CE-11001-03-15-000-2019-00068-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - Se pretende emplear como una tercera instancia La Sala deberá determinar, en primer lugar, si se cumplen los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela y, en segundo término, establecer si las sentencias del 18 de julio de 2017 y 26 de septiembre de 2018, objetos de tutela, incurrieron en alguna de las causales específicas que alegaron los demandantes. (…) [P]ara la Sala no queda ninguna duda de que la intención de los actores es debatir los mismos argumentos que previamente les fueron analizados y resueltos por los jueces ordinarios, esto es, emplear la tutela como una tercera instancia, proceder que se encuentra proscrito. (…) [S]i bien los actores alegaron la supuesta vulneración al debido proceso y sus derechos laborales, no basta con la simple invocación de esas garantías, sino que se requiere su demostración, lo cual no ocurrió en este caso, de ahí que los reparos de los accionantes se refieran, en esencia, a un desacuerdo sobre si en este caso debían o no soportar los daños que presuntamente les fueron ocasionados. (…) [P]ara la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste una genuina importancia constitucional, por cuanto procura reabrir un debate jurídico procesal que es propio de la reparación y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia, so pena de desconocer la estructura de la administración de justicia, así como los principios de seguridad jurídica y juez

natural. Así las cosas, la Sala declarará improcedente el amparo pretendido por [la parte actora].

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00068-00(AC)

Actor: WILLINGTON ORTIZ PINZÓN Y OTRO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Procede la Sala a proferir fallo dentro del presente proceso de tutela promovido, a través de apoderada judicial, por los señores Willington Ortiz Pinzón y Anselmo

Enrique Blanco Fuentes, en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B.

I. ANTECEDENTES

Pretensiones

1. Los señores Willington Ortiz Pinzón y Anselmo Enrique Blanco Fuentes, a través de apoderada judicial y de manera conjunta, presentaron acción de tutela contra la citada autoridad judicial, por considerar vulnerados sus derechos laborales y al debido proceso. En consecuencia, formularon las siguientes pretensiones: De conformidad con lo anteriormente expuesto y probado, me permito solicitar les sean tutelados los derechos fundamentales al “DEBIDO PROCESO” y LOS DERECHOS de mis representados, y en consecuencia se ordene a la SUBSECCIÓN B DE LA

SECCIÓN TERCERA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE

CUNDINAMARCA, dictar la sentencia que en derecho corresponda, como mecanismo para evitar un perjuicio irremediable de los derechos de mis representados. Hechos

2. Como supuestos fácticos relevantes, se narraron los que a continuación se

sintetizan:

3. Con fundamento en el parágrafo 2 del artículo 11 del Decreto 1091 de 1995, a los actores se les descontaban, de la prima de vacaciones, el valor correspondiente a tres días del sueldo básico, con destino a planes de recreación.

4. La Sección Segunda de esta Corporación, mediante sentencia del 28 de febrero de 2013, radicado n.° 2007-00061-00, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, declaró la nulidad de esa norma bajo el entendido que el Gobierno Nacional no tenía facultades para expedirla, pues los descuentos allí previstos tenían naturaleza de contribución parafiscal, tributo que solo podía imponer el órgano legislativo.

5. En virtud de lo anterior, cada uno de los actores interpuso demanda de reparación directa, con el fin de obtener la indemnización que se les ocasionó con la aplicación de la norma declarada nula, mientras estuvo vigente, asuntos que les correspondieron en primera instancia al Juzgado 36 y 32 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, y en segunda instancia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, quienes negaron las pretensiones de las demandas.

6. Como fundamento para ello, en las decisiones judiciales materia de tutela se aplicó el criterio contenido en la sentencia de unificación del 21 de marzo de 2018,

radicado n.° 200300206-01, C.P. Danilo Rojas Betancourth, según el cual, cuando se trata de la reparación de daños ocasionados por actos administrativos generales que a la postre fueron declarados nulos, la antijuridicidad del daño debe analizarse a partir de los efectos de la sentencia que declara la ilegalidad de la norma. Es decir, como la anulación de un acto administrativo general tiene efectos hacia futuro, las situaciones jurídicas consolidadas mientras ese acto estuvo vigente no pueden considerase antijurídicas, por lo que el Estado no está llamado a repararlas.

7. A juicio de los actores, esas decisiones judiciales incurrieron en desconocimiento del precedente constitucional contenido en la sentencia T-415 de 2016 y en defecto sustantivo por la aplicación de una sentencia que no se adecuaba a la situación fáctica debatida.

II. TRÁMITE PROCESAL

8. Mediante auto del 13 de noviembre de 2018, se avocó el conocimiento de la tutela, ordenando notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, en calidad de demandado, así como a los Juzgados 32 y 36 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bogotá, en calidad de terceros con interés, por lo que se les remitió copia y se les instó a presentar un informe sobre los hechos que dieron lugar a la presente acción.

9. Tanto las autoridades judiciales demandadas como las vinculadas en calidad de terceras con interés guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES

1. Competencia

10. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela interpuesta

contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, y el Acuerdo 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación.

2. Problema jurídico

11. La Sala deberá determinar, en primer lugar, si se cumplen los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela y, en segundo término, establecer si las sentencias del 18 de julio de 2017 y 26 de septiembre de 2018, objetos de tutela, incurrieron en alguna de las causales específicas que alegaron los demandantes.

3. De la acción de tutela contra providencias judiciales

12. De conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede solo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

13. Desde el año 20121, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20142, se dispuso que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad

con el artículo 86 de la Constitución Política, este mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad.

14. Para tal efecto, se ha instituido que el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. 1 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 2 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01.

15. En consecuencia, no resultan suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Tanto es así que en la sentencia T-398-173, la Corte Constitucional no solo reiteró la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sino que fijó dos requisitos adicionales que deben acreditarse en aquellos eventos en los que se ataca una providencia de un órgano de cierre, así: i) que sea evidente el desconocimiento de la Constitución y ii) que sea definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, respecto del alcance de los derechos fundamentales y al ejercer el control abstracto de constitucionalidad.

16. Siempre que se advierta que la acción de amparo superó el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, una vez advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución.

17. Las aludidas causales específicas se instauraron con el objeto de que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran el debate jurídico procesal que es propio de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o desidia, dejaron de plantear ante el juez natural de la causa.

18. Así, para esta Sala es claro que este mecanismo de protección no puede convertirse en una instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.

19. En esos términos, la acción de la referencia en tanto mecanismo excepcional debe sujetarse al cumplimiento de tales requisitos cuando se propone contra una providencia judicial 3 El mismo criterio ha sido expuesto en las sentencias SU-050 de 2017 y SU-573 de 2017.

4. Caso concreto

20. En el caso concreto, es preciso recordar, los actores pretenden que se dejen

sin efectos las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, por cuanto desconocieron el precedente constitucional contenido en la sentencia T-415 del 2016 y aplicaron la providencia de unificación del 21 de marzo de 2018, radicado n.° 25000-23-26000-2003-00206-01, que no se adecuaba a la situación fáctica bajo análisis.

21. Tales defectos, en criterio de los accionantes, llevaron a esa autoridad judicial a concluir erróneamente que en ambos casos el daño reclamado no tenía el carácter de antijurídico y, por ende, el Estado no estaba en la obligación de repararlo.

22. Para sustentar su tesis, en su escrito de tutela reiteraron los argumentos de apelación en los procesos ordinarios, según los cuales no había lugar a aplicar la mencionada sentencia de unificación proferida por la Sección Tercera de esta Corporación, pues esta se refería a asuntos tributarios y en todo caso la norma que estableció los descuentos que se le hicieron a los demandantes fue declarada nula por esta Corporación, de modo que lo descontado por dicho concepto constituía un daño antijurídico que se les debía reparar, por cuanto las sentencias de nulidad tienen efectos ex tunc y en este caso no podía hablarse de situaciones jurídicas consolidadas.

23. Por el contrario, en las decisiones judiciales que se pretenden atacar en sede de tutela, se indicó que los efectos de las nulidades de actos administrativos generales son ex nunc, y las situaciones jurídicas consolidadas en virtud de la norma declarada nula no se afectan.

24. Lo anterior, en aplicación de la tesis pacífica de esta Corporación contenida en sentencia de unificación proferida por importancia jurídica4, de conformidad con la cual los efectos de nulidad de los actos administrativos de carácter general deben ser los mismos que se predican para la inexequibilidad, es decir, hacia futuro, por lo que las situaciones jurídicas consolidadas durante el tiempo en que el acto estuvo vigente, como en este caso lo fueron los descuentos realizados a los

4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Bogotá D.C., sentencia del 21 de marzo de 2018, radicado n.° 25000232600020030020601, C.P. Danilo Rojas Betancourth. señores Willington Ortiz Pinzón y Anselmo Enrique Blanco Fuentes, se mantienen incólumes.

25. Partiendo de esa base, para la Sala no queda ninguna duda de que la intención de los actores es debatir los mismos argumentos que previamente les fueron analizados y resueltos por los jueces ordinarios, esto es, emplear la tutela como una tercera instancia, proceder que se encuentra proscrito.

26. En ese sentido, mal podría la Sala pronunciarse sobre aspectos que no revisten relevancia constitucional, en tanto se trata de una discusión sobre la antijuridicidad del daño y los efectos de las sentencias de nulidad de actos administrativos generales, debate que fue resuelto por el juez natural de la causa y, por lo tanto, escapa de la órbita del juez de tutela.

27. Si bien el actor pretende demostrar la existencia de defectos específicos de las decisiones judiciales atacadas, lo cierto es que se advierte con meridiana claridad

que su alegato está encaminado a revivir un debate debidamente fenecido en el marco del proceso ordinario.

28. Aspectos puntuales como: i) la existencia o no de un daño antijurídico; ii) si los demandantes estaban obligados o no a soportar los daños producidos en virtud de la declaratoria de nulidad de la norma que estableció los descuentos; iii) cuáles son los efectos de las sentencias de nulidad de actos administrativos generales; y, iv) si en el caso concreto se estaba ante situaciones jurídicas consolidadas o no consolidadas, fueron materia de pronunciamiento por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y son propios del análisis del medio de control de reparación directa, no así de la acción constitucional de la referencia.

29. Cuando se trata de tutelas contra providencias judiciales, la Corte Constitucional ha entendido que el juez debe verificar si el asunto sometido a su consideración es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes, pues “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”5. 5 Corte Constitucional. Sentencia C-590 de 2005.

30. En el caso que nos ocupa, si bien los actores alegaron la supuesta vulneración al debido proceso y sus derechos laborales, no basta con la simple invocación de esas garantías, sino que se requiere su demostración, lo cual no ocurrió en este caso, de ahí que los reparos de los accionantes se refieran, en esencia, a un

desacuerdo sobre si en este caso debían o no soportar los daños que presuntamente les fueron ocasionados.

31. Al respecto, el Alto Tribunal Constitucional ha señalado con suma claridad que la tutela no puede emplearse como instancia adicional para revivir debates culminados, pues la oportunidad para ello es el proceso ordinario. Así, en sentencia T-248 de 2018, indicó: “Este requisito, de conformidad con aquella, persigue, por lo menos, las siguientes tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”.

32. En ese sentido, resulta claro que el propósito del actor es resucitar un debate que culminó en el marco del proceso ordinario, por lo que la solicitud para se declare la responsabilidad del Estado por el hecho del legislador con ocasión de la expedición del parágrafo 2° del artículo 11 del Decreto 1091 de 1995 y se le reconozcan los perjuicios derivados de los supuestos daños que tuvieron que padecer mientras esa norma estuvo vigente, constituye una pretensión que no permite evidenciar prima facie una vulneración de derechos fundamentales; por el contrario, en esencia, se trata de una petición de contenido legal y no de relevancia constitucional.

33. En síntesis, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste una genuina importancia constitucional, por cuanto procura reabrir un debate jurídico procesal que es propio de la reparación y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia, so pena de desconocer la estructura de la administración de justicia, así como los principios de seguridad jurídica y juez natural.

34. Así las cosas, la Sala declarará improcedente el amparo pretendido por los señores Willington Ortiz Pinzón y Anselmo Enrique Blanco Fuentes, por las razones hasta aquí expuestas.

35. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por los señores Willington Ortiz Pinzón y Anselmo Enrique Blanco Fuentes, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. NOTIFICAR a las partes por el medio que resulte más expedito y eficaz. TERCERO. ENVIAR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

RAMIRO PAZOS GUERRERO

Magistrado

ALBERTO MONTAÑA PLATA MARÍA ADRIANA MARÍN (E)

Magistrado Magistrada