CE-11001-03-15-000-2019-00107-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE

CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / LÍMITE DE

LA INDEMNIZACIÓN A RECONOCER POR RETIRO DE EMPLEADOS

PROVISIONALES / DECISIÓN SIN MOTIVACIÓN / VULNERACIÓN DE LOS

DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y VIDA EN CONDICIONES DIGNAS De lo expuesto, se encuentra que el Tribunal Administrativo del Tolima acogió la tesis fijada por la Corte Constitucional respecto a los límites indemnizatorios en el retiro de empleados provisionales que ocupan cargos de carrera y referenció los estudios socioeconómicos que esa Corporación analizó a efectos de determinar el quantum máximo de indemnización atribuible, según lo expuesto en la sentencia de unificación, a factores como la ausencia de ingresos o nivel de los mismos, desempleo y temporalidad de dicha cesación. Sin embargo, la autoridad judicial demandada no se refirió expresamente a la situación del [actor]. En esos términos, la autoridad judicial demandada debió analizar cómo incidían los factores descritos en precedencia en el caso particular del señor [actor], esto es, la carencia de ingresos y el lapso durante el cual estuvo desempleado, con el propósito de justificar o exponer las razones por las cuales el límite de la indemnización correspondía a doce meses. La Subsección estima pertinente indicar que si bien es cierto el juez natural del proceso goza de autonomía e independencia para adoptar las decisiones, también lo es que en aras de garantizar el debido proceso es obligación del juez motivar las decisiones que adopte en sus sentencias.

Situación que no se advierte en la parte motiva de la sentencia objeto de estudio sobre el límite de la indemnización. Por tanto, la Subsección encuentra que el Tribunal Administrativo del Tolima no argumentó las razones por las cuales limitó a doce meses la indemnización reconocida a favor del [actor] y, por tanto, incurrió en el defecto denominado decisión sin motivación. Por lo anterior, se dejará sin efectos la providencia del 5 de julio de 2018. En su lugar, se ordenará al Tribunal Administrativo del Tolima que, dentro de los veinte días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, dicte una nueva decisión en la que exponga las razones por las cuales limitó a doce meses la indemnización a reconocerse a título de restablecimiento del derecho.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 42 /

CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 280

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., siete (7) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00107-00(AC)

Actor: MARCO ANTONIO LEÓN

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, profiere sentencia de primera instancia.

HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

El señor Marco Antonio León instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Procuraduría General de la Nación en la que solicitó la nulidad del Oficio SG 6195 del 1 de diciembre de 2010 a través del cual se dispuso la terminación de su vinculación en provisionalidad en el cargo de Asesor, Código 1AS, Grado 19 de la Procuraduría Provincial de Honda, Tolima. El 24 de marzo de 2017 el Juzgado Treinta y Nueve Administrativo del Circuito de Oralidad de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda y, a título de restablecimiento, ordenó a la demandada pagarle los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos causados y dejados de percibir desde el 3 de diciembre de 2010 hasta 30 de junio de 2014 y, negó la pretensión de reintegro, en razón a que el cargo fue provisto a través de concurso de méritos. La anterior decisión fue apelada por la Procuraduría General de la Nación y el 5 de julio de 2018 el Tribunal Administrativo del Tolima modificó el fallo de primera instancia, en el sentido de disminuir el período a indemnizar, esto, desde el 3 de diciembre de 2010 al 2 de diciembre de 2011 y, adicionalmente, ordenó el descuento de cualquier suma que por concepto laboral haya recibido el señor León. b) Inconformidad Afirmó que el Tribunal Administrativo del Tolima transgredió sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y vida en condiciones dignas al limitar a doce meses el monto de la indemnización a

reconocérsele, sin justificar ni motivar las razones de la reducción. Precisó que la autoridad judicial fundamentó su decisión de limitar el monto de la indemnización en los estudios socioeconómicos referenciados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-556 de 2014. Sin embargo, no tuvo en cuenta que los mismos analizan la situación del desempleo de otros países y, lo más importante, su situación particular, esto es, la edad en la que fue retirado del servicio, el tiempo que estuvo desempleado y las pocas posibilidades de emplearse. Finalmente, señaló que la entidad recurrente en sede de apelación solicitó sólo la aplicación de la sentencia de unificación 556 de 2014 emitida por la Corte Constitucional en lo que se refiere al termino máximo de indemnización allí previsto. PRETENSIONES Solicitó el amparo de los derechos fundamentales referidos. En consecuencia, dejar sin efectos la sentencia del 5 de julio de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, ordenándole emitir una nueva decisión en la que reconozca el término máximo de indemnización, esto es, veinticuatro meses o, en su defecto, uno superior a doce meses. De manera subsidiaria, peticionó que al revocarse la sentencia cuestionada se emita en esta instancia la decisión de reemplazo, esto, en condición de órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Procuraduría General de la Nación (ff. 99-100) Señaló que en el asunto de la referencia no se evidencia la configuración de ningún vicio de fondo que invalide la decisión adoptada por el Tribunal

Administrativo del Tolima. Además, indicó que tampoco fueron transgredidos los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, pues el señor León contó con todas las oportunidades legales para ejercer el derecho de defensa y contradicción en el proceso contencioso. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5 del artículo 1 del Decreto 1983 de 20171, el cual regula que: «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada». Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional2 y el Consejo de Estado3 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos). La posición actual ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional, entre otras providencias, empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993 y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia

jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.

Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de 1 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 2 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T010 de 2012, T1090 de 2012, T-074 de 2012, T399 de 2013, T-482 de

2013, T509 de 2013, , T254 de 2014, T941 de 2014 y T-059 de 2015. 3Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-0315-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. la vía de hecho planteada. Ello son los siguientes:(i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.

Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes4: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente

para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política. Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en una cualesquiera de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Problema jurídico En el caso concreto se cumplen los requisitos generales de procedibilidad, por tanto, la parte motiva se ocupará de las causales específicas, que para el presente asunto se centra en la decisión sin motivación. Así las cosas, el problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta: 1. ¿El Tribunal Administrativo del Tolima motivó en debida forma la posición adoptada sobre el límite de la indemnización a reconocer por el retiro del señor Marco Antonio León? Para resolver el problema así planteado se abordará la siguiente temática: (I) decisión sin motivación y (II) examen de la decisión controvertida. Veamos:

I. Decisión sin motivación Las decisiones adoptadas en sede judicial deben estar debidamente justificadas,

lo cual encuentra respaldo no sólo en los principios constitucionales, sino en las obligaciones que les han sido impuestas a los jueces. De allí que el artículo 42 del Código General del Proceso establezca como uno de los deberes de los jueces motivar las sentencias y demás providencias que profiera, a excepción de los autos de trámite. En el mismo sentido, el artículo 280 del citado Código dispone que la motivación de la sentencia debe limitarse al examen crítico de las pruebas, 4Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. las conclusiones con fundamento en ellas y los razonamientos constitucionales, legales, de equidad y doctrinarios necesarios para justificar la decisión. Al respecto, la Corte Constitucional5 ha sostenido que una causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es que la decisión judicial haya sido proferida sin estar debida y suficientemente sustentada. Lo anterior puede ocurrir cuando: 1. No se tengan en cuenta los hechos y argumentos presentados por las partes dentro del proceso y 2. No se justifique el motivo para omitir el pronunciamiento de ciertos aspectos o se dejan de analizar con base en consideraciones sin sustento alguno. Examen de la decisión controvertida El señor Marco Antonio León solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y vida en condiciones dignas, los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo del Tolima con ocasión de la expedición de la sentencia del 5 de julio de 2018.

Para el efecto, afirmó que la corporación judicial accionada incurrió en una falta de motivación, por cuanto no explicó ni expuso las razones por las cuales el límite de la indemnización a reconocerse era de doce meses. Y, precisó que, al acogerse el criterio jurisprudencial definido por la Corte Constitucional en la sentencia de unificación 556 de 2014 y estudiarse su situación particular, debió fijarse el límite máximo allí definido. Pues bien, para resolver los anteriores desacuerdos, en primer lugar, es necesario realizar un recuento de las actuaciones judiciales que generaron la interposición de la presente acción. Así, se observa que el señor Marco Antonio León instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Procuraduría General de la Nación, en la que solicitó la nulidad del Oficio SG 6195 del 1 de diciembre de 2010 a través de la cual la Procuraduría Provincial de Honda, Tolima lo retiró del empleo que ocupaba en provisionalidad. Igualmente, se aprecia que el 24 de marzo de 2017 el Juzgado Treinta y Nueve Administrativo del Circuito de Oralidad de Bogotá accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En consecuencia, ordenó a la demandada pagar los salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos causados y dejados de percibir desde el 3 de diciembre de 2010 hasta 30 de junio de 2014 y, negó la pretensión de reintegro, en razón a que el cargo fue provisto a través de concurso de méritos (ff. 12-23).

La anterior decisión fue apelada por la Procuraduría General de la Nación y el 5 de julio de 2018 el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó la sentencia de primera instancia, pero modificó el numeral tercero de la misma, en el entendido de disminuir el período a indemnizar, con fundamento en los siguientes razonamientos (ff. 65-88): «Ahora bien, de acuerdo con lo anterior el demandante probó que durante su gestión no fue sujeto de critica (sic) alguna debido a su desempeño, ni cursó en su contra investigación disciplinaria o judicial que hicieran viable su retiro, es decir, se infiere que obró dentro de los lineamientos del buen servicio, lo que impedía justificar ser reemplazado y mucho menos para dejar el cargo vacante durante casi cuatro meses, aspecto que sí desdice mucho de la buena prestación del servicio, o en otras palabras, no hay prueba alguna de la forma como se pretendía mejorar el servicio con el retiro del señor Marco Antonio León. 5 Ver entre otras sentencias: T-709-10, T-395-10 y T-261-13. […] Con ello se demuestra que con la labor del actor se garantizaba la prestación de un buen servicio y que con su retiro se desmejoró, sin que la entidad haya explicado como pretendía mejorar el servicio dejando el cargo vacante por casi cuatro meses. Por tales razones se reafirma el fundamento con base en el cual se establece que la entidad demandada incurrió en falta de motivación para el acto de desvinculación del señor Marco Antonio León, del cargo de Asesor, Código 1AS, Grado 19 en la Procuraduría Provincial de Honda, por lo que se impone la

confirmación parcial de la decisión». Asimismo, se advierte que la autoridad judicial demandada al estudiar lo concerniente al restablecimiento del derecho explicó in extenso el criterio adoptado por la Corte Constitucional en las sentencias SU-556 de 2014, SU-053 de 2015 y SU-354 de 2017 sobre la indemnización en los retiros de servidores públicos nombrados en provisionalidad en cargos de carrera y precisó que dicha posición resulta obligatoria para todos los jueces de la República. En lo que se refiere al caso concreto, sostuvo que el restablecimiento estaba compuesto por tres ítems a saber: (i) el reintegro, el cual no podía ordenarse, comoquiera que el empleo ocupado por el señor León fue provisto con arreglo al concurso de méritos; (ii) la indemnización a pagar por salarios y prestaciones dejados de percibir, limitada en el caso particular a doce meses y (iii) el descuento de las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente haya recibido en ese mismo período. Asimismo, la Subsección repara que el Tribunal Administrativo del Tolima expuso que la indemnización decretada a favor del señor Marco Antonio León estaba limitada a un período de doce meses y, fundamentó esa decisión en lo siguiente: «por estar suficientemente acreditado que ejercía un cargo de carrera, pero en provisionalidad» (f. 85 vto.). De igual forma, se advierte que la autoridad judicial demandada fundamentó su decisión en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, según la cual la indemnización reconocida a quienes ocuparon un cargo de carrera en provisionalidad y fueron desvinculados sin motivación, consiste en el pago de los

salarios y prestaciones dejados de percibir, con descuento de los dineros percibidos por concepto laboral, sin que la suma sea inferior a 6 meses o superior a 24. Además, al resolver lo que atañe al límite de la indemnización, referenció lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia SU-556 de 2014 sobre los lineamientos para definir el promedio de la permanencia del desempleo, teniendo en cuenta dos estudios de desempleo, el primero de ellos, de la Organización Internacional del Trabajo, OIT titulado “Global Employment Trends 2014: Risk of a jobless recovery?” y, el segundo, la investigación de la Dirección de Estudios Socioeconómicos del DANE, titulada “Duración del desempleo y canales de búsqueda de empleo en Colombia, 2006”, a partir de los cuales estableció que en Colombia predomina el desempleo de larga duración, que equivale a un período superior a doce meses. De lo expuesto, se encuentra que el Tribunal Administrativo del Tolima acogió la tesis fijada por la Corte Constitucional respecto a los límites indemnizatorios en el retiro de empleados provisionales que ocupan cargos de carrera y referenció los estudios socioeconómicos que esa Corporación analizó a efectos de determinar el quantum máximo de indemnización6, atribuible, según lo expuesto en la sentencia de unificación, a factores como la ausencia de ingresos o nivel de los mismos, desempleo y temporalidad de dicha cesación. Sin embargo, la autoridad judicial demandada no se refirió expresamente a la situación del señor Marco Antonio León. En esos términos, la autoridad judicial demandada debió analizar cómo incidían los factores descritos en precedencia en

el caso particular del señor Marco Antonio León, esto es, la carencia de ingresos y el lapso durante el cual estuvo desempleado, con el propósito de justificar o exponer las razones por las cuales el límite de la indemnización correspondía a doce meses. La Subsección estima pertinente indicar que si bien es cierto el juez natural del proceso goza de autonomía e independencia para adoptar las decisiones, también lo es que en aras de garantizar el debido proceso es obligación del juez motivar las decisiones que adopte en sus sentencias. Situación que no se advierte en la parte motiva de la sentencia objeto de estudio sobre el límite de la indemnización. Por tanto, la Subsección encuentra que el Tribunal Administrativo del Tolima no argumentó las razones por las cuales limitó a doce meses la indemnización reconocida a favor del señor Marco Antonio León y, por tanto, incurrió en el defecto denominado decisión sin motivación. Por lo anterior, se dejará sin efectos la providencia del 5 de julio de 2018. En su lugar, se ordenará al Tribunal Administrativo del Tolima que, dentro de los veinte días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, dicte una nueva decisión en la que exponga las razones por las cuales limitó a doce meses la indemnización a reconocerse a título de restablecimiento del derecho. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. Amparar el derecho fundamental al debido proceso del señor Marco Antonio León.

Segundo. Dejar sin efectos la providencia del 5 de julio de 2018. En su lugar, se ordena al Tribunal Administrativo del Tolima que, dentro de los veinte días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, dicte una nueva decisión en la que exponga las razones por las cuales limitó a doce meses la indemnización a reconocerse a título de restablecimiento del derecho, de conformidad con lo aquí expuesto. Tercero. Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto. Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 6 En palabras de la Corte Constitucional, la regla jurisprudencial sobre el límite indemnizatorio es la siguiente: « 3.6.13.4. Ahora bien, siendo consecuente con el propósito de que la reparación debe corresponder al daño que se presentó cuando, de manera injusta, se frustró la expectativa de estabilidad relativa en el cargo, se dispondrá que, en todo caso, la indemnización a ser reconocida no podrá ser inferior a los seis (6) meses que según la Ley 909 de 2004 es el término máximo de duración de la provisionalidad, estableciéndose, a su vez, un límite superior a la suma indemnizatoria de hasta veinticuatro (24) meses, atribuible a la ruptura del nexo causal entre la ausencia de ingresos o el nivel de los mismos y la desvinculación del servicio». Extracto de la Sentencia de Unificación SU-556 de 2014. Quinto. Efectuar las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia Siglo

XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS