CE-11001-03-15-000-2018-04712-01(AC)-2019

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ - No se interpuso en un término razonable En este caso no hay duda que la acción de la referencia se radicó por fuera del plazo de seis meses, considerado por jurisprudencia constitucional como plazo razonable, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, teniendo en cuenta que la sentencia del 28 de mayo de 2018 se notificó por correo electrónico el 1 de junio del mismo año, a la dirección electrónica consignada en la demanda. No obstante, la solicitud de amparo se presentó ante la Secretaría General de esta Corporación el 14 de diciembre de 2018, esto es, cuando habían transcurrido 6 meses y 12 días. Por lo anterior, corresponde a esta Sala estudiar las razones de inconformidad de la accionante con el plazo mismo y las justificaciones que expuso para superarlo. La principal inconformidad relacionada en el escrito de impugnación refiere a que la Corte Constitucional ha indicado que el análisis del requisito de inmediatez y del plazo razonable debe desarrollarse atendiendo a las particularidades de cada caso, y que esa Corporación ha establecido que si bien frente algunos escenarios 6 meses se pueden tener como plazo razonable, en otros, incluso este plazo puede ser de 2 años. Es cierto, como se indica en la impugnación, que la determinación de la razonabilidad del plazo debe atender a las características del caso sub examine, y que, en determinados eventos el juez de tutela debe proceder con la flexibilización de los términos. Pero no es menos cierto que de la lectura de la sentencia de primera instancia, no se

colige un estudio arbitrario del mencionado requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. Por el contrario, la decisión de declarar la improcedencia de la acción de tutela atendió al análisis juicioso de las características especiales del caso concreto analizadas dentro de parámetros de razonabilidad. Tres razones expuestas por la parte actora para justificar la tardanza en la interposición de la acción de tutela fueron replicadas por la autoridad de primera instancia de manera motiva y clara, así: Frente a la necesidad de esperar a que el juez ordinario autorizara las copias para poder interponer la acción de tutela, se trajo a colación la informalidad de este mecanismo judicial constitucional y la inexistencia de este requisito para proceder con su admisión. Además, llamó la atención en que, en todo caso, las copias se autorizaron antes de los 6 meses. En relación con el estado de salud de la accionante, se expuso que esta situación no tenía relación directa con la tardanza en la presentación de la acción de tutela, pues no se expuso ningún motivo específico por el cual la accionante se hubiera visto impedida a acudir oportunamente al juez de tutela. Finalmente, indicó que la distancia entre el municipio de Ovejas y la ciudad de Bogotá, y los gastos que puede implicar el desplazamiento, no es óbice para la interposición oportuna de la acción de tutela, dado que el escrito puede hacerse llegar al juez por diferentes canales como correo certificado o correo electrónico remitido a los correos dispuestos por la Corporación judicial para tal fin. En conclusión, la Sala comparte los razonamientos del a quo y concluye que la decisión de declarar la improcedencia

de la acción de tutela deriva del análisis razonado de las particularidades del caso concreto, por lo que confirmará la sentencia de tutela de primera instancia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-04712-01(AC)

Actor: ALBA LUZ MADERA JARABA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Tutela contra providencia judicial. Requisitos generales de procedencia de la acción. La inmediatez.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la señora Alba Luz Madera Jaraba, contra la sentencia del siete (7) de febrero de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, que, en el trámite de la acción de tutela de la referencia, resolvió lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por Alba Luz Madera Jaraba, por incumplimiento del requisito de inmediatez, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.”1 ANTECEDENTES El 14 de diciembre de 20182, Alba Luz Madera Jaraba, actuando en su propio nombre, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Sucre por considerar vulnerados su derecho fundamental al debido proceso, acceso a la

administración de justicia y principios de prevalencia del derecho sustancial y no reforma en peor.

1. Pretensiones Las pretensiones de la acción de tutela son las siguientes: “PRIMERA: Respetuosamente, solicito a los Honorables Consejeros, la Tutela Constitucional de mis derechos fundamentales (Art. 13, 25, 29, 53, 83, 228 y 229 C.N), violados por el Tribunal Administrativo de Sucre al proferir la sentencia de fecha 28 de mayo de 2018; en esa medida, se DISPONGA dejar sin efecto el fallo judicial citado y, en su lugar, se ORDENE al mismo juez colegiado de segunda instancia (Tribunal Administrativo de Sucre), como superior jerárquico, dictar una nueva sentencia en la cual respete la garantía constitucional de la non reformatio in pejus, y solo se pronuncie sobre los reparos parciales que se hicieron en el escrito de apelación de fecha 13 de junio de 2017.”3. 1 Folio 33 del expediente de tutela. 2 Folio 1 del expediente de tutela. 3 Folios 11 del cuaderno de tutela.

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Alba Luz Madera Jaraba demandó al municipio de Ovejas con el objeto de cuestionar la legalidad del acto administrativo por el cual fue desvinculada de su trabajo por declaración de insubsistencia del empleo de Auxiliar Área Salud, código 412, Grado 01. 2.2. En primera instancia el conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado

Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo, que mediante sentencia del 30 de junio de 2017, accedió parcialmente a las pretensiones de la parte actora, ya que no ordenó el reintegro al cargo porque el mismo fue suprimido. 2.3. El 13 de julio de 2017, la parte demandante interpuso recurso de apelación y solicitó la revocatoria parcial del fallo de primera instancia. 2.4. En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Sucre por sentencia del 28 de mayo de 2018, revocó en integridad la sentencia del Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Sincelejo y declaró probada la excepción de inepta demanda, lo que a juicio de la actora implica un desconocimiento al principio de non reformatio in pejus.

3. Fundamentos de la acción 3.1. La actora considera que en su caso se acredita el requisito general de procedencia de inmediatez, dado que no transcurrieron más de dos meses desde el momento en que el despacho judicial autorizó la entrega de copias del expediente y la presentación efectiva de la acción de tutela.

Señala que para promover la presente acción de tutela era indispensable tener acceso al expediente, por lo que la inmediatez debe estudiarse a partir del momento en que se autorizaron las copias. Solicita que se considere los costos y distancia que implicaba el desplazamiento de Sincelejo a Bogotá. 3.2. Considera que la providencia del Tribunal Administrativo de Sucre que revocó la decisión del Juzgado 9° Administrativo de Sincelejo y, en su lugar, de oficio, declaró probada la excepción de inepta demanda, incurre en defecto

sustantivo y violación directa a la Constitución Política, porque desconoció el principio de la no reforma en peor. Y sostiene que el Tribunal accionado desmejoró ostensiblemente la situación del apelante único y desbordó su competencia al referirse a asuntos alejados del debate que se propuso en el recurso de apelación. Agrega que se desconoció la Constitución Política al ignorar la especial protección constitucional de la accionante, derivado de su delicado estado de salud y su cercanía a adquirir derecho pensional, es decir, la litis no se restringía a un mero fallo de insubsistencia, sino que discutía la desvinculación del servicio de una persona con estabilidad laboral reforzada. 3.3. Finalmente señala que se configuró un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, porque a pesar de que en la etapa procesal pertinente se saneó el proceso, el juzgador declaró de oficio la excepción de inepta demanda, negándole la posibilidad de obtener un una decisión de fondo del litigio que puso en conocimiento de la administración de justicia.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 11 de enero de 2019, se admitió la presente acción de tutela4, se ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas, y se dispuso la vinculación del Juzgado 9° Administrativo del Circuito de Sincelejo, del alcalde del municipio de Ovejas y de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, como terceros interesados en el proceso. 4.2. El Tribunal Administrativo de Sucre5 solicitó que se declare la

improcedencia de la acción de tutela porque no cumple con los requisitos generales y especiales establecidos por la jurisprudencia constitucional. Agrega, que la pretensión de la accionante es hacer de la acción de tutela una instancia adicional en procura de una decisión favorable a sus pretensiones. 4.3. El Juzgado Noveno Administrativo de Sincelejo indicó que el trámite del proceso con radicado 2013-00186-00, se adelantó con absoluto respeto a las garantías procesales de las partes. 4.4. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no presentó el informe solicitado a pesar de haber sido enterada de la existencia del proceso de la referencia6.

5. Providencia impugnada Mediante providencia del 7 de febrero de 2019, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela por incumplir el requisito de inmediatez.

Recalcó que la providencia acusada fue notificada el 1° de junio de 2018 y la acción de tutela se radicó el 14 de diciembre de la misma anualidad, es decir, superado el plazo razonable de 6 meses establecido por la Sala Plena de Esta Corporación para acusar vía de tutela sentencias judiciales. La Sala desestimó las razones expuestas por la accionante para justificar su demora, al considerar que la acción de tutela es un procedimiento informal que no exige de copias auténticas para conocer de la posible vulneración de derechos fundamentales, por lo que la espera de la autorización para la expedición de las copias por parte del despacho no influye en cómputo de la inmediatez, más aun si

se tiene en cuenta que estas fueron autorizadas antes de que se cumpliera el plazo de 6 meses. 4 Ver fol. 14 del cuaderno de tutela. 5 Ver fol. 22 del cuaderno de tutela. 6 Ver fol. 18 y reverso del expediente de tutela. En relación con la distancia y costos de desplazamiento entre el municipio de Ovejas y Bogotá, el a quo recordó que la acción de tutela puede hacerse llegar al juez de tutela por cualquier medio de comunicación, es decir, puede radicarse de manera directa o enviarse por correo postal o por correo electrónico.

6. Impugnación La accionante expone su desacuerdo con la argumentación del a quo, ya que considera que se aplicó de manera excesiva y literal del requisito de inmediatez, lo que desconoce la jurisprudencia constitucional que ha indicado que el análisis de la razonabilidad del plazo debe considerar las especiales circunstancias de cada caso, dado que “en algunos casos, 6 meses podrían resultar suficientes para declarar la tutela improcedente; pero en otros eventos, un término de 2 años se podría considerar razonable para ejercer la acción de tutela, ya que todo depende de las condiciones del actor”7.

Señala que la barrera del tiempo y aplicación irreflexiva del requisito de inmediatez en este caso se erige como una vulneración de sus derechos fundamentales, ahora, por parte del juez de tutela.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales,

ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales8 y especiales9 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor 7 Ver fol. 40 reverso del cuaderno de tutela. 8 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente

relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 9 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción.

3. Planteamiento del problema jurídico Por tratarse de acción de tutela contra providencia judicial, corresponde a la Sala determinar si la acción de tutela objeto de estudio, que pretende se deje sin efectos sentencia del 28 de mayo de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, cumple con el requisito general de procedencia de la inmediatez, esto es, si fue presentada en el plazo razonable establecido por la Sala Plena de esta Corporación, superado análisis se pasará al estudio de los cargos de fondo.

4. El caso individual no acredita el requisito de inmediatez como presupuesto formal de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 4.1. La Corte Constitucional10 ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la

naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados. En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica”11. Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación del 5 de agosto de 201412 estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional13. 4.2. En este caso no hay duda que la acción de la referencia se radicó por fuera del plazo de seis meses, considerado por jurisprudencia constitucional como plazo

razonable, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, teniendo en cuenta que la sentencia del 28 de mayo de 2018 se notificó por correo electrónico el 1° de junio del mismo año, a la dirección electrónica consignada en la demanda. No obstante, la solicitud de amparo se presentó ante la Secretaría General de esta Corporación el 14 de diciembre de 2018, esto es, cuando habían transcurrido 6 meses y 12 días. 10 Corte Constitucional, sentencia T123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 11 Ibídem. 12 Exp. Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C.

P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 13 T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 4.3. Por lo anterior, corresponde a esta Sala estudiar las razones de inconformidad de la accionante con el plazo mismo y las justificaciones que expuso para superarlo.

La principal inconformidad relacionada en el escrito de impugnación refiere a que la Corte Constitucional ha indicado que el análisis del requisito de inmediatez y del plazo razonable debe desarrollarse atendiendo a las particularidades de cada caso, y que esa Corporación ha establecido que si bien frente algunos escenarios 6 meses se pueden tener como plazo razonable, en otros, incluso este plazo puede ser de 2 años. 4.4. Es cierto, como se indica en la impugnación, que la determinación de la razonabilidad del plazo debe atender a las características del caso sub examine, y

que, en determinados eventos el juez de tutela debe proceder con la flexibilización de los términos. En esta línea se pronunció la Sala Plena de esta Corporación14 al indicar que cuando se intenta la acción de tutela contra providencias judiciales, controversia que claramente involucra el principio de seguridad jurídica y el de cosa juzgada, el plazo razonable para presentarla sería de 6 meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la providencia atacada, no obstante, retomó la jurisprudencia constitucional en el sentido de que en el análisis de este requisito deberá tomarse en consideración los siguientes escenarios: “… (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado;15 (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición16.”17 14 Óp. Cit., referencia 12 15 Sentencia SU-961/99. 16 Sentencia T-814/05. Ver también, Sentencia T-728/02. 17 Corte Constitucional. Sentencia T-189 de 2009. 4.5. Pero no es menos cierto que de la lectura de la sentencia de primera instancia, no se colige un estudio arbitrario del mencionado requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. Por el contrario, la decisión de declarar la improcedencia de la acción de tutela

atendió al análisis juicioso de las características especiales del caso concreto analizadas dentro de parámetros de razonabilidad. 4.6. Tres razones expuestas por la parte actora para justificar la tardanza en la interposición de la acción de tutela fueron replicadas por la autoridad de primera instancia de manera motiva y clara, así: 4.6.1. Frente a la necesidad de esperar a que el juez ordinario autorizara las copias para poder interponer la acción de tutela, se trajo a colación la informalidad de este mecanismo judicial constitucional y la inexistencia de este requisito para proceder con su admisión. Además, llamó la atención en que, en todo caso, las copias se autorizaron antes de los 6 meses. 4.6.2. En relación con el estado de salud de la accionante, se expuso que esta situación no tenía relación directa con la tardanza en la presentación de la acción de tutela, pues no se expuso ningún motivo específico por el cual la accionante se hubiera visto impedida a acudir oportunamente al juez de tutela. 4.6.3. Finalmente, indicó que la distancia entre el municipio de Ovejas y la ciudad de Bogotá, y los gastos que puede implicar el desplazamiento, no es óbice para la interposición oportuna de la acción de tutela, dado que el escrito puede hacerse llegar al juez por diferentes canales como correo certificado o correo electrónico remitido a los correos dispuestos por la Corporación judicial para tal fin. En conclusión, la Sala comparte los razonamientos del a quo y concluye que la decisión de declarar la improcedencia de la acción de tutela deriva del análisis razonado de las particularidades del caso concreto, por lo que confirmará la

sentencia de tutela de primera instancia. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA

1. Confirmar la decisión impugnada, proferida el 7 de febrero de 2019 por el Consejo de Estado, Sección Primera, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sala

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

MILTON CHAVES GARCÍA

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero