CE-11001-03-15-000-2019-00443-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL /

DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Inexistencia / AUSENCIA DE

DEFECTO SUSTANTIVO / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE

DOCENTE OFICIAL / FACTORES A TENER EN CUENTA PARA

RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Aquellos objeto de

cotización / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS

FUNDAMENTALES

[E]sta Sala no comparte el juicio de reproche sostenido por la accionante, toda vez que, tal como acertadamente lo advirtió el ad quem, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, determinó la interpretación que debe darse al artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1º de la Ley 62 de 1985. En efecto, del texto de la citada providencia se lee que, en el ordinal 95, se excluyó a estos docentes de la aplicación de la primera sub regla hermenéutica contenida en la sentencia de 28 de agosto de 2018, en tanto, en aquel aparte se estaba interpretando el alcance del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, por disposición especifica de esta norma, en su artículo 279, los docentes afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio quedaron exceptuados de su ámbito de aplicación. Sin embargo, en lo ateniente a la segunda subregla, el criterio jurisprudencial contempló los alcances interpretativos del artículo 3º de la Ley 33 de 1985, el cual se aplica tanto a los docentes como a los beneficiarios del régimen de transición,

hecho notoriamente distinto a lo que acontecía en el primer análisis (…) Por lo anterior, la Sala encuentra que el criterio jurisprudencial que se había establecido por esta Corporación en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, ya no puede ser el parámetro de control del acto administrativo que negó la reliquidación de la pensión de la accionante, como lo reclama en esta oportunidad la actora y, en consecuencia, tampoco resulta procedente dejar sin efectos la sentencia cuestionada que se fundamentó en la interpretación vigente de la norma aplicable al caso concreto, esto es, el artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1º de la Ley 62 de 1985 (…) Así las cosas, en el presente evento no se configura un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencia, dado que la motivación de la providencia cuestionada se ajusta a lo previsto por el artículo 3º de la Ley 33 de 1985, el artículo 48 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005, así como al criterio contenido en la sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 2018. Finalmente, es menester mencionar que en sede de tutela, la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de sus distintas Subsecciones y, recientemente, la Sección Quinta de esta Corporación judicial , han negado solicitudes de amparo que comparten identidad de objeto y pretensiones con las del caso sub judice, al considerar que la negativa de las autoridades judiciales de incluir los factores salariales devengados tiene como fundamento lo previsto por el artículo 3º de la

Ley 33 de 1985, el cual se aplica tanto a los docentes como a los beneficiarios del régimen de transición.

FUENTE FORMAL: LEY 33 DE 1985 – ARTÍCULO 3 7 LEY 100 DE 1993 –

ARTÍCULO 36

NOTA DE RELATORÍA: En relación con las reglas y subreglas para determinar el IBL para el régimen de transición de las personas que tienen régimen especial y los factores salariales a tener en cuenta ver Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 52001 23 33 000 2012

00143 01.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D. C., veintiocho (28) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00443-00(AC)

Actor: VIRGINIA GUEVARA ALMANZA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Virginia Guevara Almanza en contra del Tribunal Administrativo del Meta, con ocasión de la sentencia de 6 de diciembre de 2018, proferida por esa Corporación judicial.

I. LA SOLICITUD DE TUTELA La señora Virginia Guevara Almanza, por intermedio de apoderado judicial, promovió acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Meta con

miras a obtener la protección de sus derechos fundamentales “[…] al debido proceso, al mínimo vital, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia […]”, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la sentencia de 6 de diciembre de 2018, proferida por esa Corporación judicial, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado. 50001-33-33-0012017-00182-01, promovido por la accionante, en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

I. HECHOS De conformidad con lo planteado por la accionante, los hechos que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente:

1. Indicó que la accionante laboró al servicio de la docencia oficial, cumpliendo con los requisitos establecidos en la ley para que se le reconociera su pensión de jubilación bajo el régimen excepcional previsto en la Ley 91 de 1989.

2. Mediante Resolución No. 1500.91.04-2215 de 16 de agosto de 2012, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, reconoció y ordenó el pago de su pensión de jubilación a partir del 2 de marzo de 2012, en una cuantía de $1.910.406. La base de liquidación pensional incluyó exclusivamente la asignación básica y la prima de vacaciones sin tener en cuenta la prima de navidad.

3. Inconforme con la decisión adoptada por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, la señora Virginia Guevara Almanza promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la

Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, pretendiendo la nulidad parcial de los referidos actos administrativos, proceso con radicado número 50001-33-33-001-2017-0018201.

4. El Juzgado Primero Administrativo de Villavicencio, en sentencia de 8 de marzo de 2017, accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, ordenó liquidar la pensión de conformidad con lo pretendido por la actora, dando aplicación al precedente de 4 de agosto de 2010, fijado por el Consejo de Estado.

5. Inconforme con la anterior decisión, la parte demandada presentó recurso de apelación, al considerar que el juez de primera instancia debió acatar, de manera preferente, el precedente de la Corte Constitucional contenido en las sentencias SU395 de 2017 y T-039 de 2018.

6. El recurso de alzada fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante fallo de 6 de diciembre de 2018, revocando el fallo de primera instancia al advertir que la prima de navidad no se encuentra enlistada dentro de los factores salariales señalados en el artículo 3° de la Ley 33 de 1985 que conforman la base salarial de cotización.

La parte actora fundamento su solicitud de amparo en que la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, no le es aplicable a los docentes afiliados a FOMAG y, por lo tanto, el criterio jurisprudencial vigente es el contenido en la sentencia de 4 de agosto de

2010, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. Señaló que la Corte Constitucional en las sentencias C 258 de 2013 y SU 230 de 2015, T 247 de 2016 y SU 395 de 2017, fijo una posición con relación a la interpretación del artículo 36 de la ley 100 de 1993, lo cual no constituye un precedente para resolver el presente caso, como quiera que dicha norma no es aplicable a los docentes afiliados al FOMAG, cuya vinculación haya sido anterior a la vigencia de la ley 812 de 2003. Advirtió que la Ley 91 de 1989, la cual, si es aplicable a los citados docentes, fijó el concepto de salario sin limitarlo o condicionarlo a los factores sobre los cuales se hayan efectuado aportes o cotizaciones. Puso de presente que, en sede de tutela, la Sección Quinta de esta corporación judicial, mediante sentencias de 27 de septiembre, 24 de octubre y 9 de noviembre de 2018, al estudiar asuntos con identidad fáctica y de objeto respecto de los del caso sub examine, concedió el amparo los derechos fundamentales.

II. PRETENSIONES La accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1. Se declare que el Tribunal Administrativo del Meta Sala de Decisión

integrada por los Magistrados TERESA HERRERA ANDRADE, HECTOR ENRIQUE REY MORENO Y CLAUDIA PATRICIA ALONSO PEREZ, transgredió los derechos fundamentales al debido proceso, mínimo vital, igualdad y acceso a la administración de justicia de Ia accionante con la decisión contenida en Ia

sentencia del 06 de diciembre del 2.018 proferida dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho (sic) incoado por el(|a) Docente VIRGINIA GUEVARA ALMANZA contra Ia Nación Ministerio de Educación Fondo Nacional.

2. Como consecuencia de Ia declaración anterior, se ordene aI Tribunal Administrativo del Meta - Sala de Decisión Integrada por Ios Magistrados TERESA HERRERA ANDRADE, HECTOR ENRIQUE REY MORENO Y CLAUDIA PATRICIA ALONSO PEREZ; dejar sin efecto Ia providencia referida en el numeral anterior, y se profiera una nueva reconociendo Ia totalidad de los factores salariales devengados por el docente durante el año inmediatamente anterior al estatus pensional […]”.

III. TRÁMITE DE LA TUTELA El Magistrado sustanciador del proceso, mediante auto de 5 de febrero de 2019, admitió la acción de tutela promovida por la señora Virginia Guevara Almanza, por intermedio de apoderado judicial, en contra del Tribunal Administrativo del Meta, y vinculó como terceros con interés en los resultados del proceso al

Juzgado Primero Administrativo de Villavicencio y al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio – FOMAG.

IV. INTERVENCIONES IV.1. La doctora Teresa Herrera Andrade, Magistrada del Tribunal Administrativo del Meta1, consideró que “[…] la sentencia cuestionada por la presente acción de tutela, se fundamentó en el precedente aplicable al caso, esto es, la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, en Io que respecta a !a segunda sub regla

de interpretación. por lo tanto, la pretensión de amparó no está llamada a prosperar […]“. 1 Cuaderno de la acción de tutela, folios 47 al 49 Manifestó que, en el asunto bajo análisis, no tiene peso jurídico el argumento de Ia tutelante según el cual el principio de sostenibilidad financiera únicamente se predica de las pensiones que están reguladas en la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta que “[…] esté principio ya estaba inmerso en la Ley 33 de 1985, cuando refiere a que la pensión se liquidará sobre los factores que hayan servicio de aportes buscándose con ello que el régimen pensional asegure su propia eficiencia, sostenibilidad y posibilidad de existencia, en la medida en que las pensiones estén acorde con a capacidad de endeudamiento y de ahorro de los diversos afiliados […]“. Por ello, resaltó que en el acto legislativo 01 de 2005 que adiciono unos incisos al artículo 48 de la Constitución, “[…] se estableció que para la liquidación de la pensión solo se tendría en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiera efectuado las cotizaciones, sin hacer distinción del régimen pensional al que se pertenezca […]”. Puso de presente que, “[…] los docentes en materia de pensión de vejez, no cuentan con un régimen especial porque la Ley 91 ole 1989 no previo requisito especial para este sector, sino que se remite al régimen pensional general prescrito para los empleados públicos contenido en la Ley 33 de 1985 de manera que diferente a lo sostenido por la accionante, no se le dio un alcance errado a la

sentencia de unificación de! 28 de agosto de 2018 porque como lo he venido exponiendo, la segunda sub regla se aplica para todas aquellas pensiones que se hayan reconocido bajo el régimen pensional de la Ley 33 de 1985, que fijó un criterio en tomo a los factores salariales que se pueden incluir en la base de liquidación pensional con base en lo dictaminado en dicha Ley […]”. Respecto de las sentencias proferidas por la Sección Quinta de esta corporación judicial, que trae a colación la tutelante, encontró que “[…] lo decidido en estas no constituye precedente y por lo tanto no son vinculantes para resolver el asuntó objeto de controversia […]”. IV.2. La Dirección de Gestión Judicial Fiduprevisora – FOMAG, actuando como administradora del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio solicitó se declare improcedente la acción de tutela de la referencia, por cuanto la sentencia cuestionada no cumple con los requisitos generales y específicos para la procedencia excepcional de la acción de tutela en contra de una decisión judicial. Por ello, afirmó que el Tribunal accionado no vulneró los derechos fundamentales alegados por la accionante.

VII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VII.1. Competencia de la Sala Esta Sala es competente para pronunciarse sobre la acción de tutela promovida por la señora Virginia Guevara Almanza en contra del Tribunal Administrativo del Meta, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19912, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 20153, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de

30 de noviembre de 20174. VII.2. Problema Jurídico A la Sala le corresponde establecer: i) Si la acción de tutela presentada por la señora Virginia Guevara Almanza, cumple con los requisitos generales y especiales de procedibilidad. 2) Si el Tribunal Administrativo del Meta vulneró los derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso a la igualdad y al acceso a la administración de justicia de la accionante, con ocasión de la sentencia proferida el 6 de diciembre de 2018, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 50001-33-33-001-2017-00182-01, mediante la cual le negó la reliquidación de la pensión de jubilación con base en todos los factores salariales devengados en el último año. Con el fin de resolver estos problemas jurídicos se harán previamente algunos planteamientos respecto de: i) los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) el defecto sustantivo y presupuestos para la 2 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 3 "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". 4 “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. afectación del debido proceso por desconocimiento de los precedentes jurisprudenciales; iii) el régimen especial de la pensión de los docentes; iv) efectos

retrospectivos de la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 que fija alcance del régimen de transición en materia pensional; procediendo posteriormente a iv) resolver el caso concreto adentrándose en el fondo del asunto siempre y cuando se satisfagan los requisitos generales. VIII.2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad En sentencia de 31 de julio de 20125, la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial6, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución7. 5 Radicación: 2009-01328-01(IJ). Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 6 Sentencia T-619 de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 7 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”8 que se encaje en dichos parámetros. Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso,

seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01, Consejero Ponente, Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma. Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales. Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 8 Corte Constitucional. Sentencia T225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. VIII.2.2. Defecto sustantivo y presupuestos para la afectación del debido proceso por desconocimiento de los precedentes jurisprudenciales En lo concerniente al defecto sustantivo9, la jurisprudencia ha establecido que éste se presenta cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen, al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, entre otras, “[…] porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecua a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma empleada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador […]”. Dicho entendimiento implica que los funcionarios judiciales tienen independencia y autonomía para elegir las normas jurídicas pertinentes a un caso concreto y determinar su forma de aplicación, pero, en todos los casos, con sujeción a la Constitución y la ley vigente en el ejercicio hermenéutico que sustente sus decisiones judiciales, en el cual, con fundamento en el artículo 230 de la Constitución Política10, también concurrirá la interpretación que por vía de autoridad hayan fijado, dentro del ámbito específico y concreto de sus

competencias, los órganos de cierre de cada jurisdicción, entiéndase el Consejo de Estado en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, La Corte Suprema de Justicia en la Jurisdicción Ordinaria y la Corte Constitucional, en la jurisdicción Constitucional. En este sentido, al tiempo que el artículo 230 Constitucional hace un esquema del sistema de fuentes formales al que está sometido el funcionario judicial para la toma de sus decisiones, el artículo 228, de la misma Carta Política, establece como principios constitucionales la independencia y autonomía judicial, en los siguientes términos: 9 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-064 de 4 de febrero de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 10 Artículo 230. Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial. “[…] ARTICULO 228. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo […]”. Atendiendo al marco constitucional referido, la jurisprudencia constitucional ha restringido la configuración del defecto sustantivo a eventos concretos. Así, la Corte Constitucional expresó al respecto lo siguiente: “[…] En otras palabras, una providencia judicial adolece de un defecto

sustantivo (i) cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador, (ii) cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y finalmente (iii) cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva […]” 11 (Resalta la Sala). De manera particular, respecto del defecto sustantivo por interpretación indebida de una disposición legal, se ha sostenido que le está vedado al juez constitucional configurar el defecto sustantivo a partir de la elección realizada por el operador judicial, cuando la escogencia se ha efectuado entre interpretaciones constitucionalmente admisibles12. Asimismo, puede configurarse un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente fijado por Consejo de Estado, en tanto implica una afectación del 11 Corte Constitucional, Sala Séptima de Revisión, sentencia T-462 de 5 de junio de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 12 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 14 de septiembre de 2017 principio de igualdad pues conduce a dar soluciones distintas a problemas

jurídicos semejantes, aun cuando comparten los mismos supuestos de hecho y de derecho lo que debería llevar a aplicar la norma de manera uniforme. Este derecho a la igualdad en la aplicación de la ley se ha concretado a través de la función de unificación de la jurisprudencia que tiene el Consejo de Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción, y respecto de la cual la Corte Constitucional se ha pronunciado desde los primeros desarrollos jurisprudenciales y en vigencia de la Ley 1437 de 18 de enero de 201113. Precisamente, la Corte Constitucional14, al realizar el control de constitucionalidad del artículo 257 de la Ley 1437 de 201115, relativo al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia16, razonó de la siguiente manera: “[…] Nótese cómo, según se infiere de lo expuesto, en la medida en que las sentencias de unificación cumplen una función específica referente a ordenar y clarificar las subreglas que se derivan de la aplicación del derecho regulado, el CPACA le reconoce a estas sentencias no sólo un valor de precedente para los jueces y tribunales, sino que también proyecta su obligatoriedad a la actividad de la administración. En efecto, a juicio de este Tribunal, su carácter vinculante se explica primordialmente por razón del principio de legalidad, a partir del deber de sujeción que tienen las 13 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” 14 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-179 de 13 de abril de 2016. 15 "por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.

16 Sobre dicho recurso, la Corte Constitucional afirmó en la sentencia citada lo siguiente: “[…] Desde el punto de vista constitucional, lo anterior es concordante con la función de unificación que cumplen los órganos de cierre y con su papel creador de derecho; y desde la perspectiva legal, ello resulta procedente si se tiene en cuenta que la finalidad principal del recurso extraordinario es la de “asegurar la unidad en la interpretación del derecho” y que, en tal virtud, como efectos de la sentencia, se permite su procedencia “total” o “parcial”, pudiendo dictar aquella que “deba reemplazarla” o adoptar “las decisiones que correspondan”?. En este contexto, es claro que el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de Estado, lo que resulta acorde con el rol que le otorga la Constitución como órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo 237, numeral 1, de la Constitución […]”. autoridades al imperio de la Constitución y la ley, y por ende, al necesario acatamiento de la regla de derecho emanada de las altas cortes17. Desde el punto de vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda certeza y seguridad sobre la regla de derecho que se debe aplicar a un caso que presenta una hipótesis semejante de decisión. Son providencias que al identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de manera forzosa por razón de la obligatoriedad del mandato de unificación que les asiste a

los órganos de cierre, en este caso, al Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, las sentencias de unificación producen, de un lado, unos efectos inter partes o subjetivos, que alcanzan a las personas involucradas en el proceso de origen, sin que dicho propósito concrete la operatividad de este mecanismo, pues el mismo se enfoca, fundamentalmente, en la consolidación de unos efectos vinculantes para todos los casos semejantes, brindado un carácter objetivo al respectivo fallo, ya que introduce una subregla o criterio de decisión judicial que deviene en obligatorio para todos los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En todo caso, cabe aclarar que la obligatoriedad que tienen las sentencias de unificación, no excluye el deber genérico de seguir el precedente, respecto de las decisiones del Consejo de Estado que no tienen dicha condición. Así lo advirtió esta Corporación, en la Sentencia C-588 de 201218, al señalar que: “(…) en cuanto a la presunta omisión en el mecanismo de extensión de otras sentencias del Consejo de Estado distintas de las de unificación jurisprudencial, téngase en cuenta que, como bien se ha dicho, estas sentencias de unificación cumplen la función especial y específica de ordenar y clarificar el precedente aplicable. En este sentido, es plenamente razonable que sean estas sentencias y no otras del Consejo de Estado, las llamadas a ser aplicadas en el mecanismo de extensión de jurisprudencia. Las demás sentencias 17 En la Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se concluyó que: “[…] El respeto del

precedente judicial por parte de las autoridades administrativas se fundamenta (i) en el respeto del debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa (Arts. 29, 121 y 122 C.P.); (ii) en el hecho que el contenido y alcance normativo de la Constitución y la ley es fijado válida y legítimamente por las altas cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (iii) en que las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y deben fundam