CE-11001-03-15-000-2019-00475-01(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ – Término razonable

[S]e reitera, el accionante no demostró encontrarse en una situación especial que justifique que se haya superado el plazo razonable de 6 meses para interponer la acción de tutela, por lo que corresponde al juez de tutela declarar la improcedencia de la acción por no acreditar el requisito de inmediatez.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., treinta (30) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00475-01(AC)

Actor: COMUNICACIÓN CELULAR S.A.- COMCEL S.A.

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

CUARTA, SUBSECCIÓN B SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el apoderado de Comcel S.A., contra la sentencia del 7 de marzo de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que, en el trámite de la acción de tutela de la referencia, resolvió lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA del amparo solicitado

por la Sociedad Comunicación Celular S.A. Comcel S.A., de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.”1 ANTECEDENTES El 1 de febrero de 20192, Comcel S.A., a través de apoderado judicial3, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia.

1. Pretensiones 1 Folio 117 reverso del expediente de tutela. 2 Folio 13 a 22 del expediente de tutela. 3 Folios 14 y 15 del expediente de tutela.

Las pretensiones de la acción de tutela son las siguientes: “1. Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia de Comcel S.A.

2. Revocar la sentencia de fecha 15 de junio de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta Subsección “B”, y, por lo tanto,

3. Dejar en firme la sentencia proferida por el Juzgado 41 Administrativo Sección Cuarta Oral de Bogotá, de fecha del 29 de septiembre de 2017, por la cual se accedió a las pretensiones de la parte demandante.”4

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. La Superintendencia de Industria y Comercio -en adelante SICimpuso sanción a Claro S.A., e inició proceso de cobro coactivo identificado con radicado No. 284649. 2.2. Comcel S.A., radicó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y

restablecimiento del derecho con el propósito de que el juez declara la nulidad de los actos administrativos dictados con ocasión al proceso de cobro coactivo No. 284649 que resolvieron de manera desfavorable las excepciones presentadas por Comcel S.A., contra el mandamiento de pago. 2.3. En sentencia del 29 de septiembre de 2017, el Juzgado 41 Administrativo del Circuito de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad de la Resoluciones que negaron las excepciones propuestas por Comcel S.A., contra el mandamiento de pago, con fundamento en las siguientes consideraciones: “Entonces, como quiera que la administración tenía hasta el 05 de abril de 2014 para resolver los recursos –reposición y apelación-, y dejó pasar esa fecha sin cumplir con la carga de notificar a COMCEL su decisión, esa omisión produjo el silencio administrativo positivo y de contera, la revocatoria de la sanción impuesta en la Resolución 6477 del 25 de febrero de 2013. (…) Como no existía Resolución sancionatoria que impusiera multa a COMCEL por cobrar, se repite, porque la Resolución 6477 de 25 de febrero de 2013, fue revocada por el acto ficto, el Grupo de Cobro Coactivo de la SIC no contaba con soporte para librar el mandamiento de pago en contra de la hoy demandante.” 2.4. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B” revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, en atención a los siguientes argumentos: “Con arraigo a lo anterior, ante la negativa de la Administración de

hacerlo, la sociedad demandante tuvo a su disposición dos vías judiciales para obtener el reconocimiento del silencio administrativo positivo: uno, demandar el acto sancionatorio y las resoluciones que resolvieron los recursos, y dos, demandar el acto administrativo que decidió negarle los efectos del silencio administrativo protocolizado 4 Folio 4 del expediente de tutela. mediante escritura pública; no obstante, de acuerdo con lo probado, no optó por ninguna de estas opciones; como el presente procedimiento no es el (sic) oportunidad para hacerlo conforme se expuso, se revocará la sentencia apelada. Ello porque el a quo derivó la prosperidad de la excepción de la falta de título ejecutivo contra el mandamiento de pago en la declaratoria de configuración del silencio administrativo positivo, lo cual, es improcedente en este proceso.”5

3. Fundamentos de la acción 3.1. El accionante expuso que la solicitud de amparo acredita los requisitos generales de procedencia contra providencias judiciales en atención a los siguientes argumentos: 3.1.1. El asunto comporta relevancia constitucional en tanto compromete la grave vulneración de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia y debido proceso dado que la SIC pretende hacer exigible una supuesta obligación derivada de un acto administrativo revocado en virtud del fenómeno jurídico del silencio administrativo positivo. 3.1.2. La acción de tutela supera el requisito de subsidiariedad en razón a que la providencia que vulnera los derechos del accionante fue proferida en segunda instancia y no proceden recursos ordinarios contra esa decisión.

3.1.3. La demanda cumple con el requisito de inmediatez dado que fue presentado en un plazo razonable si se tiene en cuenta la complejidad del asunto. 3.2. El accionante expone que la sentencia del 15 de junio de 2018, adolece defecto sustantivo, por las siguientes razones: 3.2.1. La decisión del Tribunal se sustentó en una exigencia inexistente en el marco jurídico para configurar el silencio administrativo positivo, esto es, tener que adelantar una acción judicial para declararlo. 3.2.2. “(…) al indicar que en los procesos de cobro coactivo no es procedente efectuar un análisis sobre la configuración del silencio administrativo positivo”. 3.2.3. El Tribunal fundamentó su decisión en una interpretación no conforme a la Constitución Política y marco legal dado que impuso exigencia no previstas por el legislador para declarar el silencio administrativo positivo.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. El Consejo de Estado, Sección Quinta admitió la acción de tutela en auto del siete (7) de febrero de 2019, además, ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas y dispuso vincular como terceros con interés a la Superintendencia de Industria y Comercio y al Juzgado 41 Administrativo del Circuito de Bogotá Igualmente, ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 4.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B”6, por conducto del ponente de la decisión, solicitó que se 5 Ver fol. 41 del cuaderno de tutela.

6 Ver fols. 94 a 98 del cuaderno de tutela. nieguen las pretensiones de la demanda en atención a los argumentos que pasan a exponerse: 4.2.1. El título ejecutivo estudiado se formó a partir de actos administrativos que gozan de presunción de legalidad dado que la actora no los cuestionó ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo que de ellos deriva legítimamente los elementos de ejecutividad y ejecutoriedad que permitían válidamente adelantar el cobro coactivo. 4.2.2. Es así que, las discusiones relativas a la legalidad de las Resoluciones que constituyen el fundamento del mandamiento de pago debían agotarse en procedimiento declarativo en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, es decir, no son discusiones admisibles en el procedimiento de cobro coactivo en razón a que se parte de la certeza de la obligación a cargo de Comcel S.A. 4.2.3. La solicitud de amparo no supera el requisito de inmediatez. 4.3. El Juez 41 Administrativo del Circuito de Bogotá7 remitió copia del expediente ordinario, pero no realizó pronunciamiento alguno en relación con la acción de tutela. 4.4. La Superintendencia de Industria y Comercio8, por conducto de apoderado judicial, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela por no acreditar los requisitos generales exigidos por la jurisprudencia constitucional. De manera subsidiaria solicitó que se nieguen las pretensiones de la demanda ya que la providencia demandada fue proferida conforme al ordenamiento jurídico.

Señaló que la acción de tutela no comporta relevancia constitucional dado que se limita a exponer desacuerdos con el razonamiento de la autoridad judicial accionada. Expuso que el asunto tampoco acredita el requisito de inmediatez en razón a que la demanda de tutela fue presentada con posterioridad al término de 6 meses establecidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado como termino razonable para recurrir providencias judiciales. Descartó la complejidad del asunto como justificación para supera el plazo razonable ya que la tutela se limita a replicar los cargos de la demanda. En lo que refiere al fondo del asunto, advirtió que el accionante fundamentó su inconformidad en un error de apreciación, al considerar que no era necesario recurrir en nulidad y restablecimiento del derecho el acto administrativo que negó los efectos del silencio administrativo positivo y que se materializó una nulidad tácita.

5. Providencia impugnada En sentencia del 7 de marzo de 2019, la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela por incumplir el requisito de inmediatez.

Indicó que la providencia acusada fue notificada el 15 de junio de 2018 y quedó ejecutoriada el 25 de junio de la misma anualidad. Entonces, dado que la acción de tutela se radicó el 1 de febrero de 2019, evidenció superado el plazo razonable 7 Ver fols.105 a 107 del cuaderno de tutela. 8 Ver fols. 136 a 142 del cuaderno de tutela. de 6 meses establecido por la Sala Plena de Esta Corporación para acusar vía de

tutela sentencias judiciales. La Sala desestimó las razones expuestas por la accionante para justificar su demora, al considerar que el estudio de la demanda de tutela podía haberse iniciado desde el momento en que fue conocida la sentencia que se acusa, sin que la alegada complejidad del asunto justifique que se hubiera presentado después de los 6 meses establecidos en pleno por el Consejo de Estado.

6. Impugnación El accionante considera que el a quo hizo una aplicación rígida del requisito de inmediatez y solicita que se proceda con el estudio de fondo de la acción de tutela de conformidad con los siguientes argumentos: 6.1. El plazo razonable debe computarse desde el momento en que cobra ejecutoria la sentencia objeto de censura, es decir, el 25 de junio de 2018 y dado que la acción de tutela se presentó el 1 de febrero, lo cierto es que solo se superó el término por algunos días y tal tardanza se encuentra justificada en la complejidad del asunto. 6.2. “[L]a ley no establece plazo fijo inexorable para intentar la acción de tutela, por lo cual muchos (sic) tutelas se han fallado después de haberse interpuesto 12, 18 o incluso un número mayor de seis meses de ocurrido el hecho generador del amparo, incluso por el propio Consejo de Estado”. 6.3. La sentencia objeto de censura contiene importantes yerros que ameritan el estudio de fondo por parte del juez de tutela en pro de la protección de los derechos fundamentales del accionante.

En lo que respecta al fondo del asunto, el accionante reiteró los argumentos

expuestos en el escrito de tutela.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es excepcional.

Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales9 y especiales10 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los 9 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 10 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias

judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción.

3. Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la acción de tutela cumple con los requisitos generales de procedibilidad exigidos cuando se instaura contra providencias judiciales, de superar este análisis, pasará a determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B” incurrió en defecto sustantivo al proferir la sentencia del 15 de junio de 2018.

4. El caso sub examine no cumple con el requisito de inmediatez como presupuesto formal de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 4.1. La Corte Constitucional11 ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo y por lo tanto debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos

fundamentales del actor y la presentación de la demanda, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados. En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial. Por ello, el presupuesto de la inmediatez constituye un requisito para habilitar el estudio de fondo de la acción de tutela, pues se evita “el uso de este mecanismo constitucional como herramienta que consienta la negligencia o indiferencia de los actores, o que propicie la inseguridad jurídica”12. Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando la tutela que se analiza está dirigida contra una providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación mediante sentencia de unificación del 5 de agosto de 201413 estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia o providencia objeto de reproche constitucional, límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional14.

4.2. Sea lo primero indicar que en este caso no hay duda que la acción de la referencia se radicó por fuera del plazo razonable establecido por el Consejo de Estado, toda vez que la sentencia del 15 de junio de 2018 se notificó el 20 de junio 11 Corte Constitucional, sentencia T123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 12 Ibídem. 13 Exp. Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 14 T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. del mismo año15, y la solicitud de amparo se presentó ante la Secretaría General de esta Corporación el 1º de febrero de 201916, esto es, cuando habían transcurrido 7 meses y 10 días. 4.3. Ahora, aunque el actor realizó el cómputo del plazo para interponer la tutela a partir de la ejecutoria de la providencia acusada, es permite aclarar que esta Sala de manera reiterada y pacífica ha indicado que la estimación del plazo razonable para la interposición de la acción de tutela contra providencias judiciales debe contarse desde el momento en que el accionante tiene conocimiento de la decisión que acusa. 4.4. El accionante en el escrito de impugnación también indicó que la tardanza en la presentación de la demanda de tutela obedeció a la complejidad del asunto y la necesidad de estudiar con detenimiento la sentencia objeto de censura. Para la Sala, tal argumento no justifica la tardanza en la presentación de la acción

de amparo, pues el plazo razonable establecido por la Sala Plena de esta Corporación se adoptó tomando en consideración la naturaleza de los actos jurisdiccionales, los plazos de los recursos ordinarios y extraordinarios, y la necesidad se prelucir las situaciones jurídicas en pro de la certeza y estabilidad de las decisiones judiciales17. En ese orden, el asunto en abstracto de “la complejidad” que implica el estudio de la providencia judicial objeto de reproche en la jurisdicción constitucional, ya fue considerado por esta Corporación que indicó que el término de 6 meses era razonable para preparar los argumentos de la acción tutela, por lo tanto, ante la ausencia de argumentación específica que justifique por alguna especial circunstancia de complejidad, esta Sala descarta el argumento. 4.5. Frente al alegato según el cual la ley no establece un plazo para intentar la acción de tutela y que numerosas tutelas presentadas ante esta Corporación se han conocido de fondo a pesar de superar el plazo razonable de 6 meses, se debe indicar, en primer lugar que, la Sala se ve ante la imposibilidad de responder de manera específica el argumento dado que el accionante omitió relacionar tales providencias; sin embargo, advierte que es posible que existan sentencia se tutela en las que se haya flexibilizado el plazo razonable y conocido de fondo el asunto, pues esta Corporación no persigue la aplicación irrestricta e irreflexiva de un plazo para la interposición de la acción de tutela contra providencias judiciales, aunque propende por pronta protección de derechos fundamentales y la garantía de la seguridad jurídica de los asuntos puestos en conocimiento de la jurisdicción

contenciosa, lo cierto es que también estableció que la razonabilidad del plazo de 6 meses debe analizarse de cara con las particularidades del caso concreto, de manera que bajo ciertas circunstancias. Al respecto la Sala Plena de la Corporación indicó: “Sin embargo, para determinar la oportunidad y razonabilidad del tiempo transcurrido entre la firmeza de la providencia acusada y el momento en que fue interpuesta la solicitud de amparo de tutela en cada caso concreto, además de tener como pauta el término de seis meses, se debe analizar también: “(…) (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; (iii) si existe un nexo causal entre 15 Fol. 333 del C.1 expediente en préstamo contentivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 11001-33-37-41-2017-00002-00 16 Fol. 1 del cuaderno de tutela. 17 Óp. Cit 11. el ejercicio tardío de la acción y la vulneración de los derechos fundamentales del interesado;18 (iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición19.”20(…) Naturalmente, se insiste, que en cada caso concreto deberá evaluarse este requisito a fin de que no se desvirtúe la razón de ser de la acción de tutela” No obstante, se reitera, el accionante no demostró encontrarse en una situación

especial que justifique que se haya superado el plazo razonable de 6 meses para interponer la acción de tutela, por lo que corresponde al juez de tutela declarar la improcedencia de la acción por no acreditar el requisito de inmediatez. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA

1. Confirmar la decisión impugnada, proferida el 7 de marzo de 2019 por el Consejo de Estado, Sección Quinta, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

MILTON CHAVES GARCÍA

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero 18 Sentencia SU-961/99. 19 Sentencia T-814/05. Ver también, Sentencia T-728/02. 20 Corte Constitucional. Sentencia T-189 de 2009.