CE-11001-03-15-000-2018-04674-00(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA /

APERTURA A INCIDENTE DE DESACATO ES UN TRÁMITE PROPIO DEL PROCESO JUDICIAL El problema jurídico en el presente caso es establecer si el Tribunal Administrativo de Norte de Santander vulneró el derecho de petición del [accionante] al no dar respuesta de fondo a la petición elevada el 14 de noviembre de 2018. (…) [E]n el presente caso nos encontramos frente a una solicitud de carácter judicial, y no a una petición de información, pues lo que busca el peticionario es la apertura de un incidente de desacato, esto es, una actuación propia del proceso judicial de acción de tutela, el cual, debe ser resuelto por la autoridad competente a través de una providencia. (…) [S]e tiene que el derecho de petición elevado por el [accionante], corresponde en realidad de una solicitud de carácter judicial, lo cual hace improcedente la acción de tutela, y conforme a ello, si se quisiera estudiar la misma, respecto de la presunta vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, se determinó que el demandante no tiene legitimación, ni demostró el interés dentro de la acción de tutela bajo estudio, por tanto, se negarán las pretensiones de la acción de tutela.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., ocho (8) de marzo de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04674-00(AC)

Actor: VEEDURÍA CIUDADANA SOLUCIÓN DIGNA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor Javier Mantilla Mandón contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, el señor Javier Mantilla Mandón en calidad de representante legal de la Asociación Solución Digna solicitó la protección del derecho fundamental de petición, que estimó vulnerado por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. En concreto, formuló las siguientes pretensiones1: «Se ordene al Tribunal Administrativo Norte de Santander Magistrado ponente Dr. Edgar Enrique Bernal que si aún no lo ha hecho, en el mismo 1 Folio 2 del expediente de tutela. término de ley, resuelva el derecho de petición de fecha 14 de noviembre de

2018. Debiendo de emitir respuesta clara, congruente y precisa ante el representante de la Asociación Solución Digna».

2. Hechos y argumentos de la tutela Pese a que los manuscritos son difícilmente legibles, de la demanda de tutela y la petición, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes2: 2.1. La señora Mildred Mantilla Carrascal radicó derecho de petición ante la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas

(en adelante UAERIV), con el fin de obtener indemnización de los perjuicios causados y a su núcleo familiar, como víctimas de desplazamiento forzado. Que,

presuntamente no obtuvo respuesta, razón por la cual instauró acción de tutela y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia del 10 de septiembre de 2015 accedió a las pretensiones y amparó el derecho de petición. 2.2. Posteriormente, la demandante solicitó abrir incidente de desacato y, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander no dio apertura, porque a su juicio, la UAERIV cumplió cabalmente con la orden impartida en la sentencia y remitió copia de las providencias de fecha 25 de septiembre y 6 de noviembre de 2018 mediante las cuales sustentó su respuesta. 2.3. El 14 de noviembre de 20183, el señor Javier Mantilla Mandón en calidad de veedor ciudadano, radicó derecho de petición ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, con el fin de que se diera apertura al desacato propuesto por la señora Mildred Mantilla y se ordenara a la UAERIV el cumplimiento de la sentencia del 10 de septiembre de 2015. 2.2. El 15 de noviembre de 20184, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander dio respuesta al derecho de petición, en ese sentido, reiteró los argumentos expuestos en providencias del 25 de septiembre y 6 de noviembre de 2018. 2.3. Por lo anterior, el señor Javier Mantilla Mandón instauró acción de tutela, por cuanto el magistrado ponente del Tribunal, Dr. Edgar Enrique Bernal no había dado respuesta de fondo a su petición, vulnerando así el derecho fundamental de petición. 2 Folios 1 a 5. 3 Folios 4 y 5 del expediente.

4 Folio 18 y reverso.

3. Trámite procesal 3.1. Mediante auto del 18 de diciembre del 20185, el despacho sustanciador admitió la solicitud de amparo y ordenó, entre otras cosas, notificar en calidad de demandados a los magistrados del Tribunal Administrativo de Norte de Santander. 3.2. La Secretaría General del Consejo de Estado, mediante oficios del 22 de enero de 2019, enviados por correo electrónico, notificó al demandante y al Tribunal Administrativo de Norte de Santander6. El 29 de enero de 2019, el expediente ingresó al Despacho para fallo.

4. Intervenciones 4.1. El magistrado del Tribunal Administrativo de Norte de Santander Edgar Enrique Bernal Jauregui ponente de la sentencia del 10 de septiembre de 2015, pidió que la acción constitucional fuera declarada improcedente7. En síntesis, sostuvo lo siguiente: 4.1.1. Que, el 15 de noviembre de 2018 se dio respuesta conforme a las leyes aplicables al caso. Reiteró la posición adoptada en las providencias del 25 de septiembre y el 6 de noviembre de 2018, por medio de las cuales se explicó las razones porque la UAERIV dio cumplimiento al fallo del 10 de septiembre de 2015 y remitió copia las providencias mencionadas. 4.1.2. Señaló, además, que en el proceso se acreditó: (i) la notificación en debida forma y (ii) se dio respuestas en forma total a sus pretensiones, en consecuencia, la tutela no cumple con los requisitos de procedibilidad contra derecho de petición, conforme a lo establecido por la Corte Constitucional.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, es una acción residual que permite a 5 Folio 11 del expediente. 6 Folios 12 y 13 del expediente. 7 Folios 15 y reverso, 16 ibídem. todas las personas reclamar ante los jueces la protección inmediata de los derechos fundamentales que sean vulnerados o amenazados, por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La acción procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá determinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, debe examinar de fondo los argumentos que proponga el demandante. El carácter subsidiario de la acción de tutela responde a que ésta es procedente cuando no existe otro mecanismo judicial o administrativo para proteger el derecho fundamental o porque habiéndolo se configuró un perjuicio irremediable8. Así entonces, una acción de tutela propende por la protección de aquellos derechos fundamentales que de otra forma se verían desamparados, pero no por eso puede entenderse que es el único mecanismo para su protección.

2. Caso concreto 2.1. El problema jurídico en el presente caso es establecer si el Tribunal

Administrativo de Norte de Santander vulneró el derecho de petición del señor Javier Mantilla Mandón al no dar respuesta de fondo a la petición elevada el 14 de noviembre de 2018. 2.2. Luego, a fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala estudiará las generalidades del derecho alegado como vulnerado, la procedencia del derecho de petición ante autoridades judiciales, y finalmente, se estudiará el caso concreto.

3. Del derecho fundamental de petición 3.1. El derecho fundamental de petición, consagrado en el artículo 23 de la Constitución Política y regulado por la ley 1755 de 2015, permite a toda persona presentar peticiones respetuosas a las autoridades, bien sea por interés general o particular, y a obtener una resolución pronta, completa y de fondo sobre las mismas. 3.2. El derecho a recibir una respuesta de fondo implica que la autoridad que recibió la solicitud, según su competencia, se pronuncie completa y detalladamente sobre todos los asuntos expuestos por el solicitante. La autoridad cuestionada no puede responder con evasivas o con razones que no guarden relación con los temas planteados en la solicitud. 3.3. Al respecto, la Corte Constitucional, en Sentencia T-178 del 2000, ha dicho que el derecho de petición: (…) no se satisface con una respuesta meramente formal, sino que es necesaria una verdadera resolución acerca de lo planteado, de modo que se defina de fondo el asunto sometido a consideración de la autoridad, desde luego sobre la base de que ella sea competente. Pero además debe distinguirse entre el derecho que tiene el peticionario a la respuesta, en virtud de la garantía constitucional, y el desarrollo interno que, en las

dependencias de la Administración, tenga el curso de la petición formulada. 8 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-543 de 1992. En efecto, si la petición busca que la autoridad actúe en el ámbito de sus atribuciones o deberes, cumple su función obrando de inmediato, pero eso no la libera de su obligación de informar al peticionario sobre lo actuado y acerca de los resultados de la actividad emprendida. 3.4. El derecho de petición, en concreto, comprende los siguientes elementos: (i) la posibilidad de formular solicitudes respetuosas ante las autoridades públicas o los particulares, según sea el caso; (ii) la garantía de que se entregue respuesta oportuna, es decir, en las oportunidades que prevé el ordenamiento jurídico; (iii) la respuesta de fondo o contestación material, esto es, la decisión que, en el ámbito de su competencia, debe entregar el destinatario de la petición, sin importar que la decisión sea o no favorable al solicitante; (iv) la comunicación oportuna de lo decidido, y (v) la falta de competencia para pronunciarse sobre la totalidad o parte de la petición presentada no significa que el destinatario quede exento de pronunciarse. 3.5. El desconocimiento de cualquiera de esos elementos trae como consecuencia la vulneración del derecho de petición.

4. Derecho de petición ante autoridades judiciales 4.1. La Sala estima conveniente precisar que, por medio del derecho de petición, no pueden perseguirse fines para los que el legislador estableció procedimientos y herramientas específicas, como es el caso de las actuaciones dirigidas a poner en marcha el aparato judicial o a solicitar a un servidor público que cumpla las

funciones jurisdiccionales que tiene a cargo. Sobre el particular, la Corte Constitucional ha señalado que9: El derecho de petición es pues un derecho fundamental de naturaleza esencialmente política, que no subsume todas las actuaciones ante la administración, que no puede asimilarse con otros derechos como el derecho de acción, ni con otros procedimientos administrativos de naturaleza especial regulados en normas diferentes al Código Contencioso Administrativo, que como en el caso sub examine son objeto de leyes especiales, las que por lo demás, como pasa a explicarse, no pueden entenderse incorporadas a dicho Código. 4.2. Las actividades jurisdiccionales están regidas por normas específicas y, por lo tanto, las solicitudes de las partes, los intervinientes y los auxiliares de la justicia tienen un trámite especial en el que prevalecen las reglas del proceso. Por ejemplo, la solicitud de pruebas, de acumulación de procesos, de denuncia del pleito, las solicitudes de copias y certificaciones de ejecutoria, etc., deben tramitarse según las reglas señaladas por los respectivos ordenamientos procesales, mas no por las normas que regulan el derecho de petición, que se ejerce ante la administración pública, esto es, tienen regulación propia y, por ello, el derecho de petición no es un medio legal para cumplir ese cometido. 4.3. La anterior distinción es importante, en la medida en que si un funcionario judicial omite pronunciarse sobre una solicitud o trámite judicial, no es procedente ejercer la acción de tutela para que se proteja el derecho de petición. En ese caso, la solicitud de amparo podrá presentarse, pero para que se protejan derechos

fundamentales como el debido proceso o de acceso a la administración de justicia. 4.4. La propia Corte Constitucional, en sentencia T-192 de 2007, precisó que «la 9 Sentencia C-510 de 2004. Magistrado ponente: Álvaro Tafur Galvis. omisión del funcionario judicial en resolver las solicitudes formuladas por las partes o sus apoderados, propias de la actividad jurisdiccional, no configura una violación del derecho fundamental de petición, sino al debido proceso y al acceso de la administración de justicia, en la medida en que dicha conducta, al desconocer los términos de ley sin motivo probado y razonable, implica una dilación injustificada al interior del proceso judicial, la cual está proscrita por el ordenamiento constitucional (C.P., Arts. 29 y 229)». 4.5. En cuanto a la solicitud de información mediante derecho de petición, la Sala insiste en que el juez constitucional, al resolver una tutela relacionada con una petición dirigida a una autoridad judicial, debe determinar si se trata de una solicitud encaminada a que se emita una orden o se adopte una decisión en ejercicio de la actividad jurisdiccional, o si se trata de un requerimiento de tipo administrativo. Al respecto, la Sección Segunda de esta Corporación ha considerado10: En lo que respecta al derecho de petición ante las autoridades judiciales, la Corte Constitucional ha señalado11 que si bien es cierto, este derecho puede ejercerse ante los jueces y en consecuencia, éstos se hallan obligados a tramitar y responder las solicitudes que se les presenten, en los términos que la ley señale y que, de no hacerlo desconocen esta garantía fundamental,

también lo es que: “el juez o magistrado que conduce un proceso judicial está sometidocomo también las partes y los intervinientesa las reglas del mismo, fijadas por la ley, lo que significa que las disposiciones legales contempladas para las actuaciones administrativas no son necesariamente las mismas que debe observar el juez cuando le son presentadas peticiones relativas a puntos que habrán de ser resueltos en su oportunidad procesal y con arreglo a las normas propias de cada juicio (artículo 29 C.P.).”12 Por lo tanto, la misma Corte advirtió que: “debe distinguirse con claridad entre aquellos actos de carácter estrictamente judicial y los administrativos que pueda tener a su cargo el juez. Respecto de estos últimos son aplicables las normas que rigen la actividad de la administración pública, es decir, en la materia bajo análisis, las establecidas en el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984).”13 Sin embargo, en otra providencia la misma Corte señaló: “las actuaciones del juez dentro del proceso están gobernadas por la normatividad correspondiente, por lo cual las solicitudes que presenten las partes y los intervinientes dentro de aquél en asuntos relacionados con la litis tienen un trámite en el que prevalecen las reglas del proceso.”14

5. Caso concreto 10 Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1º de diciembre de 2016, consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández, radicación número: 11001-03-15-000-2016-03155-00(AC). 11 Cita original: «Sentencia T-334 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo».

12 Cita original: «Ibídem». 13 Cita original: «Ibídem». 14 Cita original: «Sentencia T-344 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo». 5.1. Se debe recordar que en el caso bajo estudio el actor pretende la protección al derecho fundamental de petición, que considera vulnerado por parte del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, al no obtener una respuesta de fondo a la petición elevada el 14 de noviembre de 2018. 5.2. A efectos de determinar si nos encontramos frente a un derecho de petición de información, o si por el contrario, se trata de una solicitud propia de la actividad jurisdiccional, se realizará un recuento de los hechos que dieron origen a la presente acción de tutela. Para ello, se deben distinguir dos actuaciones: 5.2.1. La primera, respecto de la acción de tutela instaurada por la señora Mildred Mantilla Carrascal, respecto de la cual se encuentra que:  La señora Mildred Mantilla Carrascal radicó derecho de petición ante la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante UAERIV), con el fin de obtener indemnización administrativa para ella y su núcleo familiar, como víctimas de desplazamiento forzado, respecto de lo cual, presuntamente, la entidad guardó silencio.  En razón a lo anterior, la señora Mantilla instauró acción de tutela y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia del 10 de septiembre de 2015 accedió a las pretensiones y protegió el derecho de petición.  Posteriormente, la accionante presentó en múltiples oportunidades, desde el 26

de octubre de 2015 al 6 de noviembre de 2018, 16 incidentes de desacato15, y luego de varias decisiones por parte del Tribunal atacado y de esta Corporación, al resolver el grado jurisdiccional de consulta, en providencias del 25 de septiembre y 6 de noviembre de 2018, se abstuvo de sancionar a la UAERIV, y se abstuvo de iniciar incidente de desacato, en razón a que se había dado cumplimiento al fallo de tutela de 10 de septiembre de 2005. 5.2.1. La segunda, en cuanto a la acción de tutela bajo estudio, en la que se encuentra que:  El 14 de noviembre de 201816, el señor Javier Mantilla Mandón en calidad de veedor ciudadano, radicó derecho de petición ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, con el fin de que se diera apertura al desacato propuesto por la señora Mildred Mantilla y se ordenara a la UAERIV el cumplimiento de la sentencia del 10 de septiembre de 2015.  El 15 de noviembre de 201817, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander dio respuesta al derecho de petición, en ese sentido, reiteró los argumentos expuestos en providencias del 25 de septiembre y 6 de noviembre de 2018.  Por lo anterior, el señor Javier Mantilla Mandón instauró acción de tutela, por cuanto el magistrado ponente del Tribunal, Dr. Edgar Enrique Bernal no había dado respuesta de fondo a su petición, vulnerando así este derecho fundamental. 5.3. Pues bien, lo primero que debe advertir la Sala, es que en el presente caso nos encontramos frente a una solicitud de carácter judicial, y no a una petición de

información, pues lo que busca el peticionario es la apertura de un incidente de desacato, esto es, una actuación propia del proceso judicial de acción de tutela, el cual, debe ser resuelto por la autoridad competente a través de una providencia. 15 Información obtenida de la página de la rama judicial – consulta de procesos. 16 Folios 4 y 5 del expediente. 17 Folio 18 y reverso. 5.4. En esos términos es claro que la acción de tutela no es el medio idóneo para buscar que las autoridades judiciales emitan las providencias correspondientes a las solicitudes de las partes, pues se repite, para ello, existen los medios idóneos dentro del trámite jurisdiccional. Situación diferente, es cuanto se presenta violación al debido proceso o mora, respecto de lo cual, la Jurisprudencia ya ha advertido la procedencia de la acción de tutela, sin embargo, dicho análisis no puede ser objeto de estudio por parte de la Sala, ya que el accionante Javier Mantilla Mandón en calidad de veedor ciudadano, no es el titular de la acción judicial analizada, ni probó que tuviera interés alguno en la misma. 5.5. Y si bien es cierto, adujo en el escrito de tutela bajo estudio, que actúa como agente oficioso de la señora Mildred Mantilla Carrascal, encuentra la Sala, por un lado, que el derecho de petición que generó la presente acción, fue presentado por el actor como representante de la veeduría y no como agente oficioso de la aludida señora, y por otro, -se insisteque no se indicó el interés para iniciar la acción constitucional en representación del titular del derecho, esto es, no señaló

porque la señora Mantilla no se encontraba en capacidad de promover su propia defesa, como lo prevé el artículo 10 del Decreto 2591 de 199218. 2.8. En conclusión, se tiene que el derecho de petición elevado por el señor Javier Mantilla Mandón, corresponde en realidad de una solicitud de carácter judicial, lo cual hace improcedente la acción de tutela, y conforme a ello, si se quisiera estudiar la misma, respecto de la presunta vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, se determinó que el demandante no tiene legitimación, ni demostró el interés dentro de la acción de tutela bajo estudio, por tanto, se negarán las pretensiones de la acción de tutela. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo del señor Javier Mantilla

Mandón.

2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual Revisión.

3. NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ 18 “Artículo 10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos.

También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud”. Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Magistrada

MILTON CHAVES GARCÍA

Magistrado

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Magistrado