CE-11001-03-15-000-2019-00177-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / EXIGENCIA DE

CARGA ARGUMENTATIVA MÍNIMA EN LA ACCIÓN DE TUTELA – Incumplimiento Si bien el tutelante en el escrito de tutela refiere atacar la decisión que puso fin al proceso ordinario, lo cierto es que: (i) Relató cada una de las actuaciones adelantadas en la investigación disciplinaria adelantada por la Policía Nacional en su contra. (ii) Transcribió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por él contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, así como las sentencias proferidas en este trámite por el Tribunal Administrativo de Risaralda y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B (iii) Finalmente no expuso ni sustentó los defectos en los que asegura incurrió la providencia de 19 de julio de 2018, pues se limitó a atacar los actos administrativos a través de los cuales la Policía Nacional lo destituyó e inhabilitó por 15 años. En vista de lo anterior, resulta claro para esta Sala de Decisión, que el actor no cumplió con la carga mínima argumentativa que le correspondía, razón por la que no es posible entrar a realizar un estudio de fondo de la presente acción de tutela. Así las cosas, en atención a los argumentos expuestos, esta Sala de decisión negará la solicitud de amparo incoada por el actor, por cuanto no cumple con la carga mínima argumentativa

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00177-00(AC)

Actor: RICARDO ANTONIO ÁVILA POLANÍA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B TEMA: Tutela contra providencia judicial SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la acción de tutela formulada por el señor Ricardo Antonio Ávila Polanía contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991.

1. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud Mediante escrito radicado el 18 de enero de 2019, el señor Antonio Ávila Polanía, por conducto de apoderado judicial, ejerció acción de tutela para que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y al mínimo vital, que consideró vulnerados con ocasión de la decisión de 19 de julio de 2018, dictada en segunda instancia por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tramitado con el número 66001-23-33-002-2013-00387 promovido contra la Nación –

Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional. 1.2. Hechos La parte actora sustentó la solicitud de amparo en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia:  El señor Ricardo Antonio Ávila Polanía, prestó sus servicios en la Policía Nacional desde el 15 de enero de 2001 hasta el 17 de enero de 2012.

 El 28 de noviembre de 2011, como resultado de un proceso disciplinario interno, el Inspector Delegado de la Regional de Policía Nº. 2 de Pereira, Risaralda expidió un auto en el que destituyó e inhabilitó al accionante por 15 años.  En consecuencia, a través de la Resolución Nº. 00101 del 13 de enero de 2012, el Director General de la Policía Nacional retiró del servicio activo al señor Ávila Polonia.  El señor Ricardo Antonio Ávila Polanía promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional, en el cual alegó falsa motivación del acto que lo retiró del servicio activo.  En primera instancia, el proceso le correspondió al Tribunal Administrativo de Risaralda, quien a través de fallo de 24 de julio de 2014, declaró la nulidad de los actos administrativos de: i) 28 de noviembre de 2011 y ii) 13 de enero de 2012. Así mismo, a título de restablecimiento del derecho ordenó a la NaciónMinisterio de DefensaPolicía Nacional, “reintegrar al señor Ricardo Antonio Ávila Polania (sic) al cargo que ocupaba al momento que fue retirado del servicio, o a uno igual o de superior categoría; así como el pago de emolumentos que por concepto de salarios y prestaciones sociales fueron dejados de cancelar”.  Inconforme con la decisión del a quo, la Policía Nacional interpuso recurso de apelación y argumentó que cuando se realizó la investigación para sancionar al accionante, se tuvieron en cuenta todas las pruebas, “de

acuerdo con los postulados de la sana crítica”, determinando que “el demandante se apropió de bienes del Estado”. Adicionalmente expresó que el Tribunal Administrativo de Risaralda no tuvo en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado referente a la forma en que se deben valorar las pruebas en materia disciplinaria.  En segunda instancia, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” por medio de sentencia de 19 de julio de 2018, revocó la decisión del tribunal, debido a que después de analizar las pruebas obrantes en el expediente, “se estableció la ocurrencia de los hechos, la ilicitud sustancial de la conducta que motivó la sanción y la responsabilidad del demandante”. En consonancia con lo anterior, aseguró que por más que se quisiera desconocer una de las pruebas más importantes en el caso, como lo es un vídeo, “existieron otros hechos y circunstancias que rodearon los acontecimientos investigados contra el actor, y desconocerlos equivaldría a darle la espalda a la razón práctica y a las demás evidencias materiales”. 1.3. Pretensiones A título de amparo solicitó las siguientes: PRIMERO: REVÓCASE fallo (sic) proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, fechado el 19 de julio de 2018 dentro del proceso Nº. 66001-23-33-002-2013-0038700 que revocó la sentencia del 24 de julio de 2014 proferida por el tribunal Administrativo de Risaralda, que accedió a las súplicas de la demanda de

Nulidad y Restablecimiento del Derecho incoada por el señor RICARDO ANTONIO ÁVILA POLANIA (sic) contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional, por las razones expuestas.

SEGUNDO: CONFÍRMASE la sentencia del 24 de julio de 2014 proferida por el tribunal Administrativo de Risaralda, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho incoada por el señor RICARDO ANTONIO ÁVILA POLANIA (sic) contra la Nación,

Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional.

TERCERO: Como resultado de la declaración anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la NACIÓN-MINISTERIO DE DEFENSA-POLICÍA NACIONAL reintegrar al señor Ricardo Antonio Ávila Polania (sic) al cargo que ocupaba en el momento que fue retirado del servicio; así como al pago de los emolumentos que por concepto de salarios y prestaciones sociales fueron dejados de cancelar (…) 1.4. Fundamentos de la acción Si bien el actor indicó que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y al mínimo vital, con la expedición de la providencia de 19 de julio de 2018 que revocó la decisión de primera instancia que había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda, lo cierto es que no expuso ni sustentó los defectos en los que asegura incurrió la providencia de 19 de julio de 2018, pues se limitó a atacar los actos administrativos a través de los cuales la Policía Nacional lo destituyó e

inhabilitó por 15 años. 1.5. Tramite de instancia Por auto del 23 de enero de 2019, este Despacho admitió la solicitud de tutela y ordenó notificar a los Magistrados del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, así como vincular en calidad de terceros con interés al Tribunal Administrativo de Risaralda, a la Nación-Policía Nacional –Ministerio de Defensa Nacional, para que directamente o a través de apoderado judicial ejercieran su derecho a la defensa. 1.6. Contestaciones 1.6.1. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” El Magistrado Carmelo Perdomo Cuéter, mediante escrito radicado en la Secretaría General del Consejo de Estado el 30 de enero de 2019, manifestó que, respecto de la tutela de la referencia, se atiene a lo que se demuestre durante el trámite, y “en cuanto dice relación con los motivos de inconformidad con la providencia de 19 de julio de 2018 proferida dentro del referido asunto, somos del criterio que las razones que le sirvieron de fundamento están consignadas en sus motivaciones, las que deben dar suficientemente cuenta de aquellas”. 1.6.2. Policía Nacional A través de correo electrónico enviado a la Secretaría General de la Corporación el 31 de enero de 2019, la asesora jurídica de la Policía Nacional señaló que la tutela de la referencia no cumple con el requisito adjetivo de subsidiariedad por cuanto no ha agotado el recurso extraordinario de revisión. Adicional a lo anterior, resaltó la inexistencia de la vulneración de los derechos

fundamentales del actor, con fundamento en que éste fue sujeto de una sanción disciplinaria consistente en destitución e inhabilidad por el término de 15 años, de conformidad con el artículo 38 de la Ley 1015 de 2006. En ese sentido, la destitución conlleva al rompimiento jurídico de la relación laboral entre el accionante y en Estado “precepto que resulta ser divergente a la finalidad de la inhabilidad general la cual implica irrestrictamente la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en la decisión disciplinaria que para el caso en concreto fue de quince (15) años, sin que lo anterior implique que éstas tienen el carácter de inseparables y concurrentes…”. Finalmente, resaltó que la parte actora contó con las oportunidades procesales pertinentes para controvertir las decisiones que le resultaron desfavorables a sus intereses, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Por las razones expuestas, solicitó no conceder las pretensiones del señor Ricardo Antonio Ávila Polanía. 1.6.2. Tribunal Administrativo de Risaralda y el Ministerio de Defensa Nacional, a pesar de haber sido notificados en debida forma, guardaron silencio.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer en primera instancia la presente acción de tutela, en atención a lo consagrado en el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017, y el artículo 2° del Acuerdo 377

de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” vulneró los derechos fundamentales del señor Ricardo Antonio Ávila Polanía al debido proceso, al trabajo y al mínimo vital, que consideró vulnerados con ocasión de la decisión de 19 de julio de 2018, dictada en segunda instancia por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho tramitado con el número 66001-23-33-002-2013-00387 promovido contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional. Para el efecto, se analizarán los siguientes temas: i) el criterio de la Sala sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) carga argumentativa en sede de tutela y iii) estudio del caso concreto. 2.3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012,1 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales,2 y en ella concluyó: “… si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción

constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe 1 Sala Plena. Consejo de Estado. Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de tutela (importancia jurídica). Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ. 2 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente…”.3 Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “… fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”. En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta

acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia4 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantivay cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asuntoprocedencia adjetiva. En ese orden, primero se verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; y iii) inmediatez. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la Sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos,

interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del 3 Negrilla con subrayado fuera de texto. 4 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 2.4. Carga argumentativa en sede de tutela Sobre el particular, la Sala Plena de esta Corporación5 sostuvo que la persona que ejerce la acción de tutela tiene la obligación de “identificar, de manera razonable, los hechos que generaron la vulneración, así como los derechos fundamentales presuntamente afectados por la providencia”, y que para tal efecto, se requiere de una carga argumentativa mínima que le permita al juez constitucional abordar el análisis de fondo de la providencia objeto de debate. Bajo esa misma línea jurisprudencial, esta Sección6 ha establecido que en los eventos en que se pretende cuestionar una decisión adoptada en una providencia judicial mediante este mecanismo de protección “la parte actora tiene el deber de identificar el derecho fundamental presuntamente vulnerado y precisar los hechos y las razones en que se fundamenta la acción”, exigencia que no solo se debe ostentar cuando se presenta la solicitud de amparo sino también cuando se impugna un fallo de tutela, lo que se ha expresado en los siguientes términos: “(…) en relación con la cual corresponde al impugnante señalar las falencias, errores u omisiones en que incurrió el juez de primera instancia, que le permitan al ad quem asumir el estudio de los argumentos expuestos.”7 (Negrilla con texto original) Con base en las anteriores premisas, se procederá a estudiar el caso concreto.

2.5. Estudio del caso concreto En el caso sub examine el señor Ricardo Antonio Ávila Polanía pretende que amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y al mínimo vital, que considera vulnerados como consecuencia de la decisión adoptada en el fallo de 19 de julio de 2018, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” revocó la decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda que había accedido a las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número 66001-23-33-002-201300387 promovido por el actor contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional. Si bien el tutelante en el escrito de tutela refiere atacar la decisión que puso fin al proceso ordinario, lo cierto es que: 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 5 de agosto de 2014, Expediente No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), Actor: Alpina Productos Alimenticios, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 Ver entre otras, Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Rad nº. 11001-03-15000-2016-01871-00 AC. C.P. Rocío Araújo Oñate. Sentencia de 11 de agosto de 2016. Rad. nº. 11001-03-15-000-2016-00123-01. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Sentencia de 19 de mayo de 2016. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 15 de

diciembre de 2015, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, rad. 2015-01828-01. (i) Relató cada una de las actuaciones adelantadas en la investigación disciplinaria adelantada por la Policía Nacional en su contra. (ii) Transcribió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por él contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, así como las sentencias proferidas en este trámite por el Tribunal Administrativo de Risaralda y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”. (iii) Finalmente no expuso ni sustentó los defectos en los que asegura incurrió la providencia de 19 de julio de 2018, pues se limitó a atacar los actos administrativos a través de los cuales la Policía Nacional lo destituyó e inhabilitó por 15 años. En vista de lo anterior, resulta claro para esta Sala de Decisión, que el actor no cumplió con la carga mínima argumentativa que le correspondía, razón por la que no es posible entrar a realizar un estudio de fondo de la presente acción de tutela. 2.6. Conclusión Así las cosas, en atención a los argumentos expuestos, esta Sala de decisión negará la solicitud de amparo incoada por el actor, por cuanto no cumple con la carga mínima argumentativa, tal y como quedo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

FALLA: PRIMERO: NEGAR la solicitud de amparo presentada por el señor Ricardo Antonio Ávila Polanía en contra del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, por las razones expuestas en el presente proveído.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en

el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Si en el término de tres (3) días siguientes a su notificación no fuere impugnada esta decisión, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes al de la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 32 del decreto 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Magistrada

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Magistrada

ALBERTO YEPES BARREIRO

Magistrado