CE-11001-03-15-000-2019-00115-01(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / SOLICITUD DE RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – No se configura al aplicarse el criterio fijado por la Cote

Constitucional / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA JUDICIAL /

AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES AL

DEBIDO PROCESO, A LA IGUALDAD Y A LA SEGURIDAD SOCIAL

[E]stima la Sala que no se configuró el desconocimiento del precedente alegado por la accionante, por cuanto si bien es cierto que en ese fallo el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, no hizo referencia de manera directa a la sentencia de unificación dictada por la Sección Segunda de esta Corporación el 12 de septiembre de 2014, lo cierto es que sí aludió a la regla contenida en tal providencia y puso de presente las razones por las que se apartó de la misma. Por consiguiente, es claro que se cumplieron los dos requisitos exigidos por la Corte Constitucional para ejercer ese derecho de apartamiento (transparencia y razón suficiente). En efecto, la autoridad judicial accionada reconoció expresamente la existencia del precedente del que se apartó, esto es, el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado que señala que la liquidación y pago de las pensiones de jubilación del régimen de transición de la Rama Judicial se debe incluir la asignación mensual más elevada devengada en último año de servicio y, en cumplimiento del principio de la “razón suficiente”, el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, explicó, de manera clara, suficiente y razonada, los motivos por los que dio aplicación a las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU395 y SU-631 de 2017. Estas razones se circunscriben al hecho de que dichas decisiones fueron proferidas por la Corte Constitucional y que la interpretación que la misma realizó respecto de determinado asunto resultaba vinculante por ser “prevalente en materia de interpretación de derechos fundamentales y de la Constitución en general” y a que el fundamento de las referidas sentencias fue la interpretación sobre la liquidación del IBL en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Bajo este contexto la Sala concluye que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por el (actor).

FUENTE FORMAL: Ley 100 de 1993 - artículo 36 / Decreto 546 de 1971 - artículo

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá, D.C., once (11) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00115-01(AC)

Actor: MAURICIO TOLOZA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA, SUBSECCIÓN E Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por las partes contra la

sentencia del 21 de febrero de 2019, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que resolvió:

1. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social, invocados por el señor Mauricio

Toloza (…).

2. En consecuencia, dejar sin efectos la sentencia del 6 de septiembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” y ordenar a dicha autoridad judicial que dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de la presente providencia, profiera una nueva decisión en las que sean tenidas en cuenta las consideraciones hechas en este fallo (…).

I. A N T E C E D E N T E S

1. Demanda 1.1. Pretensiones El 14 de enero de la presente anualidad (fl. 1), el señor Mauricio Toloza, por conducto de apoderado judicial (fl. 14), interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, por cuanto estimó vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social. Como consecuencia, formuló las siguientes pretensiones (fls. 12): 1-. Que se ordene tutelar el derecho fundamental del ACCIONANTE a la seguridad social, el principio de favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales, derechos adquiridos, a la progresividad y no regresividad de los derechos laborales, la inescindibilidad de la norma, defecto fáctico, defecto sustantivo, violación del precedente constitucional vertical y por violación directa de la constitución Art. 1, 13,

29, 48, 53, 93 y 230 de la Constitución Política y las leyes 33 del 85 Art. 21 C.S.T. (…). 2-.Como consecuencia de lo anterior se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sub Sección “E”, proferir nueva providencia judicial ordenando reliquidar la pensión de mi mandante de conformidad con el régimen especial de la Rama consagrado en el Decreto 546 de 1971 teniendo en cuenta el 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio. 1.2. Hechos Los supuestos fácticos y jurídicos de la solicitud de amparo se resumen así: El señor Mauricio Toloza se desempeñó como conductor en la Procuraduría General de la Nación desde el 12 de octubre de 1993 hasta el 31 de enero de 2015. Mediante Resolución No. GNR 337784 del 26 de septiembre de 2014, la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, le reconoció al señor Toloza la pensión de jubilación, por la suma de $1’848.000. Posteriormente, a través de la Resolución No. GNRR 39978 del 20 de febrero de 2015, se ordenó la reliquidación de la pensión, con ocasión del retiro definitivo del servicio, en cuantía de $2’148.750, con efectos a partir del 1° de enero de 2015. Contra la anterior decisión, el señor Mauricio Toloza interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación; no obstante, la mencionada entidad lo rechazó por extemporáneo.

Por segunda vez, el aquí demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación, con el fin de que Colpensiones le reliquidara la pensión reconocida, en cuantía equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 546 de 1971. Agregó que, si bien Colpensiones tuvo en cuenta dicha norma respecto de la edad y el tiempo de servicio, no era menos cierto que para establecer el ingreso base de liquidación, se aplicó lo señalado en la Ley 100 de 1993, para lo cual solo se tuvieron en cuenta los factores salariales devengados en los últimos diez años. Por medio de las Resoluciones Nos. GNR 405419 del 14 de diciembre de 2015 y VPB 13123 del 18 de marzo de 2016, se confirmó el acto administrativo del 20 de febrero de 2015. En razón a lo anterior, el actor presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones, con el propósito de que se declarara la nulidad de las referidas resoluciones. A título de restablecimiento, pidió que se ordenara la liquidación de la pensión de jubilación, tal como lo señala el Decreto 546 de 1971. En sentencia del 26 de junio de 2017, el Juzgado 57 Administrativo de Bogotá negó las súplicas de la demanda, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en fallo del 6 de septiembre de 2018.

2. Argumentos de la tutela

La parte actora manifestó que, en la providencia del 6 de septiembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, incurrió en desconocimiento del precedente fijado por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 12 de septiembre de 2014, reiterada en sentencia del 7 de septiembre de 2018, que establece que las pensiones que gozan de un régimen especial (funcionarios de la Rama Judicial y del Ministerio Público), no se rigen por las disposiciones de las Leyes 33 y 62 de 1985 y 100 de 1993, sino que están cobijadas en su integridad por el Decreto 546 de 1971. A juicio del actor, lo anterior implica que la liquidación de su pensión debe calcularse con el 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio, incluyendo todos los factores salariales que hubiere recibido. Señaló que la autoridad judicial demandada aplicó indebidamente las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018, en las que la Corte Constitucional estableció que el ingreso base de liquidación debe determinarse con el promedio de los salarios respecto de los cuales se hubieren efectuado cotizaciones durante los diez años anteriores al reconocimiento pensional, pronunciamientos que, en su criterio, no le resultaban aplicables, porque, en su orden, estudiaron: i) el régimen especial para congresistas; ii) la situación de un trabajador oficial y el señor Mauricio Toloza fue un empleado

público; iii) un caso del ISS que no tiene efectos erga omnes, y iv) un asunto propio de la jurisdicción ordinaria distinto al aquí debatido. Indicó que los anteriores fallos tienen como argumento principal <<la sostenibilidad fiscal>>; empero, en sentencia del 12 de diciembre de 2017, el Consejo de Estado sostuvo que la aplicación de ese principio no es óbice para negar derechos fundamentales, como aquí se pretende. De otra parte, señaló que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto sustantivo, al no aplicar la ley vigente al momento de adquirir su derecho a la pensión, es decir, lo señalado en los artículos 48 y 53 de la Constitución Política y 21 del Código Sustantivo del Trabajo, que consagran la prevalencia de la condición más favorable al trabajador. Finalmente, agregó que se debía aplicar la excepción de inconstitucionalidad para el presente caso, porque se encuentra debidamente acreditado que el accionante tenía más de 20 años de servicio antes de la expedición de la modificación del artículo 48 de la Constitución Política, hecha por el Acto Legislativo No. 1 de 2005 y antes de la expedición de las sentencias de la Corte Constitucional.

3. Trámite procesal 3.1. Mediante auto del 21 de enero de 2019 (fl. 87), el despacho sustanciador del proceso en primera instancia admitió la demanda y ordenó que aquel se notificara: i) a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en calidad de parte demandada, y ii) a la Administradora

Colombiana de Pensiones, Colpensiones, y al juez 57 Administrativo de Bogotá, como terceros con interés, con el propósito de que rindieran informe. Así mismo, ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 3.2. La Sección Segunda, Subsección E, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (fls. 99 – 101) solicitó que se declare improcedente la solicitud de amparo o, en su defecto, se niegue, dado que lo decidido obedeció a un estudio de las normas aplicadas al caso concreto y de las pruebas que obraban en el expediente; además, explicó los argumentos por los cuales confirmó la decisión del 8 de agosto de 2016, proferida por el Juzgado 57 Administrativo de Bogotá. Señaló que la parte actora pretende convertir la tutela en una instancia adicional, pues reiteró los argumentos planteados y ya resueltos en el proceso ordinario, como si esta acción constitucional fuera un mecanismo para manifestar las inconformidades frente al resultado del mismo. Arguyó que en el fallo cuestionado se acogió la posición mayoritaria de la sala de decisión, que adoptó la interpretación reiterada de la Corte Constitucional en las sentencias de unificación y de constitucionalidad C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016 y, en especial, las sentencias SU-395 y SU-631 de 2017. Precisó que, según los fallos de unificación de la Corte Constitucional, tanto en el régimen ordinario de transición (Ley 33 de 1985) como en los regímenes

especiales <<Rama Judicial y Ministerio Público>>, el cálculo del ingreso base de liquidación debía realizarse con base en lo previsto en el artículo 36, inciso 3°, de la Ley 100 de 1993, en concordancia con el artículo 21 ibídem, mientras que en lo atinente a la edad para consolidar el derecho, el tiempo de servicio o número de semanas cotizadas para el efecto y el monto de la prestación, debía aplicarse lo dispuesto en el Decreto 546 de 1971. Finalmente, dijo que el señor Mauricio Toloza no tenía el derecho consolidado a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones (1° de abril de 1994) y, por tanto, el IBL debía calcularse conforme lo señala la Ley 100 de 1993 y, dado que este no es un aspecto sujeto a transición, se imponía calcularlo con el promedio de los factores salariales devengados durante los últimos 10 años de servicio. 3.3. Por su parte, el Juzgado 57 Administrativo de Bogotá (fls. 95 – 97) advirtió que en el sub lite no se configuraron los defectos reclamados y que, en esa medida, no existía vulneración de los derechos fundamentales invocados, por cuanto no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados en sede de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.4. Finalmente, Colpensiones (fls. 102 – 108) manifestó que debe declararse improcedente la solicitud de amparo, toda vez que en la providencia objeto de tutela no se incurrió en alguna vía de hecho, sino que, por el contrario, se aplicó el precedente jurisprudencial de manera preferente.

3.5. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio, a pesar de haber sido notificada de la admisión de la demanda.

4. Fallo impugnado La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia del 21 de febrero de 2019, amparó los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la seguridad social y, como consecuencia, dejó sin efectos el fallo del 6 de septiembre de 2018, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, con fundamento en las siguientes razones: Estimó que, tratándose el régimen especial del Decreto 546 de 1971 (Rama Judicial y Ministerio Público), debía concluirse que la regla de la Corte Constitucional sobre la forma de liquidar IBL afecta a quienes se les reconozca la pensión con evidente abuso del derecho, es decir, a quienes se les otorga un beneficio desproporcionado, en relación con las cotizaciones pensionales que realizaron a lo largo de su vida laboral.

A partir de lo anterior, precisó que el señor Mauricio Toloza nació el 12 de enero de 1956 y que era beneficiario del régimen de transición (artículo 36 de la Ley 100 de 1993), por contar, al 1° de abril de 1994, <<fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993>>, con más de 15 años de servicio en la Procuraduría General de la Nación; de ahí que, para el 25 de julio de 2005, <<fecha en la que entró a regir el Acto Legislativo 01 de 2005>>, tenía más de 750 semanas cotizadas y,

por ende, debía respetársele el régimen de transición hasta el 2014, año en el que adquirió el estatus pensional. Expuso que como no se advirtieron vinculaciones precarias, abuso del derecho o fraude de la ley, teniendo en cuenta la forma en la que se ha abordado el régimen especial de la Rama Judicial, que de no mediar alguna de estas circunstancias, no es posible aplicar la regla contenida en el sentencia SU-230 de 2015, pues esta se refiere es a la manera de analizar la transición solo en aquellos casos que se encuentren dentro del régimen general anterior, esto es, los de la Ley 33 de 1985. Concluyó que el tribunal accionado no tuvo en cuenta el contexto de aquellos servidores de la Rama Judicial y el Ministerio Público, que están exentos de la aplicación de las reglas de la Corte sobre la forma de liquidar el IBL y, en ese sentido, debía atenderse a lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005, en la medida de que se tiene que revisar que en los factores a reconocer se hayan reconocido las respectivas cotizaciones al sistema.

5. Impugnación 5.1. La parte actora impugnó la anterior decisión (fls 130 – 141) y solicitó que se revocara parcialmente el fallo de primera instancia, en el sentido de que se le ordene al Tribunal demandado proferir una decisión, en la cual se incluya <<el 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio, incluyendo todos los factores que constituyen salario>>, para lo cual reiteró los argumentos expuestos en la tutela. 5.2. El Tribunal accionado (fls. 143 – 148) también impugnó el fallo de primera

instancia, para cuyo efecto reiteró lo expuesto en el escrito de contestación de la tutela, en cuanto a que en la decisión cuestionada se realizó un análisis juicioso y comparativo de las posturas asumidas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, acogiéndose la postura de esta última, la cual establece que los beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 se les debe aplicar el IBL previsto en el inciso tercero de la mencionada norma. 5.3. El 6 de marzo de 2019, Colpensiones presentó escrito de impugnacion contra el fallo de primera instancia; sin embargo, en auto del 11 de marzo siguiente (fl. 158), se rechazó por extemporáneo. Posteriomente, encontrándose el proceso pendiente de decidir las impugnaciones presentadas por las partes, Colpensiones presentó <<escrito de adición a la impugnación presentada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca>> (fls. 160 – 173).

II. C O N S I D E R A C I O N E S La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para

proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela. En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20121, aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones que allí se adoptan y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones. Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; (ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de

evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) 1 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de

competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales. Para el efecto, no basta con manifestar

inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional. Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente. Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos2, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, “sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional”.

2. Problema Jurídico

Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo del 21 de febrero de 2019, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante el cual se ampararon los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la seguridad social del señor Mauricio Toloza. Dado que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala descenderá al análisis de fondo del asunto, para establecer si se configuraron o no los defectos invocados por la parte demandante, al haberse aplicado indebidamente las sentencias de la Corte Constitucional C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018, y no la sentencia de unificación del 12 de septiembre de 2014, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación. Por último, conviene señalar que la Sala no se pronunciará sobre el memorial de <<adición a la impugnación formulada por el Tribunal accionado>>, que presentó Colpensiones, porque en el trámite de tutela no se previó una oportunidad para adelantar esa clase de actuación. En efecto, de acuerdo con lo previsto en el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991, el fallo debe impugnarse dentro de los tres días siguientes a su notificación. Así las cosas, se advierte que lo pretendido por Colpensiones materialmente correspondería a una impugnación, la cual, como se vio, fue interpuesta por fuera del término previsto en el artículo 33 del Decreto 2591 de 1991 y, por ende, fue rechazada por el despacho sustanciador del proceso en primera instancia, en auto

del 11 de marzo de 2019. Con todo, cabe anotar que no es procedente aplicar las normas del Código General del Proceso, que regulan lo concerniente a la figura de la apelación adhesiva, pues, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela debe desarrollarse con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia.

3. Análisis de la Sala 3.1. Requisitos específicos de procedibilidad alegados por la parte actora Conviene precisar que si bien el accionante alegó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, incurrió en un defecto 2 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente, también lo es que para argumentar estos defectos se plantearon los mismos argumentos.

Así las cosas, la Sala realizará un análisis conjunto del tema, a partir de los presupuestos del defecto por desconocimiento del precedente. 3.1.2. Del desconocimiento del precedente jurisprudencial El Consejo de Estado o cualquier otra autoridad judicial idónea para generar precedentes3, al resolver un determinado asunto, establece el alcance de una norma o resuelve un problema jurídico específico y el juez, en un caso semejante que se presenta con posterioridad, afronta la situación desconociendo que en dicho pronunciamiento se definió, en principio de manera vinculante, el alcance de la disposición aplicable o se fijó una regla para resolver esa clase de problemas jurídicos. En estos casos, entonces, la tutela procede como mecanismo para

garantizar la eficacia jurídica del derecho a la igualdad y resguardar la eficacia de otros principios básicos del orden constitucional. Siguiendo de cerca la jurisprudencia constitucional y su construcción de la teoría de los precedentes4, se tiene que para identificarlos, es preciso realizar un análisis técnico de la jurisprudencia, en virtud del cual resulta imperativo distinguir entre el decisum, la ratio decidendi y el obiter dictum. El decisum es la parte resolutiva de la sentencia, aquello que se dictamina en el caso concreto y que, dependiendo del tipo de pretensión invocada ante el juez administrativo, tendrá fuerza erga omnes o efecto inter partes5. Por su parte, la ratio decidendi “corresponde a aquellas razones de la parte motiva de la sentencia que constituyen la regla determinante del sentido de la decisión y de su contenido específico”6 o, en su definición original, a la “formulación del principio, regla o razón general de la sentencia que constituye la base de la decisión judicial”7. Finalmente, el obiter dictum será “lo que se dice de paso”8 en la providencia, esto es, “aquello que no está inescindiblemente ligado con la decisión”9. Teniendo en cuenta que el decisum de una sentencia puede tener efectos erga omnes o inter partes, según la naturaleza de la pretensión invocada ante el juez, se impone señalar que en aras de salvaguardar principios fundantes de nuestro ordenamiento constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica y la confianza legítima, y de amparar derechos y garantías fundamentales como el debido

proceso, la jurisprudencia constitucional ha reiterado en numerosas ocasiones la fuerza vinculante de los precedentes judiciales que han resuelto situaciones análogas anteriores10. Lo anterior, en el sentido antes descrito, conforme al cual “únicamente se forma precedente a partir de la ratio decidendi que resuelve un caso”11. De otra parte, y en lo que tiene que ver con la definición de si la regla invocada como ratio controlante del caso a fallar realmente resulta aplicable o no, se tiene 3 Sentencia T-534 de 2017 de la Corte Constitucional. 4 Sentencia T-292 de 2006. 5 En efecto, de acuerdo con el artículo 189 CPACA. 6 Corte Constitucional, sentencia T-292 de 2006. 7 Corte Constitucional, sentencias SU-047 de 1999 y SU1300 de 2001. 8 Corte Constitucional, sentencia SU-1300 de 2001. Ver también entre otras, la sentencia SU-047 de 1999. 9 Corte Constitucional, sentencia T-292 de 2006. 10 Una completa reconstrucción de esta línea ju