OBJETO - Por hecho superado [L]o que en últimas pretendía el accionante con la interposición de la acción de la referencia era que Colpensiones reconociera su pensión de vejez, por lo cual la situación que según el [actor] ponía en riesgo o vulneraba los derechos fundamentales se encuentra superada y, en esa medida, cualquier decisión que hubiera lugar a adoptar en sede de tutela resultaría inocua, ya que no produciría ningún efecto. En todo caso, se aclara que aún si Colpensiones hubiera negado el reconocimiento y pago de la pensión, ello únicamente obedecería que en la verificación que se llevó a cabo no se encontraron reunidos los requisitos de ley. Decisión que podría ser recurrida administrativamente y controvertida mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo cual, en principio, la tutela tampoco procedería, salvo que se demostrara la existencia de un perjuicio irremediable. Así las cosas, se colige que deberá declararse la carencia actual de objeto por hecho superado en la acción de tutela instaurada por el [actor] en contra de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y la Administradora Colombiana de Pensiones.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 1983 DE 2017 - ARTÍCULO 1 - NUMERAL 5

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de enero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04631-00(AC)

Actor: LUIS BRICEÑO GUARÍN

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO

CIVIL, Y OTRO ASUNTO La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia. HECHOS RELEVANTES a) Conflicto negativo de competencia administrativa El accionante afirmó que el 14 de noviembre de 2018 la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimió el conflicto negativo de competencia entre la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecon) y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en relación con su solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez. Añadió que en la parte considerativa de la precitada providencia la autoridad judicial dejó consignado un tiempo de servicios menor al efectivamente laborado. b) Inconformidad El accionante consideró que Colpensiones y la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado vulneraron sus derechos fundamentales a la vida digna,

mínimo vital y debido proceso al incurrir en un error, inducido por las entidades entre quienes se presentó el conflicto de competencia, consistente en determinar, en la parte motiva de la providencia discutida, que laboró 4.633 días y no 8.042 días como ocurrió en la realidad. Explicó que lo anterior puede derivar en que la entidad competente deniegue su derecho al reconocimiento y pago de la pensión con base en los tiempos fijados por la autoridad judicial accionada, en la providencia que resolvió el conflicto negativo de competencia. PRETENSIONES Solicitó amparar los derechos fundamentales referidos. En consecuencia, requirió dejar sin efectos la parte motiva de la decisión del 14 de noviembre de 2018 proferida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y ordenar a Colpensiones reconocerle la pensión de vejez con base en los 8.042 días de servicio que acreditó. CONTESTACIONES Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (ff. 75-83) El subdirector de Defensa Judicial Pensional de la Unidad, Salvador Ramírez López, informó que, mediante auto del 27 de febrero de 2017, se remitió al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República la solicitud presentada por el accionante el 6 de octubre de 2016. Agregó que el 3 de abril de 2018 se negó la petición de revocatoria de la anterior decisión y el 24 de mayo de la misma anualidad la entidad se abstuvo de emitir un pronunciamiento sobre el reconocimiento de la pensión de vejez del señor Briceño

Guarín, hasta que la Sala de Consulta y Servicio Civil dirimiera el conflicto de competencia. Señaló que la autoridad judicial accionada realizó el estudio correcto del caso concreto sobre la entidad competente para resolver la solicitud de pensión, por lo cual no es factible pronunciarse sobre este aspecto. Coligió que no está legitimada en la causa por pasiva ni ha vulnerado ningún derecho fundamental y que la respuesta frente a la petición radicada por el accionante debe ser efectuada por Colpensiones. En todo caso, refirió que la acción de tutela no es el recurso judicial oportuno para reclamar el reconocimiento de las prestaciones de carácter laboral. Adujo que la pretensión del solicitante del amparo va en contravía de la orden judicial que reguló expresamente la situación de aquel y, en esa medida, existe cosa juzgada. Además, estimó que no se cumplen los requisitos de procedencia fijados por la jurisprudencia para revisar una providencia judicial y solicitó rechazar por improcedente la acción. La Administradora Colombiana de Pensiones (ff. 91-96 vto). La directora de la Dirección de Acciones Constitucionales, Malky Katrina Ferro Ahcar, comunicó que la petición presentada por el accionante se respondió de fondo, de manera clara y congruente con lo solicitado, por medio de la Resolución SUB 323142 del 13 de diciembre de 2018. Manifestó que en el citado acto administrativo se reconoció pensión de vejez al señor Luis Briceño Guarín luego de comprobar que acreditó un total de 8.039 días laborados, esto es, 1.148

semanas. En esa medida, estimó que se presenta la carencia actual de objeto por hecho superado. Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (ff. 97-117) El presidente de la Sala, Óscar Darío Amaya Navas, luego de realizar un repaso de los hechos que dieron lugar al conflicto negativo de competencias, indicó que la Sala no vulneró el derecho fundamental al debido proceso del accionante y, por el contrario, fue especialmente cuidadosa en su protección. De allí que determinara su competencia para conocer el conflicto de competencias administrativo, informara sobre el trámite al señor Briceño Guarín y a su abogada y cumpliera con el procedimiento fijado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. Señaló que no es posible colegir que la Sala haya amenazado o vulnerado su derecho a la vida digna, al mínimo vital y/o al reconocimiento y pago de la pensión, con ocasión de la decisión adoptada sobre la autoridad competente para resolver de fondo sobre la misma, puesto que Colpensiones todavía no ha decidido sobre ello. Agregó que, con base en los documentos obrantes en el expediente, existen dudas de que ese derecho se haya consolidado para el ahora peticionario del amparo. Precisó que al haber definido la competencia, la Sala contribuyó para que el derecho pretendido se reconociera o se negara, según corresponda en derecho, ya que Colpensiones, como entidad declarada competente, tiene el deber de resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión, mediante acto administrativo susceptible de recursos y de ser controvertido ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Aclaró que la función asignada por la ley a la Sala de Consulta y Servicio Civil, en

la materia, no consiste en resolver si las personas tienen derecho o no a una pensión o a cualquier otro derecho, sino exclusivamente en determinar la autoridad competente para iniciar o continuar la respectiva actuación administrativa. Refirió que si bien, en algunos conflictos de competencia administrativa, la Sala analiza si el solicitante de la pensión puede considerarse o no beneficiario del régimen de transición regulado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, lo hace con el único propósito de definir quién es la autoridad competente. Expresó que tampoco se presentó una violación al principio de confianza legítima ni del respeto del acto propio, debido a que, contrario al criterio del accionante, no es posible desconocer la ley o ignorar errores aritméticos, en perjuicio del sistema de seguridad social, sino que debe evitarse el abuso del derecho y el fraude a la ley. Por lo expuesto, solicitó declarar improcedente la acción de tutela de la referencia. Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (ff. 118 y 119) La directora general (E), Lydia Edith Rivas Niño, observó que lo pretendido por el señor Luis Briceño Guarín es que su situación pensional se resuelva teniendo en cuenta un tiempo de servicios jamás laborado ni certificado, que fue computado de forma errónea por Colpensiones en el trámite de la solicitud de reconocimiento pensional. Añadió que la decisión debatida en sede de tutela no afecta el derecho a la seguridad social del accionante, por cuanto en ella únicamente se dispuso cual era la entidad competencia para resolver de fondo la petición prestacional y, por ende, no es una decisión definitiva. Aseguró que la Sala de Consulta y Servicio Civil

realizó su función legal de manera adecuada y con fundamento en la documentación real sobre el tiempo de servicio del accionante, por lo cual la acción de tutela es improcedente. CONSIDERACIONES - Competencia La Subsección “A”, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el ordinal 7.º del artículo 1.º del Decreto 1983 de 20171, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, a la misma Corporación y se resolverá por la Sala de Decisión, Sección o Subsección que corresponda de conformidad con el reglamento al que se refiere el artículo 2.2.3.1.2.4 del presente decreto». Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta: 1. ¿La Administradora Colombiana de Pensiones, luego de la resolución del conflicto negativo de competencia administrativa, se pronunció sobre la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez del solicitante del amparo? Para resolver el problema así planteado se abordará la siguiente temática: (I) naturaleza de las decisiones adoptadas por la Sala de Consulta y Servicio Civil en virtud del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, (II) carencia actual de objeto y (III) análisis del caso concreto. Veamos: 1 Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto

1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.

I. Naturaleza de las decisiones adoptadas por la Sala de Consulta y Servicio Civil en virtud del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011

El Consejo de Estado es el tribunal supremo de lo contencioso administrativo y el cuerpo supremo consultivo del Gobierno, de acuerdo con el artículo 237 constitucional. Esta corporación ejerce sus funciones a través de tres salas: la plena, la contenciosa administrativa y la de Consulta y Servicio Civil, de conformidad con el artículo 107 de la Ley 1437 de 2011. Esta última, de relevancia para el caso bajo estudio, está integrada por cuatro magistrados, quienes no ejercen funciones jurisdiccionales y, en esa medida, no dictan providencias judiciales. La Sala de Consulta y Servicio Civil tiene dos atribuciones principales, además de otras asignadas por la ley, estas son: 1. Rendir conceptos para resolver consultas particulares y generales formuladas por el Gobierno Nacional y 2. Solucionar los conflictos negativos de competencia suscitados entre entidades administrativas. En relación con las decisiones que se adoptan para resolver los mencionados conflictos, el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 regula el procedimiento que debe seguirse. En efecto, dispone que la autoridad que se considere incompetente para decidir una solicitud debe remitirla al competente y si esta también se considera que carece de la misma está en el deber de enviarla a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado cuando el conflicto sea entre autoridades nacionales o entre estas y autoridades territoriales. Una vez recibida la solicitud en Secretaría, se comunica a las entidades y a los

particulares involucrados, se fija un edicto por el término de 5 días. Vencido aquel, la Sala decidirá, dentro de los 20 días siguientes. Los pronunciamientos efectuados por la Sala, en virtud de esta prerrogativa, son decisiones vinculantes que definen la competencia administrativa con la finalidad de garantizar un mejor cumplimiento de las funciones impuestas a las entidades y, se insiste, no tienen la calidad de providencias judiciales, ya que la Sala de Consulta y Servicio Civil no tiene función jurisdiccional.

II. Carencia actual de objeto La acción de tutela fue establecida en el artículo 86 de la Constitución Política como un mecanismo de defensa inmediata de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por una acción u omisión de una autoridad o un particular en los casos fijados por la ley.

En esa medida, el máximo tribunal constitucional2 ha considerado que la tutela pierde su razón de ser cuando en el trámite de la misma se supera la situación que ponía en riesgo o vulneraba los derechos fundamentales o cuando no haya forma de evitar el daño que se buscaba evitar. Con lo anterior se pretende que los fallos de tutela no sean ineficaces. El anterior fenómeno ha sido denominado como carencia actual de objeto y debe ser declarado así en la sentencia. En el primer caso por hecho superado y en el segundo por daño consumado. Adicionalmente, la Corte Constitucional ha precisado que existen algunos casos en que la carencia actual de objeto no se produzca por hecho superado o daño 2 Ver entre otras sentencias: T-358 de 2014 y T-011 de 2016. consumado, sino por la existencia de otra circunstancia que conlleve a que la

orden de tutela no produzca efectos. Así las cosas, el juez de tutela debe analizar si para el momento de adoptar una decisión dentro de la acción de tutela aquella producirá efectos o si, por el contrario, resultará inocua. En este último escenario deberá declarar la carencia actual de objeto.

III. Análisis del caso concreto El señor Luis Briceño Guarín solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la vida digna, mínimo vital y debido proceso, los cuales consideró vulnerados por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y la Administradora Colombiana de Pensiones. Para el efecto, explicitó que la autoridad judicial precitada, al resolver el conflicto negativo de competencia entre el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y la Administradora Colombiana de Pensiones, concluyó que únicamente había laborado 4.633 días, lo cual no corresponde a la realidad pues realmente cotizó por un tiempo de 8.042 días de servicio, lo cual estimó corresponde a un error inducido por dichas entidades.

Adujo que la anterior determinación de la Sala de Consulta y Servicio Civil dará lugar a que Colpensiones niegue su derecho al reconocimiento y pago de su pensión porque seguramente la entidad tendrá en cuenta los tiempos de servicios fijados por la referida autoridad, con lo cual se transgreden los derechos aludidos. Pues bien, para resolver la inconformidad precedente, en primer lugar, se efectuará un recuento de las actuaciones que dieron lugar a la interposición de la

presente acción. Así, se aprecia que el ahora accionante solicitó el reconocimiento y pago de su pensión a Colpensiones, quien negó la petición, a través de la Resolución GNR 176468 del 16 de junio de 2015, porque coligió que no era competente. Igualmente, se observa que el señor Briceño Guarín interpuso los recursos de ley, los cuales fueron resueltos desfavorablemente y, por lo tanto, se ordenó la remisión a la UGPP, quien a su vez se abstuvo de resolver la petición, ya que, en su criterio, el competente era Fonprecon, a quien remitió la misma. El solicitante requirió la revocatoria directa de la anterior decisión, lo cual fue negado mediante la Resolución RDP 011492 del 3 de abril de 2018. Así mismo, se repara en que el ahora accionante interpuso acción de tutela y el 10 de mayo de 2018 el Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del Circuito de Bogotá ordenó a los directores de la UGPP, Fonprecon y Colpensiones presentar ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el conflicto negativo de competencia administrativa. Por consiguiente, se advierte que el 14 de noviembre de 2018 la mencionada Sala declaró competente a Colpensiones para resolver la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión de vejez del señor Luis Briceño Guarín, bajo los siguientes argumentos (ff. 20-51): «[…] Como se advirtió en la aclaración previa y en algunos apartes, la Sala analizará el caso del señor Luis Briceño Guarín con base en la información

contenida en los últimos certificados laborales remitidos por las entidades empleadoras con ocasión de los requerimientos formulados por el Consejero Ponente mediante autos del 11 de julio, 4 y 22 de octubre, todos de 2018, teniendo en cuenta que mediante comunicación del 26 de octubre de 2018, la funcionaria responsable de la expedición de las certificaciones laborales del Senado de la República informó que se presentó un error de digitación que generó la inconsistencia en una de las certificaciones laborales expedidas, aclarando que el tiempo laborado en el segundo período de vinculación al Senado de la República por el señor Briceño Guarín y aportado por Fonprecon, es del 17 de junio de 1994 al 19 de julio de 1994. Lo anterior, sin perjuicio de la obligación que le asiste a la entidad que sea declarada competente, de verificar todos los documentos y la información que haga parte del expediente pensional y de la historia laboral del solicitante, con el fin de determinar si le corresponde o no, y bajo qué régimen, el derecho que reclama […] Por lo anterior, es importante establecer con claridad en primer lugar la historia laboral del peticionario. Así, según la documentación aportada por las entidades involucrada en el conflicto, el señor Briceño Guarín durante su vida laboral trabajó en el sector público y privado, tal como se resume en el siguiente cuadro […] Tiempo total en días 4633 Equivalencia en años y meses 12 años, 10 meses, 13 días [D]e conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005, la persona tiene derecho a pensionarse con los beneficios del régimen de transición, según el artículo 36 de la Ley 100, si al 31 de julio de 2010 contaba con 750 semanas

cotizadas y al 31 de diciembre de 2014 acreditaba los requisitos de tiempo y edad. Así, se advierte que el señor Briceño Guarín no acreditaba las 750 semanas cotizadas, pues solamente tenía 661 semanas cotizadas, como tampoco causó el derecho pensional al 31 de diciembre de 2017, pues si bien a esa fecha tenían 61 años de edad, no contaba con los 20 años de aportes o tiempos laborados […] En esa medida, el régimen legal presuntamente aplicable al peticionario en materia pensional es el establecido en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993 […] En virtud de lo anterior, en este caso la entidad que tiene la competencia para estudiar y resolver de fondo la solicitud presentada por el señor Briceño Guarín, es Colpensiones, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 100 de 1993 y el numeral 1 del artículo 3 del Decreto 2011 de 2012 […]». De lo anterior se sigue que la decisión adoptada por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación se limitó a resolver el conflicto negativo de competencia administrativa suscitado entre las entidades antes referidas, lo cual efectuó en mandato del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. En esa medida, como bien lo consignó aquella, las consideraciones allí expuestas se realizaron exclusivamente con el fin de poder solucionar el mismo y sin perjuicio de las determinaciones de la entidad administrativa competente, esto es, de Colpensiones. Ahora bien, se tiene que en cumplimiento del pronunciamiento que ahora es objeto de controversia, la Administradora Colombiana de Pensiones profirió la Resolución

SUB323142 del 13 de diciembre de 2018, a través de la cual reconoció el pago de una pensión de vejez a favor del ahora accionante, luego de que determinara que el interesado reunió las exigencias del artículo 7.º de la Ley 71 de 1988, por cuanto acreditó un total de 8.039 días laborados, correspondientes a 1.148 semanas, y cumplía con el requisito de edad, puesto que actualmente cuenta con 65 años de edad (ff. 94-96 vto). En ese orden de ideas, se estima que lo que en últimas pretendía el accionante con la interposición de la acción de la referencia era que Colpensiones reconociera su pensión de vejez, por lo cual la situación que según el señor Briceño ponía en riesgo o vulneraba los derechos fundamentales se encuentra superada y, en esa medida, cualquier decisión que hubiera lugar a adoptar en sede de tutela resultaría inocua, ya que no produciría ningún efecto. En todo caso, se aclara que aún si Colpensiones hubiera negado el reconocimiento y pago de la pensión, ello únicamente obedecería que en la verificación que se llevó a cabo no se encontraron reunidos los requisitos de ley. Decisión que podría ser recurrida administrativamente y controvertida mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo cual, en principio, la tutela tampoco procedería, salvo que se demostrara la existencia de un perjuicio irremediable. Así las cosas, se colige que deberá declararse la carencia actual de objeto por hecho superado en la acción de tutela instaurada por el señor Luis Briceño Guarín

en contra de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y la Administradora Colombiana de Pensiones. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Declarar la carencia actual de objeto por hecho superado en la acción de tutela instaurada por el señor Luis Briceño Guarín en contra de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y la Administradora Colombiana de Pensiones, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991). Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS