CE-11001-03-15-000-2019-00120-01(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE

CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO /

IMPUGNACIÓN EXTEMPORÁNEA / CARGA MÍNIMA DE ARGUMENTACIÓN INSUFICIENTE La Sala advierte que la providencia referida se notificó el día 20 de marzo de 2019, quedando ejecutoriada el 25 de marzo de 2019 luego entonces el plazo para interponer la impugnación vencía el 26 del mismo mes y año y el actor si bien presentó el recurso el mismo 20 de marzo, la sustentación la realizó el 28 de marzo de 2019 de manera extemporánea por cuanto la efectuó 2 días después de vencido el término. En estas condiciones, la Sala considera que el fallo de primera instancia debe ser confirmado, toda vez que la parte demandante no cumplió con la carga mínima argumentativa que permita a la Sala analizar el reparo concreto de la impugnación, frente a las consideraciones del a quo. Al respecto, resulta del caso precisar que constituye una carga para el recurrente exponer los motivos de inconformidad con base en los cuales impugna un fallo de tutela, sobre todo tratándose de tutelas ejercidas contra providencias judiciales, las cuales, dada su naturaleza, exigen por parte de los jueces constitucionales un estudio más riguroso. Sobre el punto, debe tenerse en cuenta que, en materia de tutelas contra providencias judiciales, le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa. Por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos esgrimidos por los

actores dentro del trámite de segunda instancia, toda vez que al analizar puntos adicionales se estaría realizando, sin competencia para ello, un estudio oficioso de una providencia judicial debidamente ejecutoriada, lo cual atentaría contra los postulados de cosa juzgada y autonomía judicial y así, en últimas, se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera, e incluso, en una cuarta instancia. Por lo tanto, cuando se trata de tutelas donde son cuestionadas providencias judiciales, la parte accionante no se puede limitar a manifestar su desacuerdo con la decisión adoptada, sino que debe exponer, aun cuando fuere de manera sucinta, los motivos bajo los cuales el ad quem pueda analizar si lo decidido en primera instancia debe o no revocarse, modificarse o confirmarse. Por lo tanto, cuando se trata de tutelas donde son cuestionadas providencias judiciales, la parte accionante no se puede limitar a manifestar su desacuerdo con la decisión adoptada, sino que debe exponer, aun cuando fuere de manera sucinta, los motivos bajo los cuales el ad quem pueda analizar si lo decidido en primera instancia debe o no revocarse, modificarse o confirmarse. De esta manera, como el actor en su escrito de impugnación no expuso las razones de desacuerdo respecto del fallo de primera instancia, resulta claro para la Sala que no cumplió con la carga mínima argumentativa que le correspondía, y por tal razón, no es posible entrar a realizar un estudio oficioso de la presente acción de tutela, así como tampoco de la decisión del a quo que impugnó. Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de 14 de marzo de 2019, por medio de la cual la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado denegó la tutela interpuesta por el

actor.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00120-01(AC)

Actor: GUILLERMO ZULUAGA ARIAS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Carga mínima argumentativa SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el señor Guillermo Zuluaga Arias en nombre propio, contra la providencia del 14 de marzo de 2019, proferida por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, que denegó la solicitud de tutela promovida contra la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

ANTECEDENTES

1. La petición de amparo El señor Guillermo Zuluaga Arias promovió acción de tutela el 16 de enero de 2019, contra la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de que se protegieran sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la prevalencia del derecho sustancial, a la igualdad ante la ley, a la garantía de la seguridad social y a la garantía de los derechos adquiridos, los cuales consideró vulnerados con ocasión de los autos de i) 1º de marzo de 2018, que declaró la falta de

competencia para conocer de la demanda de reconvención instaurada por el actor frente a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho formulada por la UGPP contra el accionante ii) 7 de junio de 2018 que rechazó por improcedente el recurso de apelación y iii) 25 de octubre de 2018 que rechazó por improcedente el recurso de súplica proferidos por la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En consecuencia formuló las siguientes pretensiones: «Con todo respeto solicito a los H. Consejeros, señores Jueces de Tutela de primera instancia, amparar mis derechos fundamentales constitucionales al acceso a la administración de justicia, al debido proceso y el principio de congruencia, a la prevalencia del derecho sustancial, al imperio de la ley, a la igualdad ante la ley, a la garantía de la seguridad social y a la garantía de los derechos adquiridos, y decretar la nulidad de los autos proferidos por la Sección Segunda – Subsección B del H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de los cuales determinó que mi demanda de reconvención planteada frente a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la UGPP, sea enviada “a los juzgados laborales del circuito judicial de Bogotá, para que sea repartido en tales despachos”, y se ordene la sustanciación de ambas demandas conjuntamente y su decisión en la misma sentencia, como lo ordena el imperio de la ley, contenido en el art. 177 del C. de P.A. y de lo C.A..»

2. Hechos La petición de amparo se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos, que se

sintetizan así: El accionante manifestó que mediante fallo de segunda instancia de 26 de junio de 2013, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de Consejo Superior de la Judicatura, amparó sus derechos fundamentales a la indexación de su primera mesada pensional y a los intereses moratorios respectivos presuntamente violados por el Juzgado 1 Laboral de Descongestión del Circuito de Bogotá, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá y por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia. Indicó que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) presentó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección B demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a fin de que se anulasen las decisiones administrativas que le reconocieron al accionante su pensión de vejez y se le ordenase a su vez restituir a la entidad “la suma correspondiente a los valores pagados en forma retroactiva y debidamente indexados”. Manifestó que ante ello, el aquí accionante formuló demanda de reconvención pero que el Tribunal Administrativo accionado, mediante auto de 1º de marzo de 2018, “en una vía de hecho, negándome el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, declaró la falta de competencia del Tribunal para conocer de la demanda de reconvención y ordenó separar la demanda de reconvención con sus traslados y anexos y remitir los cuadernos a los juzgados laborales del Circuito de Bogotá, para que sea repartido entre tales despachos”.

Señaló que, ante el auto que declaró la falta de competencia para conocer de la demanda de reconvención, presentó recurso de reposición y en subsidio apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; Sección Segunda, Subsección B, mediante auto de 7 de junio de 2018, que decidió no reponer su decisión y rechazó por improcedente el recurso de apelación. Declaró que contra la anterior decisión interpuso recurso de súplica, que también le fue rechazado mediante auto de 25 de octubre de 2018.

3. Sustento de la vulneración El actor consideró que las decisiones de la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, violan sus derechos fundamentales al debido proceso y a la congruencia que deben tener las providencias judiciales, porque el legislador previó que la figura de la demanda de reconvención formulada por el demandado, se tramite y decida en la misma sentencia que define la acción de nulidad y restablecimiento del derecho formulada por el demandante.

4. Trámite de primera instancia La Sección Tercera, Subsección A de esta Corporación en auto de 5 de febrero de 2019, admitió la solicitud de amparo y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) como tercero con intereses, toda vez que dicha entidad es la contra parte del señor Zuluaga Arias en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirieron las decisiones que

ahora se controvierten con la demanda de tutela. De igual manera, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Judicial del Estado.

5. Argumentos de defensa 5.1 Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

El Director Jurídico de la UGPP, se opuso a la demanda y solicitó se declare su improcedencia por cuanto considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no incurrió en defecto material o sustantivo, sino por el contrario se ajustó al ordenamiento legal que regula el tema de la demanda de reconvención objeto de debate y la parte actora no puede pretender usar la acción de tutela como tercera instancia para revisar decisiones adoptadas por el juez competente. 5.2 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. El Magistrado ponente dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se dictaron las decisiones controvertidas, expresó que se atiene a lo que se demuestre durante el trámite de la referencia, y en cuanto a la inconformidad con los proveídos de 1º de marzo y 5 de julio de 2018, estimó que las razones que sirvieron de fundamento están consignadas en la parte motiva, las cuales deben dar suficiente cuenta del mismo.

6. Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en providencia de 14 de marzo de 2019, denegó la acción de amparo promovida por el señor Guillermo Zuluaga Arias. Como sustento de esta decisión expresó en resumen lo siguiente: «(…) para la Sala es claro que la decisión del Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, de remitir por falta de jurisdicción la demanda de reconvención de la justicia ordinaria, se fundamentó en las disposiciones legales que así lo prevén, por cuanto la prestación económica que se pretende controvertir fue reconocida por esta última jurisdicción y tuvo como fundamento la condición de trabajador oficial que el señor Zuluaga Arias ostentó, criterio por demás avalado por la jurisprudencia de esta Corporación, tal como lo reflejan los pronunciamientos antes descritos. (…) la Sala estima conveniente señalar que el Tribunal Administrativo accionado, al momento de desatar el recurso de reposición interpuesto contra el auto del 1º de marzo de 2018, omitió pronunciarse frente al argumento expuesto por el actor (quien funge como demandado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la UGPP), en el sentido de que en la demanda de reconvención se introdujo una pretensión de repetición o una petición de llamamiento en garantía con fines de repetición (el actor alude a ambas), para efectos de que a través de esa solicitud se avoque el conocimiento de su demanda, por ser un aspecto del resorte exclusivo de las Justicia de lo Contencioso Administrativo. Al respecto la sala advierte lo siguiente: Primero: ese punto no fue ventilado mediante la demanda de tutela, toda vez que aunque en esta actuación se discuten la decisión que remitió la demanda de reconvención a la justicia ordinaria y aquellas que desestimaron o rechazaron los recursos impuestos contra la primera de ella, lo cierto es que dentro de los argumentos de la petición de amparo nada se dijo sobre ese punto en particular;

es decir, ello no fue controvertido en sede de tutela.

Segundo: porque en todo caso, la parte accionante no agotó el mecanismo ordinario, previsto en la ley, para controvertir el silencio del Tribunal accionado, esto es, presentar la respectiva solicitud de adición del auto de 1º de marzo de 2018 para que la autoridad judicial se pronunciara (…).»

7. La impugnación En escrito presentado oportunamente el 20 de marzo de 2019, el accionante impugnó el fallo de tutela de primera instancia en los siguientes términos: «Respetados señores Jueces de Tutela: Por medio de este escrito me permito impugnar el fallo de tutela proferido por Sus Señorías, por considerar que no amparó mis derechos fundamentales constitucionales invocados.

En su oportunidad estaré sustentando el presente recurso de impugnación, ante la Sección Cuarta del H. Consejo de Estado.1.» Cabe anotar sin embargo, que mediante escrito radicado el 28 de marzo de 2019, ante la Secretaría General del Consejo de Estado, el señor Guillermo Zuluaga Arias presentó la sustentación de la impugnación contra la sentencia el 14 de marzo de 2019. La Sala advierte, que encontrándose el expediente para fallo, el Director Jurídico de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, allegó memorial donde reiteró lo expresado en la contestación de la tutela, y en el cual solicitó se confirme el fallo de primera instancia

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sección es competente para conocer la impugnación contra la providencia del 14 de marzo de 2019, presentada por el accionante, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015 modificado por el Decreto 1983 de 2017 y el Acuerdo 377 de 2018 de la Sala Plena de esta

Corporación.

2. Problema jurídico 1 Folio 138 del expediente Corresponde a la Sala establecer si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo adoptado en primera instancia proferido por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, con base en la impugnación presentada por la parte actora en el curso de la acción de tutela, con el objetivo de que se le protejan sus derechos fundamentales.

Para el efecto, se estudiará: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) carga argumentativa en sede de tutela y iii) estudio del caso concreto.

3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de treinta y uno (31) de julio de 2012,2 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema y declaró su procedencia3.

Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los

requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se estudie el fondo del asunto.

4. Carga argumentativa en sede de tutela Sobre el particular, la Sala Plena de esta Corporación4 sostuvo que la persona que ejerce la acción de tutela tiene la obligación de “identificar, de manera razonable, los hechos que generaron la vulneración, así como los derechos fundamentales presuntamente afectados por la providencia”, y que para tal efecto, se requiere de una carga argumentativa mínima que le permita al juez constitucional abordar el análisis de fondo de la providencia objeto de debate.

Bajo esa misma línea jurisprudencial, esta Sección5 ha establecido que en los eventos en que se pretende cuestionar una decisión adoptada en una providencia judicial mediante este mecanismo de protección “la parte actora tiene el deber de identificar el derecho fundamental presuntamente vulnerado y precisar los hechos y las razones en que se fundamenta la acción”, exigencia que no solo se debe ostentar cuando se presenta la solicitud de amparo sino también cuando se impugna un fallo de tutela, lo que se ha expresado en los siguientes términos: “(…) en relación con la cual corresponde al impugnante señalar las falencias, errores u omisiones en que incurrió el juez de primera instancia, que le permitan al 2Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora:

Nery Germania Álvarez Bello. M.P.: María Elizabeth García González. 3 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 5 de agosto de 2014, Expediente No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), Actor: Alpina Productos Alimenticios, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 Ver entre otras, Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Rad nº. 11001-03-15-000-201601871-00 AC. M.P. Rocío Araújo Oñate. Sentencia de 11 de agosto de 2016. Rad. nº. 11001-03-15-000-201600123-01. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Sentencia de 19 de mayo de 2016. ad quem asumir el estudio de los argumentos expuestos.”6 (Negrilla con texto original) Con base a lo anterior, se procederá a estudiar el caso concreto.

5. Caso concreto La parte actora cuestiona la decisión a través de la cual la Sección Segunda, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no accedió al trámite de reconvención presentado por el accionante dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que la UGPP instauró en su contra, a fin de lograr la nulidad de las decisiones que le reconocieron la pensión de vejez, junto con aquellas que rechazaron los recursos interpuestos.

En primera instancia, la Sección Tercera, Subsección A de esta Corporación denegó la solicitud de tutela, al considerar que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B de remitir por falta de jurisdicción la demanda de reconvención de la justicia ordinaria, se fundamentó en las disposiciones legales que así lo prevén. Inconforme con la decisión, la parte actora impugnó el fallo del 14 de marzo de 2019, sin manifestar las razones por las cuales está en desacuerdo con la sentencia proferida por la Sección Tercera, Subsección A de esta Corporación. La Sala advierte que la providencia referida se notificó el día 20 de marzo de 20197, quedando ejecutoriada el 25 de marzo de 2019 luego entonces el plazo para interponer la impugnación vencía el 26 del mismo mes y año y el actor si bien presentó el recurso el mismo 20 de marzo, la sustentación la realizó el 28 de marzo de 2019 de manera extemporánea por cuanto la efectuó 2 días después de vencido el término. En estas condiciones, la Sala considera que el fallo de primera instancia debe ser confirmado, toda vez que la parte demandante no cumplió con la carga mínima argumentativa que permita a la Sala analizar el reparo concreto de la impugnación, frente a las consideraciones del a quo. Al respecto, resulta del caso precisar que constituye una carga para el recurrente exponer los motivos de inconformidad con base en los cuales impugna un fallo de tutela, sobre todo tratándose de tutelas ejercidas contra providencias judiciales, las

cuales, dada su naturaleza, exigen por parte de los jueces constitucionales un estudio más riguroso. Sobre el punto, debe tenerse en cuenta que, en materia de tutelas contra providencias judiciales, le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa. Por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos esgrimidos por los actores dentro del trámite de segunda instancia, toda vez que al analizar puntos adicionales se estaría realizando, sin competencia para ello, un estudio oficioso de una providencia judicial debidamente ejecutoriada, lo cual atentaría contra los postulados de cosa juzgada y autonomía judicial y así, en últimas, se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera, e incluso, en una cuarta instancia. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 15 de diciembre de 2015, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, rad. 2015-01828-01. 7 Folios 132 a 137 vuelto del expediente Por lo tanto, cuando se trata de tutelas donde son cuestionadas providencias judiciales, la parte accionante no se puede limitar a manifestar su desacuerdo con la decisión adoptada, sino que debe exponer, aun cuando fuere de manera sucinta, los motivos bajo los cuales el ad quem pueda analizar si lo decidido en primera instancia debe o no revocarse, modificarse o confirmarse. De esta manera, como el actor en su escrito de impugnación no expuso las razones de desacuerdo respecto del fallo de primera instancia, resulta claro para la Sala que no cumplió con la carga mínima argumentativa que le correspondía, y

por tal razón, no es posible entrar a realizar un estudio oficioso de la presente acción de tutela, así como tampoco de la decisión del a quo que impugnó. Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de 14 de marzo de 2019, por medio de la cual la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado denegó la tutela interpuesta por el señor Guillermo Zuluaga Arias. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: Confírmase la decisión de primera instancia, esto es, la sentencia de 14 de marzo de 2019, proferida por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, pero por las razones expuestas en el presente proveído.

SEGUNDO: Notifíquese esta providencia en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los 10 días siguientes al de la ejecutoria de esta providencia.

CUARTO.- Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, devuélvase a la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el expediente con radicado 25000-23-42-000-2016-04408-00 suministrado en calidad de préstamo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Magistrada

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Magistrada

ALBERTO YEPES BARREIRO

Magistrado