CE-11001-03-15-000-2019-00044-00(AC)-2019

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ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / SOLICITUD DE RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICOAdecuada valoración probatoria / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO, IGUALDAD Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA El accionante alegó en el escrito de tutela, que la autoridad accionada incurrió en un defecto factico porque no valoró de manera adecuada la “demanda y sus anexos”, que especificaban que [la actora] actuaba como heredera universal y por interés de la herencia de dejaba la señora [E M]. A pesar que la accionante no indicó cuáles fueron las pruebas que no decretó o valoró el Tribunal demandado, o cuales apreció indebidamente esta Sala observa que dentro de la relación de pruebas y anexos de la demanda ordinaria, no se allegó documento idóneo que acreditara a [actora] como heredera de [E M P], conforme lo prevé el numeral 3 del artículo 166 de la Ley 1437 de 2011, concordante con el 85 del CGP. De otra parte, dentro del acta de audiencia inicial del 28 de abril del 2015, visible del folio 7 al 19 del cuaderno principal de tutela, en el acápite 8 “DECRETO DE PRUEBAS”,

tampoco obra elemento probatorio que permita acreditar la referida condición. En consecuencia, la Sala encuentra que [la actora] no acreditó el vínculo (condición de heredera) que le otorgaba el legítimo interés para solicitar a la UGPP la reliquidación de la pensión de [E M], es decir, la legitimación material en la causa por activa. En ese orden, la decisión del Tribunal Administrativo del Chocó del 28 de junio del 2018, que revocó la sentencia del 28 de abril del 2015, es razonada y está suficientemente justificada, bajo los principios de autonomía judicial, por lo que se concluye que no incurrió en un defecto factico como lo alega la parte actora. Finalmente, aunque la accionante alegó la presunta ocurrencia de un defecto procedimental en la decisión cuestionada, no desplegó argumentación alguna que soporte esta acusación, por lo que la Sala se vería abocada a un estudio íntegro del proceso ordinario con radicado 27001333300220140040101 para establecer si se produjo el citado defecto. Vale decir, tendría que hacer de la tutela una instancia adicional dentro del proceso de nulidad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULOS 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 228 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 166 - NUMERAL 3 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 85 / DECRETO 2591 - ARTÍCULO 10

NOTA DE RELATORÍA: Aclaración de voto del consejero Guillermo Sánchez Luque, sin medio magnético a la fecha (Marzo 01 de 2019)

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Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá, D.C., Veinticinco (25) de febrero del dos milo diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00044-00(AC)

Actor: MERCY DIALETH MOSQUERA

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Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Mercy Dialeth Mosquera en contra del Tribunal Administrativo del Chocó.

ANTECEDENTES 1.1 De la solicitud de tutela. Mercy Dialeth Mosquera, actuando a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela1 en contra del Tribunal Administrativo del Chocó, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia en que incurrió la autoridad demandada en la sentencia del 28 de junio del 2018, proferida dentro del expediente ordinario con radicado núm. 27001333300220140040101. Como pretensiones de la tutela, solicitó se deje sin efectos la providencia cuestionada, y que en consecuencia, se ordene a la accionada proferir nueva decisión que resuelva de fondo la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión

Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-. Como fundamentos de hecho, manifestó que Elena Mosquera Palacios laboró durante más de 20 años en el Hospital San Francisco de Asís de Quibdó, desde el 1 de abril de 1975 y hasta el 5 de marzo del año 2000, adquiriendo el estatus pensional el 8 de diciembre del 2002. La Caja Nacional de Previsión Social le reconoció pensión de jubilación a la señora Mosquera Palacios mediante resolución núm. 25482 del 17 de diciembre del 2003, empero, solicitó la reliquidación de la pensión en vía administrativa. La señora Elena Mosquera Falleció el 15 de junio de 2012. Posteriormente, Mercy Dialeth Mosquera, “en nombre y por interés de la herencia de su difunta madre”, formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, para reclamar vía judicial la reliquidación pensional. El asunto correspondió por competencia al Juzgado Primero Administrativo Mixto de Descongestión del Circuito de Quibdó bajo radicado 27001333300220140040101, autoridad que accedió a la reliquidación de la pensión de Elena Mosquera Palacios en la audiencia inicial del 28 de abril del 2015 de primera instancia. El Tribunal Administrativo del Chocó conoció el proceso en segunda instancia, y mediante fallo del 28 de junio del 2018, resolvió revocar la decisión del referido Juzgado, con el argumento de que la demandante no tenía legitimación en la causa por activa. Para fundamentar las pretensiones de tutela, la actora argumentó que el referido

tribunal no tuvo en cuenta que la interesada obraba para proteger la herencia, es decir, que era una representante de la herencia, razón por la que no requería acreditar que el “derecho le había sido asignado mediante trabajo de partición”. 1 Visible del folio 1 al 6 del cuaderno principal.

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SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Alegó que el Tribunal accionado incurrió en un defecto factico porque no valoró de manera adecuada la “demanda y sus anexos”, en los que dejó claro que la actora obraba como heredera universal y por interés de la herencia de Elena Mosquera, y no en nombre propio. 1.2 Trámite de la acción El Despacho, por auto de 16 de enero de 2019, inadmitió la solicitud de tutela, porque dentro de sus documentos anexos, el abogado Senén Eduardo Palacios Martínez no allegó poder que lo facultaba para obrar en nombre de la actora, además que, no dio cumplimiento al párrafo segundo del artículo 37 del decreto 2591 de 1991. Una vez la parte interesada subsanó la solicitud de tutela, el Despacho la admitió en auto del 28 de enero del 2019 y vinculó al Juzgado Primero Administrativo Mixto de Descongestión del Circuito de Quibdó y a la UGPP como terceros interesados. Realizadas las notificaciones de rigor por parte de la Secretaría General de esta Corporación, el expediente ingresó nuevamente al Despacho para proferir decisión de fondo, el 14 de febrero de 2019, según constancia visible a folio 96 del

expediente de la referencia. 1.3 intervenciones de los demandados y los vinculados El magistrado ponente de la sentencia objeto de tutela allegó contestación2 en correo electrónico del 1 de febrero del 2019. Solicitó que se desatiendan las pretensiones del escrito introductorio, puesto que la decisión de revocar la sentencia apelada en el proceso con radicado núm. 27001333300220140040101, estuvo fundamentada y ajustada a las disposiciones legales aplicables al caso. Explicó que la accionante no acreditó su condición para obrar en nombre de la masa sucesoral de Elena Mosquera Palacios, razón por la cual se afectó el presupuesto de legitimación en la causa por activa. El Director Jurídico de la UGPP contestó3 la tutela en escrito allegado al expediente de la referencia en correo electrónico del 4 de febrero del 2019. Solicitó rechazar por improcedente el amparo de tutela, teniendo en cuenta que no existe vulneración de derechos fundamentales. Expresó que ha dado respuesta a todas las solicitudes impetradas por la actora de forma oportuna y recordó que la acción de tutela no es el recurso judicial adecuado para reclamar el reconocimiento y pago de prestaciones de carácter laboral.

CONSIDERACIONES

2.1 Competencia. La Sala tiene competencia para conocer del trámite de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017, y el Acuerdo de Sala Plena del Consejo de Estado No. 377 del 11 de diciembre de 2018.

2 Folios 65 a 67 del cuaderno principal. 3 Del folio 69 al 75 del cuaderno principal.

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SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C 2.2 Legitimación en la causa. En el presente caso, la sentencia cuestionada del 28 de junio del 2018, revocó la decisión del 28 de abril del 2015 que accedió a las pretensiones de la demanda con radicado 27001333300220140040101, por lo que Mercy Dialeth Mosquera es la titular de los derechos presuntamente vulnerados por la autoridad judicial accionada, lo que la legitima en la causa por activa, conforme al artículo 10 del Decreto 2591. En lo que concierne al Tribunal Administrativo del Chocó, este fue quien profirió la providencia del 28 de junio del 2018 cuestionada en la tutela, razón por la que se encuentra legitimado en la causa por pasiva. 2.3 La acción de tutela – Tutela contra providencia judicial. La acción de tutela está prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia como un mecanismo preferente y sumario de protección ante la vulneración de derechos fundamentales por parte de cualquier autoridad pública, o de particulares, bajo determinadas circunstancias4. La norma5 y la jurisprudencia6 han establecido algunos requisitos generales de procedencia y de obligatorio cumplimiento, para cualquier solicitud de tutela contra providencia judicial. Estos son: i) que el asunto que se pretenda debatir sea de relevancia constitucional; ii) que el interesado indique los hechos que ocasionan la

vulneración, los derechos agredidos y las razones en que funda su acción; iii) que la tutela se hubiera interpuesto dentro de un término razonable (inmediatez); iv) que se haya hecho uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios al alcance para la protección de los derechos fundamentales vulnerados (subsidiariedad); v) cuando se trate de una irregularidad procesal, que esta tenga un efecto decisivo en la decisión atacada, o que sea una grave lesión a los derechos fundamentales; vi) que no se trate de providencia proferida en sede de tutela, salvo los casos excepcionales decantados en la jurisprudencia. Adicional a los anteriores requisitos, para que una tutela proceda contra una providencia judicial, es necesario que se configure, por lo menos, alguno de los siguientes requisitos especiales: i) Defecto orgánico; ii) Defecto procedimental; iii) Defecto factico; iv) Defecto material o sustantivo; v) error inducido; vi) Decisión sin motivación; vii) Desconocimiento del precedente; y viii) Violación directa de la constitución. 2.4 Defecto factico El Defecto factico está definido como aquel “que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión”7, y tiene como propósito la verificación de que la solución de las demandas sea la consecuencia de la valoración de las pruebas recopiladas, ya sea de oficio por el juez o allegadas por las partes. Sobre este asunto, la Corte Constitucional en su jurisprudencia8, estableció que pueden existir dos modalidades o dimensiones de este defecto. La sentencia T459 de 2017 explica al respecto: 4 Corte Constitucional, sentencia T-333 del 2011, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 5 Decreto 2591 de 1991 6 Ver sentencia C-590 del 2005 de la Corte Constitucional. 7 Sentencia SU-448 del 2011. 8 Sentencias T-781 de 2011, T-267 de 2013, SU-172 de 2015, T-605 de 2015, T-463 de 2016 y T643 de 2016, entre otras.

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SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C “(i) Defecto fáctico negativo: hace referencia a la omisión en la valoración y decreto de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos. (ii) Defecto fáctico positivo: En este evento, el juez aprecia pruebas esenciales y determinantes que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas o, efectúa una valoración por “completo equivocada”. Es importante recordar que, en la medida que el defecto factico versa sobre el decreto y valoración de pruebas, es necesario que en la argumentación desplegada por el interesado en la tutela sea suficientemente clara, que permita al juez constitucional realizar el estudio del caso sin tener que actuar como una instancia adicional de revisión del proceso ordinario. 2.5 Defecto procedimental El defecto procedimental encuentra soporte en los artículos 29 y 228 de la Constitución Política. Se configura cuando un juez dirime un proceso judicial, abiertamente apartado del procedimiento establecido para el caso, sin justificación

razonable que dé cuenta de ello, pero debe ser de tal trascendencia que tenga incidencia directa en la decisión de fondo, además que, no puede ser atribuible al afectado. La jurisprudencia constitucional ha reconocido dos modalidades de este defecto, tal y como lo expresa en la sentencia SU – 036 del 2018: “(i) absoluto, que se presenta cuando el funcionario judicial adopta su decisión apartándose integralmente del procedimiento asignado al caso en concreto, “bien sea porque: i) sigue un trámite totalmente ajeno al pertinente y en esa medida equivoca la orientación del asunto, u ii) omite etapas sustanciales del procedimiento establecido, afectando el derecho de defensa y contradicción de una de las partes del proceso”. Y, (ii) un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, que tienen origen cuando el funcionario argumenta su providencia en razones “formales a manera de un impedimento, que sobrevienen en una denegación de justicia”. En ese orden, la configuración del defecto procedimental afecta de forma directa los derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, razón por la cual habría lugar al amparo de tutela. 2.6 Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, toda vez que el defecto factico o procedimental puede traducirse en una violación de los derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia. No existen otros medios judiciales ordinarios que la solicitante pueda intentar para la defensa de sus derechos fundamentales, pues la sentencia que cuestiona es de segunda instancia. Además, no se evidencia alguna de las causales que permitan

el ejercicio del recurso extraordinario de revisión. Se cumple con la inmediatez de una tutela contra providencia judicial, toda vez que la decisión del 28 de junio de 2018 fue notificada el 12 de julio siguiente, y la acción constitucional se radicó el 19 de diciembre del 2018, es decir, dentro de un término razonable que permite superar dicho requisito de procedibilidad. De otra parte, los accionantes manifestaron de forma clara los hechos que dieron origen a la tutela y la razón que los motivó a incoar esa acción. Finalmente, el asunto no entraña ejercicio de acción de tutela contra una decisión de tutela.

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SUBSECCIÓN C 2.7 Problema jurídico. A la Sala le corresponde determinar si el Tribunal incurrió en un defecto factico o procedimental al momento de declarar probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por activa, en la sentencia del 28 de junio del 2018 proferida en segunda instancia dentro del proceso ordinario bajo radicado 27001333300220140040101. 2.8 La Legitimación en la causa. La legitimación en la causa ha sido concebida por la jurisprudencia constitucional como una calidad subjetiva que se reconoce en las partes, relacionada con el interés sustancial que se debate en un proceso, y se entiende que es un presupuesto para que el juez profiera una decisión de fondo dentro del proceso.9 Existe legitimación en la causa de hecho y material, ya sea por activa –los demandanteso por pasiva -los demandados-. Esta Corporación manifestó al

respecto: “La primera [de hecho] hace referencia a la relación procesal que se establece entre el demandante y el demandado por intermedio de la pretensión procesal, es decir, cuando se atribuye una conducta al demandado en la demanda y se notifica su existencia. Entonces, quien endilga la conducta que dio lugar a la acción está legitimado de hecho por activa y a quien se imputa la acción u omisión está legitimado de hecho por pasiva después de la notificación del auto admisorio de la demanda. Esta vertiente de la legitimación procesal faculta a los sujetos litigiosos para intervenir en el trámite del plenario y ejercer sus derechos de defensa y de contradicción. (…) Por su parte, la legitimación material en la causa alude a la participación real de las personas en el hecho que originó la presentación de la demanda, independientemente de que estas no demandaron o no fueron demandadas. Esta categoría supone la conexión entre las partes y los hechos constitutivos del litigio porque resultaron perjudicadas u originaron el daño.10 De ahí que un sujeto puede estar legitimado en la causa de hecho pero carecer de legitimación en la causa material. Aunque sea parte del proceso no necesariamente se relaciona con los hechos que motivaron el litigio.”11 De otra parte, en relación con la legitimación en la causa, está el requisito para el demandante de acreditar la calidad o condición en que comparece al proceso, es decir, si comparece en nombre propio, en representación de una persona natural, como representante legal de una persona jurídica, entre otros. El artículo 166 de la Ley 1437 de 2011, establece: “Artículo 166. Anexos de la demanda. A la demanda deberá acompañarse:

9 Sentencia T-416 de 1997 10 “La legitimación en la causa es un elemento sustancial que corresponde a la calidad o al derecho que tiene una persona para formular o para contradecir las pretensiones de la demanda, como sujeto de la relación jurídica sustancial; de esta manera, la parte demandante tiene la posibilidad de reclamar el derecho invocado en la demanda -legitimación por activafrente a quien fue demandado -legitimación por pasiva-. En ese sentido, se entiende que la primera (la legitimación por activa) es la identidad que tiene el demandante con el titular del derecho subjetivo y, por lo mismo, posee la vocación jurídica para reclamarlo, al paso que la segunda (la legitimación por pasiva), es la identidad que tiene la parte accionada con quien tiene el deber de satisfacer el derecho reclamado”. En: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 27 de marzo de 2017, rad. 56.895. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 22 de octubre del 2018, radicado 85001-23-33-000-2017-00115-01

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(…)

3. El documento idóneo que acredite el carácter con que el actor se presenta al proceso, cuando tenga la representación de otra persona, o cuando el derecho que reclama proviene de haberlo otro transmitido a cualquier título. (…)” La anterior norma es concordante con lo dispuesto en el artículo 85 del Código

General del Proceso, que prevé: “Artículo 85. Prueba de la existencia, representación legal o calidad en que actúan las partes. (…) En los demás casos, con la demanda se deberá aportar la prueba de la existencia y representación legal del demandante y del demandado, de su constitución y administración, cuando se trate de patrimonios autónomos, o de la calidad de heredero, cónyuge, compañero permanente, curador de bienes, albacea o administrador de comunidad o de patrimonio autónomo en la que intervendrán dentro del proceso.” En ese orden, para que un demandante logre legitimarse en la causa por activa dentro de un proceso judicial, debe acreditar la calidad o condición en que acude a la justicia que lo vincula con el interés legítimo para reclamar un derecho concreto. 2.9 Caso Concreto. El Tribunal Administrativo del Chocó, en sentencia del 28 de junio del 2018, revocó el fallo de primera instancia proferido dentro del proceso ordinario iniciado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento, con fundamento en lo siguiente: “(…) Conforme a lo anterior, para que el heredero tenga derecho a este reconocimiento, este debe acreditar tal calidad, situación que no ocurre en el presente asunto, pues a juicio de la Sala, en el plenario no existe prueba que acredite la condición de heredera universal de la hoy demandante, pues en el expediente no reposa providencia judicial que reconozca tal calidad, (…) circunstancia que afecta el presupuesto de legitimación en la causa de la demandante, a quien no le bastaba con alegar su condición de heredera universal, sino que debía probarla y al no

encontrarse acreditada o (sic) le queda otro camino al tribunal que declarar probada de oficio la excepción de falta de legitimación en la causa por activa (…)” El accionante alegó en el escrito de tutela, que la autoridad accionada incurrió en un defecto factico porque no valoró de manera adecuada la “demanda y sus anexos”, que especificaban que Mercy Dialeth Mosquera actuaba como heredera universal y por interés de la herencia de dejaba la señora Elena Mosquera. A pesar que la accionante no indicó cuáles fueron las pruebas que no decretó o valoró el Tribunal demandado, o cuales apreció indebidamente12, esta Sala observa que dentro de la relación de pruebas y anexos de la demanda ordinaria13, no se allegó documento idóneo que acreditara a Mercy Dialeth Mosquera como heredera de Elena Mosquera Palacios, conforme lo prevé el numeral 3 del artículo 166 de la Ley 1437 de 2011, concordante con el 85 del CGP. De otra parte, dentro del acta de audiencia inicial del 28 de abril del 2015, visible del folio 7 al 19 del cuaderno principal de tutela, en el acápite 8 “DECRETO DE 12 No basta simplemente con manifestar que son “la demanda y sus anexos”, pues se le debe indicar al juez de tutela cual exactamente en cual elemento probatorio es que funda la inconformidad. 13 Documento visible del folio 34 al 49 del cuaderno principal.

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PRUEBAS”, tampoco obra elemento probatorio que permita acreditar la referida condición. En consecuencia, la Sala encuentra que Mecy Dialeth Mosquera no acreditó el vínculo (condición de heredera) que le otorgaba el legítimo interés para solicitar a la UGPP la reliquidación de la pensión de Elena Mosquera, es decir, la legitimación material en la causa por activa. En ese orden, la decisión del Tribunal Administrativo del Chocó del 28 de junio del 2018, que revocó la sentencia del 28 de abril del 2015, es razonada y está suficientemente justificada, bajo los principios de autonomía judicial, por lo que se concluye que no incurrió en un defecto factico como lo alega la parte actora. Finalmente, aunque la accionante alegó la presunta ocurrencia de un defecto procedimental en la decisión cuestionada, no desplegó argumentación alguna que soporte esta acusación, por lo que la Sala se vería abocada a un estudio íntegro del proceso ordinario con radicado 27001333300220140040101 para establecer si se produjo el citado defecto. Vale decir, tendría que hacer de la tutela una instancia adicional dentro del proceso de nulidad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Primero: NEGAR la solicitud de amparo que formuló Mercy Dialeth Mosquera, por las razones expuestas en esta providencia.

Segundo: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el

artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

Tercero: REMITIR la presente providencia, si no fuere recurrida, a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cuarto: ENVIAR copia de esta providencia al Tribunal Administrativo del Chocó.

Notifíquese y cúmplase

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Presidente de Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-00022/19