CE-11001-03-15-000-2019-00024-00(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Incumplimiento del requisito de subsidiariedad - Existencia de otro medio de defensa judicial [El actor] pretende que en esta instancia constitucional se resuelva su disenso sobre la aplicación del artículo 1653 del Código Civil en la distribución del pago efectuado por CASUR. Sin embargo, dicha pretensión resulta abiertamente improcedente, en el entendido que este no es el escenario judicial para resolver asuntos propios del trámite judicial, en este caso, lo atinente a la liquidación del crédito o la imputación de los pagos realizados por la entidad ejecutada, dado que el Tribunal en ningún momento se refirió a dicha situación al resolver el recurso de apelación contra la providencia del Juzgado. (...) en caso de que el [actor] estimara que el Tribunal Administrativo del (...) no se pronunció sobre el argumento del recurso de apelación presentado en contra del proveído del 18 de agosto de 2017, consistente en que al realizar la liquidación del crédito debió imputarse el pago efectuado por la entidad ejecutada primero a intereses y luego a capital, estaba facultado para solicitar la adición de la providencia, de conformidad con el artículo 287 del Código General del Proceso. Sin embargo, se abstuvo de hacerlo y, con ello, impidió que el juez natural del proceso estudiara la controversia que ahora presenta en sede de tutela.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 287 / DECRETO 4433 DE 2004 / DECRETO 1983 DE 2017 - ARTÍCULO 1 - NUMERAL 5

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., catorce (14) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00024-00(AC)

Actor: RAFAEL ALBERTO CORREDOR MANRIQUE

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA, SUBSECCIÓN E Y OTRO ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la acción de la referencia. HECHOS RELEVANTES a) Ejecución de sentencia El accionante afirmó que el 8 de marzo de 2012 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B declaró la nulidad del Oficio 4037 OAJ del 3 de junio de 2009, mediante la cual la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional negó el reajuste de la asignación de retiro. Indicó que la entidad condenada a través de la Resolución 4092 del 12 de julio de 2012 dio cumplimiento al fallo judicial. Sin embargo, a su juicio, erró al establecer la fecha de ejecutoria de la sentencia y, por ende, en el cálculo de las sumas adeudadas. Por consiguiente, el 5 de noviembre de 2015 requirió la ejecución de la sentencia. Explicó que el 12 de julio de 2016 el Juzgado Cincuenta Administrativo del Circuito

Judicial de Bogotá libró mandamiento ejecutivo de pago en contra de CASUR y el 25 de noviembre de la misma anualidad ordenó seguir adelante con la ejecución. También, señaló que a través de proveído del 31 de enero de 2017, el Juez de instancia dispuso la remisión del expediente a la Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos de Bogotá, Contaduría, para que se efectuara la correspondiente liquidación del crédito. Expuso que el 18 de agosto de 2017 el Juzgado modificó la liquidación del crédito presentada por la parte ejecutante, decisión contra la que interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B quien mediante providencia del 21 de junio de 2018 confirmó el auto recurrido. b) Inconformidad El accionante consideró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B incurrió en un defecto sustantivo por no tener en cuenta lo reglado en el artículo 1653 del Código Civil a efectos de imputar el pago parcial efectuado por CASUR primero a los intereses y luego al capital adeudado. Asimismo, arguyó las decisiones adoptadas en el proceso de ejecución de sentencia incurren en violación directa de la Constitución Política, específicamente del artículo 230, en el entendido que no aplicaron la normativa referida. PRETENSIONES Solicitó amparar los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. En consecuencia, revocar las providencias proferidas el 18 de agosto de 2017 y 21 de junio de 2018 por el Juzgado Cincuenta

Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, ordenándoles realizar la imputación del pago conforme lo establece el artículo 1653 del Código Civil.

CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B (ff. 43-44) El magistrado Alberto Espinosa Bolaños sostuvo que en la providencia cuestionada realizó un adecuado estudio del asunto objeto de debate, tuvo en cuenta todo lo desarrollado en el proceso y lo soportado por la Oficina de Apoyo Judicial, de modo que no existe ninguna transgresión de los derechos invocados. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5.º del artículo 1.° del Decreto 1983 de 20171, el cual regula que: «[l]as acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada […]». Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y el Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).

La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Ello son los siguientes:(i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.

Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales 1 Por medio del cual se modificaron los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de

2015 referente a las reglas de reparto de la acción de tutela. 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T010 de 2012, T1090 de 2012, T074 de 2012, T399 de 2013, T-482 de 2013, T509 de 2013, , T254 de 2014, T941 de 2014 y T-059 de 2015. 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ)

Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A.

puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política. Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en una cualesquiera de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta: 1. ¿El accionante agotó el mecanismo judicial con el que contaba para que en la ejecución de la sentencia fuera definida la procedencia de la imputación del pago prevista en el artículo 1653 del Código Civil?

Para resolver el problema así planteado se abordará la siguiente temática: (I) principio de subsidiariedad y (II) Recuento de las inconformidades y actuaciones judiciales que dieron origen a la interposición de la presente acción. Veamos:

I. Principio de Subsidiariedad La jurisprudencia de la Corte Constitucional5 como de esta Corporación ha sostenido que, debido al carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, en principio, este medio de defensa judicial resulta improcedente cuando: 1. El accionante dejó de interponer los recursos judiciales ordinarios que estaban a su alcance para confrontar la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales, 2. El accionante acude directamente a la acción de tutela a pesar de existir otro mecanismo de defensa judicial a su disposición o 3. El proceso o asunto se encuentra en trámite.

Pese a lo anterior es dable reconocer que la mencionada regla general tiene algunas excepciones. En relación con el primero de los casos la acción de tutela resulta procedente cuando logre demostrarse que dicha acción es el único mecanismo de defensa para proteger un daño gravísimo a un derecho fundamental y que el accionante no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación que se lo impedía por completo. 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. 5 Corte Constitucional, sentencia T-011 de 2007. Magistrado Ponente: Dr. Rodrigo Escobar Gil. «[…]En este orden de ideas, si la parte afectada no interpuso en su debido momento, los recursos establecidos en el

ordenamiento jurídico para salvaguardar los derechos amenazados o vulnerados, es innegable que la acción de amparo constitucional no tiene la virtualidad de revivir los términos vencidos ni de convertirse en un recurso adicional o supletorio de las instancias ordinarias previstas en el desarrollo de cada actuación procesal, como de forma reiterada lo ha manifestado esta Corporación […]» Ahora, en cuanto a la excepción frente al segundo y tercero de los eventos, se configura cuando los otros mecanismos no resultan idóneos para proteger el derecho fundamental presuntamente vulnerado y/o no son expeditos para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.

II. Recuento de las inconformidades y actuaciones judiciales que dieron origen a la interposición de la presente acción.

El señor Rafael Alberto Corredor Manrique solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados por el Juzgado Cincuenta Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B al expedir las providencias del 18 de agosto de 2017 y 21 de junio de 2018 a través de las cuales se modificó la liquidación del crédito presentada en la ejecución de la sentencia y resolvió el recurso de apelación presentado en contra de esa decisión. Para el efecto, afirmó que las precitadas autoridades judiciales incurrieron en un defecto sustantivo por inobservancia del artículo 1653 del Código Civil, el cual prevé que el valor cancelado por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional se

imputa primero a intereses y después al capital. Para resolver la anterior inconformidad, es necesario realizar un recuento de las actuaciones efectuadas que dieron lugar a la expedición de las providencias que ahora se controvierten, ello con el propósito de establecer la procedencia de la acción de tutela y el agotamiento de los recursos judiciales. Así, se observa que el señor Rafael Alberto Corredor Manrique instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, en la que solicitó la nulidad del Oficio 4037 OAJ del 3 de junio de 2009, mediante el cual la entidad negó el reajuste de la asignación de retiro con base en el Índice de Precios al Consumidor. Igualmente, se repara en que el 29 de octubre de 2010 el Juzgado Sexto Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, declaró la nulidad del acto administrativo demandado. A título de restablecimiento del derecho, ordenó el reajuste de la asignación desde el año 1997 a la fecha de entrada en vigencia del Decreto 4433 de 2004, el pago de las diferencias y la indexación de las sumas de dinero a reconocerse por ese concepto. Decisión que fue confirmada el 8 de marzo de 2012 por parte de Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. De igual forma, se tiene que el 5 de noviembre de 2015 el señor Corredor Manrique solicitó la ejecución de la sentencia de segunda instancia precitada. Al

respecto, manifestó que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional profirió la Resolución 4092 del 12 de julio de 2012, pero no cumplió con la orden judicial, en la medida que erró al establecer la fecha de ejecutoria de decisión y, con ello, en el cálculo de las sumas adeudadas (ff. 66-72, C. 1 del expediente ordinario). El 12 de julio de 2016 el Juzgado Cincuenta Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá libró mandamiento ejecutivo de pago en contra de CASUR y el 23 de noviembre de la misma anualidad ordenó seguir adelante con la ejecución (ff. 106108 y 114-115 ibidem). También, se repara que el Juzgado a través de proveído del 31 de enero de 2017 dispuso la remisión del expediente a la Oficina de Apoyo de los Juzgados Administrativos de Bogotá, Contaduría, para que se efectuara la correspondiente liquidación del crédito, ello con el propósito de aprobar o modificar la liquidación presentada por el ejecutante (f. 133). Asimismo, se advierte que el 18 de agosto de 2017 el Juzgado Cincuenta Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá modificó la liquidación del crédito presentada por el señor Corredor Manrique, estableciendo que la suma legalmente adeudada correspondía a $488.861. Para adoptar la anterior decisión, la autoridad judicial determinó que era procedente modificarla, en el entendido que la parte ejecutante incluyó diferencias causadas con posterioridad a la fecha en la cual la entidad expidió el acto administrativo de cumplimiento y liquidó intereses

sobre las misma, cuando de ninguna manera ello es posible, puesto que el reajuste ordenado judicialmente se efectuó correctamente y, aun cuando la fecha de ejecutoria del fallo consignada no fue la correcta, ello no generó diferencias de mesadas (ff. 146-147 ibidem). Por lo anterior, el demandante interpuso recurso de apelación en el que, luego de realizar un recuento de la liquidación del crédito presentada, expuso que los cálculos realizados por la Oficina de Apoyo Judicial para los Juzgados Administrativos de Bogotá eran errados y desconocían el régimen prestacional de las Fuerzas Militares y de Policía. De igual manera, aseguró que fueron inadvertidas la ley y la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la imputación del pago (ff. 149-155 ibidem). Finalmente, se tiene que el 21 de junio de 2018 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B confirmó el auto apelado al considerar lo siguiente (f. 176 vto., C2 expediente de la ejecución): « De esta forma, en la medida que la parte ejecutante reitera lo descrito en su demanda ejecutiva, así como de las actuaciones posteriores dadas por él, y no centra su disconformidad con la ratio decidendi expresada en primera instancia, esto es, en relación a la modificación del crédito por los errores presentados, además que soportó su decisión en el concepto dado por la Oficina de Apoyo Jurídico. Esta Corporación resalta que el aquo es el director del proceso en la determinación de la cuantía librada para el mandamiento de pago, asimismo en relación a la liquidación del crédito, y solamente ante una grave apreciación

normativa y probatoria que debe ser puesta de presente en forma concreta por la parte apelante, se determinará una decisión diferente en segunda instancia a la allí adoptada, en consecuencia, la Sala no le halla razón a la parte apelante, confirmando la decisión». De la anterior transcripción, se advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B no emitió ningún pronunciamiento sobre el disenso planteado por el señor Corredor Quintero, ahora en sede de tutela, sobre la imputación del pago primero a intereses y luego a capital, puesto que consideró que lo desarrollado en el escrito de apelación no era una inconformidad concreta respecto a la ratio decidendi de la providencia del 18 de agosto de 2017 emitida por el Juzgado Cincuenta Administrativo Judicial de Bogotá. Así, la Subsección considera que el señor Corredor Manrique pretende que en esta instancia constitucional se resuelva su disenso sobre la aplicación del artículo 1653 del Código Civil en la distribución del pago efectuado por CASUR. Sin embargo, dicha pretensión resulta abiertamente improcedente, en el entendido que este no es el escenario judicial para resolver asuntos propios del trámite judicial, en este caso, lo atinente a la liquidación del crédito o la imputación de los pagos realizados por la entidad ejecutada, dado que el Tribunal en ningún momento se refirió a dicha situación al resolver el recurso de apelación contra la providencia del Juzgado. Con mayor razón si se tiene presente que el Tribunal Administrativo demandado razonó que la inconformidad presentada por el señor Corredor Manrique no estaba

encaminada a objetar las razones por las cuales el Juzgado de instancia modificó la liquidación del crédito, sino que se trataba de una discernimiento personal y reiterado de la parte ejecutante, por lo cual es claro que dicha controversia debe resolverse al interior del proceso contencioso. Repárese que entrar a analizar el fondo del asunto implicaría invadir la autonomía e interpretación de la autoridad judicial demandada, esto es, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, quien consideró adecuado la modificación de la liquidación del crédito decretada por el juez que conoce de la ejecución y, en todo caso, se abstuvo de emitir algún pronunciamiento respecto a los razonamientos que el accionante planteó en el escrito de apelación. En esos términos, la intervención del juez constitucional, en el sub examine, comportaría una suplantación de las competencias del juez natural, lo cual conllevaría al desconocimiento del carácter subsidiario y excepcional de la acción de tutela frente a providencias judiciales y, su naturaleza como mecanismo de protección inmediato de derechos fundamentales. Ahora bien, en caso de que el señor Rafael Alberto Corredor Manrique estimara que el Tribunal Administrativo del Atlántico no se pronunció sobre el argumento del recurso de apelación presentado en contra del proveído del 18 de agosto de 2017, consistente en que al realizar la liquidación del crédito debió imputarse el pago efectuado por la entidad ejecutada primero a intereses y luego a capital, estaba facultado para solicitar la adición de la providencia, de conformidad con el artículo 287 del Código General del Proceso. Sin embargo, se abstuvo de hacerlo y, con ello, impidió que el juez natural del proceso estudiara la controversia que ahora

presenta en sede de tutela. De lo expuesto resulta forzoso iterar que la acción de la referencia no cumple con el requisito de subsidiariedad. De manera que se rechazará por improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Rafael Alberto Corredor Manrique en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección B, de conformidad con lo aquí expuesto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Rechazar por improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Rafael Alberto Corredor Manrique en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección B, de conformidad con lo aquí expuesto.

Segundo: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación (art. 31 Dcto. 2591 de 1991). Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS