CE-11001-03-15-000-2019-00449-00 (AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / DEFECTO FÁCTICO – Se configura al no valorar las pruebas obrantes en el expediente / VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO, AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y A LA DEFENSA Para establecer la existencia del citado defecto, la Sala consultó el contenido de los autos enjuiciados y encontró que las autoridades judiciales que los profirieron no valoraron las pruebas obrantes en el proceso para verificar la autenticidad del sello de la Secretaría de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el que se indica que aquélla presentó la demanda en cuestión el 25 de noviembre de 2014 ante esta Corporación. Además, si existían dudas con respecto a la autenticidad de aquél sello, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección PrimeraSubsección B pudo hacer uso de su facultad oficiosa para solicitarle a dicha Secretaría que se certificara si, en efecto, la demanda fue presentada allí y en qué fecha, pues el juez, por su propia iniciativa, puede decretar las pruebas que considere necesarias para tener un mejor conocimiento de la verdad de los hechos materia de discusión; sin embargo, el tribunal no lo hizo así, a pesar de la gravedad de la conducta que de manera indirecta se le atribuía a la actora del proceso ordinario (departamento de Cundinamarca – Secretaría de Transporte y Movilidad). Por otra parte, la accionante arrimó al proceso ordinario copia del libro

radicador de demandas, certificación de la Secretaría de la Sección Tercera del Consejo de Estado y el oficio MIFG 2015 – 0002, documentos que dan cuenta de que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue presentada el 25 de noviembre de 2014 ante esta Corporación y que fue enviada el 14 de enero de 2015 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y si bien es cierto el juez que dictó la decisión de segunda instancia (auto del 10 de diciembre de 2018) no se detuvo a mirar dichos documentos, porque, tal y como lo señaló, el recurso de apelación debía ser decidido de plano, también los es que, en aras de garantizar la primacía del derecho sustancial sobre el formal y proteger los derechos constitucionales del actor, debió valorar esos documentos, no obstante dio por no probados los hechos o las circunstancias que de los mismos emergían de manera clara. Así las cosas, como quiera en el proceso ordinario obran sendos documentos, que no fueron valorados en el trámite del proceso ordinario, que dan cuenta de que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el departamento de Cundinamarca - Secretaría de Transporte y Movilidad contra la Asociación de Municipios Sabana de Occidente en Liquidación fue presentada ante el Consejo de Estado el 25 de noviembre de 2014, la Sala dejará sin efectos los autos del del 10 de junio de 2016 y del 10 de diciembre de 2018, proferidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera, Subsección B y el Consejo de Estado - Sección Primera, respectivamente y, en su

lugar, ordenará al Tribunal que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, dicte una nueva decisión, en la que, para efectos del conteo del término de la caducidad de la acción, tenga en cuenta la fecha en que se radicó la demanda en el Consejo de Estado (25 de noviembre de 2014).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero Ponente: CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA

Bogotá, D.C., once (11) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00449-00 (AC)

Actor: DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA - SECRETARÍA DE

TRANSPORTE Y MOVILIDAD Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN PRIMERA Y OTRO Referencia: Acción de tutela Decide la Sala la acción de tutela interpuesta contra los autos del 10 de junio de 2016 y del 10 de diciembre de 2018, proferidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera, Subsección B y el Consejo de Estado - Sección Primera, respectivamente, dictados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 25000-23-41-000-2015-00924-01, promovido por el departamento de Cundinamarca - Secretaría de Transporte y Movilidad en contra de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente en Liquidación.

I. ANTECEDENTES

1. El departamento de Cundinamarca - Secretaría de Transporte y Movilidad

formuló acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Asociación de Municipios Sabana de Occidente en Liquidación, con el fin de que se declarara la nulidad de las resoluciones 1 del 1 de febrero de 2014 y 5 del 21 de abril de ese mismo año, proferidas por la demandada (fls. 1 al 20 del c. 1 del expediente ordinario).

2. El 10 de junio de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera, Subsección “B” declaró probada la excepción de caducidad de la acción; al respecto, señaló que a folio 1 del cuaderno principal del expediente ordinario obra sello del Consejo de Estado que indica que el 25 de noviembre de 2014 la demanda fue presentada en esta última Corporación; no obstante, ello no quiere decir que así haya sido “pues no obra acta de reparto efectuado en esa corporación, providencia alguna en la que … hubiera declarado la falta de competencia para conocer del caso concreto y la consecuente remisión del expediente … ni oficio mediante el cual se remitiera … a este Tribunal”1. De modo que, como en ese mismo folio 1 consta que la demanda fue presentada el 21 de enero de 2015 en la Secretaría de la Sección Tercera del Tribunal y como el término de caducidad de la acción feneció el 13 de enero de 2015, concluyó que fue interpuesta por fuera del término y procedió a rechazarla.

3. La anterior decisión fue confirmada por el Consejo de Estado - Sección Primera, mediante auto del 10 de diciembre de 2018, a pesar de que durante dicho trámite

la actora allegó certificación expedida por la Secretaría de la Sección Tercera de esta Corporación en la que se señaló que, en efecto, por razón del paro judicial, el 25 de noviembre de 2014 el departamento de Cundinamarca presentó ante esa Secretaría la demanda en cuestión, la cual, posteriormente, el 14 de enero de 1 Folio 200 del c. 1 del expediente ordinario. 2015 fue remitida al Tribunal Administrativo de Cundinamarca con oficio MIFG 2015-0002, también arrimado al proceso.

4. El 31 de enero de 2019, el departamento de Cundinamarca - Secretaría de Transporte y Movilidad presentó acción de tutela en la que sostuvo que los autos del 10 de junio de 2016 y del 10 de diciembre de 2018 le vulneraron sus derechos constitucionales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la defensa, al tiempo que trasgredieron los postulados de buena, en tanto que las autoridades judiciales que los profirieron incurrieron en una vía de hecho y en un defecto fáctico, en la medida en que pusieron en duda el proceder de la demandante y no valoraron las pruebas obrantes en el expediente que demuestran que la demanda fue presentada en la oportunidad correspondiente ante el Consejo de Estado (fls. 1 al 17 del c. ppal.).

5. La acción constitucional fue admitida por este Despacho mediante auto del 6 de febrero de 2019, notificado en debida forma a la partes accionadas y al tercero interviniente (fls. 53 a 56 del c. ppal.).

6. El magistrado Oswaldo Giraldo López, de la Sección Primera del Consejo de Estado, aseguró que la acción de tutela no tiene vocación de prosperidad, puesto que en el auto del 10 de diciembre de 2018 quedó claro que los documentos aportados por la pare actora en el trámite del recurso de apelación no podían ser valorados, porque tal recurso debía ser decidido de plano, toda vez que la ley no contempla etapa probatoria para dicho trámite; entonces, al no encontrar prueba alguna en el proceso que demostrara que la demanda fue presentada antes de que operara el fenómeno jurídico de la caducidad, confirmó el auto del 10 de junio de 2016.

7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera, Subsección “B” señaló que la parte actora lo que busca con la acción de tutela es reabrir un debate jurídico zanjado en sede de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que se expusieron de manera clara las premisas fácticas, probatorias, normativas y jurisprudenciales, por las que se dictó el auto del 10 de junio de 2016.

CONSIDERACIONES Competencia La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente para resolver este asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículos 862 de la Constitución y 37 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 1991, así como también con las reglas de reparto fijadas en los artículos 1° y 2° del Acuerdo 377 del 12 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, por medio del cual se modificó y adicionó su reglamento interno, en lo que respecta a la

competencia de las diferentes Secciones de la Corporación para conocer de acciones de tutela y la forma como se efectúa el reparto de éstas entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo. 2 “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. “La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión” (se subraya). Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional estimó que la acción de tutela procede contra las decisiones que vulneran o amenazan derechos fundamentales, siempre que se encuentren reunidos los requisitos de procedibilidad de carácter general o exigencias generales que habilitan la interposición de la acción constitucional y los de carácter específico o defectos, que tienen relación con la procedencia misma del amparo3. El Consejo de Estado comparte los mismos criterios del máximo Tribunal de lo constitucional, siempre que se respete el principio de autonomía del juez natural4. En cuanto a los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional ha señalado que es necesario establecer5:

Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ésto, con la finalidad de (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. Que se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable. Que se cumpla el requisito de inmediatez. Que cuando se trate de una irregularidad procesal, ésta tenga un efecto decisivo o determinante en la providencia que se impugna y afecte los derechos fundamentales de la parte actora. Que la accionante identifique de manera clara los hechos que generaron la vulneración, los derechos que considera transgredidos y que haya alegado tal desconocimiento en el proceso judicial, siempre que esto último haya sido posible. Que la providencia objeto de la acción de tutela no haya sido dictada dentro de otra acción de tutela. Una vez superados los anteriores requisitos, el juez constitucional debe establecer si en la decisión cuestionada se configura alguno de los siguientes defectos o errores6: Defecto orgánico: Cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello.

Defecto procedimental absoluto: Cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido.

Defecto fáctico: Cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión.

Defecto material o sustantivo: Casos en los que se decide con base en normas

inexistentes o inconstitucionales7, o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión.

Error inducido: Cuando el juez o el tribunal es víctima de un engaño por parte de terceros, el cual lo conduce a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales, 3 Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014, radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01. 5 Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 6 Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005.

7 Sentencia T-522/01.

Decisión sin motivación: Implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones, en el entendido de que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional, Desconocimiento del precedente: Cuando la autoridad judicial se aparta sin argumentación alguna del precedente jurisprudencial y la decisión varía en relación con los casos en los que se atiende la jurisprudencia.

Violación directa de la Constitución: Cuando una providencia judicial desconoce el contenido de los derechos fundamentales de alguno de los sujetos del proceso, realiza interpretaciones inconstitucionales o no utiliza la excepción de inconstitucionalidad ante vulneraciones protuberantes de la Carta, aunque haya solicitud expresa al respecto8. Con base en lo anterior, la Sala entra a analizar y decidir el caso puesto a consideración. Caso concreto Según la parte actora, los autos del 10 de junio de 2016 y del 10 de diciembre de

2018, proferidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera, Subsección B y el Consejo de Estado - Sección Primera, respectivamente, se deben dejar sin efecto, porque le vulneraron sus derechos constitucionales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la defensa, al tiempo que trasgredieron los postulados de buena, en tanto que las autoridades judiciales que los profirieron incurrieron en una vía de hecho y en defecto fáctico, toda vez que no valoraron las pruebas obrantes en el expediente, las cuales dan cuenta de que la parte actora actuó de buena fe y presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho el 25 de noviembre de 2014 ante el Consejo de Estado, antes de que operara el fenómeno jurídico de la caducidad. La acción de tutela satisface los requisitos generales de procedibilidad y, por tanto, la Sala se ocupará de analizar si se configuró el defecto alegado, en este caso, si en los autos acabados de mencionar se incurrió en un defecto fáctico. Según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez omite el decreto y la práctica de las pruebas, no valora el acervo probatorio o desconoce de las reglas de la sana crítica, en este último evento el error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto y, adicionalmente, que tenga una incidencia directa en la decisión9. Esa misma Corporación ha sostenido que el defecto fáctico se presenta cuando: i) el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa10 u

omite su valoración11 y sin justificación da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge de manera clara y objetiva y ii) cuando el juzgador aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, no fueron debidamente recaudadas. 8 Corte Constitucional: sentencias T-522 de 2001 y T-462 de 2003. 9 Sentencia T-442 de 1994. 10 Sentencia T-442 de 1994. 11 Sentencia T-239 de 1996. Con todo, la Corte Constitucional12 ha sido enfática en señalar que la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo dado por el juez natural a las pruebas, es y debe ser de carácter extremadamente reducida, por respeto al principio de autonomía judicial y en garantía del principio del juez natural, lo que impide que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio. Para establecer la existencia del citado defecto, la Sala consultó el contenido de los autos enjuiciados y encontró que las autoridades judiciales que los profirieron no valoraron las pruebas obrantes en el proceso para verificar la autenticidad del sello de la Secretaría de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en el que se indica que aquélla presentó la demanda en cuestión el 25 de noviembre de 2014 ante esta Corporación. Además, si existían dudas con respecto a la autenticidad de aquél sello, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera - Subsección “B” pudo hacer uso de su facultad oficiosa para solicitarle a dicha Secretaría que se certificara si, en efecto, la demanda fue presentada allí y en qué fecha, pues el

juez, por su propia iniciativa, puede decretar las pruebas que considere necesarias para tener un mejor conocimiento de la verdad de los hechos materia de discusión; sin embargo, el tribunal no lo hizo así, a pesar de la gravedad de la conducta que de manera indirecta se le atribuía a la actora del proceso ordinario (departamento de Cundinamarca – Secretaría de Transporte y Movilidad) Por otra parte, la accionante arrimó al proceso ordinario copia del libro radicador de demandas, certificación de la Secretaría de la Sección Tercera del Consejo de Estado y el oficio MIFG 2015 – 000213, documentos que dan cuenta de que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue presentada el 25 de noviembre de 2014 ante esta Corporación y que fue enviada el 14 de enero de 2015 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y si bien es cierto el juez que dictó la decisión de segunda instancia (auto del 10 de diciembre de 2018) no se detuvo a mirar dichos documentos, porque, tal y como lo señaló, el recurso de apelación debía ser decidido de plano, también los es que, en aras de garantizar la primacía del derecho sustancial sobre el formal y proteger los derechos constitucionales del actor, debió valorar esos documentos, no obstante dio por no probados los hechos o las circunstancias que de los mismos emergían de manera clara. Así las cosas, como quiera en el proceso ordinario obran sendos documentos, que no fueron valorados en el trámite del proceso ordinario, que dan cuenta de que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el departamento de Cundinamarca - Secretaría de Transporte y Movilidad contra la

Asociación de Municipios Sabana de Occidente en Liquidación fue presentada ante el Consejo de Estado el 25 de noviembre de 2014, la Sala dejará sin efectos los autos del del 10 de junio de 2016 y del 10 de diciembre de 2018, proferidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Primera, Subsección “B” y el Consejo de Estado - Sección Primera, respectivamente y, en su lugar, ordenará al Tribunal que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, dicte una nueva decisión, en la que, para efectos del conteo del término de la caducidad de la acción, tenga en cuenta la fecha en que se radicó la demanda en el Consejo de Estado (25 de noviembre de 2014). 12 Sentencia T-055 de 1997. 13 Obrantes a folios 12 a 19 del c.2 del proceso ordinario. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: AMPARÁNSE los derechos constitucionales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la defensa del departamento de Cundinamarca - Secretaría de Transporte y Movilidad, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DÉJANSE sin efectos los auto del 10 de junio de 2016 y del 10 de diciembre de 2018, proferidos por el Tribunal Administrativo de CundinamarcaSección Primera, Subsección “B” y el Consejo de Estado - Sección Primera,

respectivamente; en su lugar, ORDÉNASE al tribunal que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la ejecutoria de este fallo, dicte una nueva decisión, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación, de conformidad con el artículo 31 del Decreto 2591 de

1991. Si esta providencia no es impugnada en tiempo, REMÍTASE el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: NOTIFÍQUESE a las partes por el medio más expedito y eficaz.

QUINTO: HÁGANSE las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia

Siglo XXI”.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA ADRIANA MARÍN

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA