CE-11001-03-15-000-2019-00483-00(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR

INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL

[D]eberá determinarse si están configurados o no los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. (…) [F]rente a la relevancia constitucional, en el caso concreto, (1) los accionantes no desarrollaron la carga argumentativa que explicara por qué esta litis de tutela entrañaba una verdadera relevancia constitucional, por el contrario, (2) limitaron su escrito a afirmar, de forma genérica, que se cumplían las exigencias legales para la prosperidad de esta acción, bastándoles con alegar la existencia de una vulneración a las garantías fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, sin exponer las razones para hacer esos señalamientos, y (3) de manera preliminar no se advierte la vulneración. Bajo ese contexto, la Sala advierte que lo que plantean los accionantes es un debate de mera legalidad, sobre si la petición presuntamente presentada por ellos a las autoridades competentes agotó o no el requisito de procedibilidad de los artículos 144 y 161 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), cuestión que ya fue definida en 2 instancias por quienes ostentan la calidad de juez natural de la causa (el Juzgado 14 Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia). (…) Así las cosas, al no tratarse de un asunto de marcada relevancia constitucional, se declarará improcedente la acción.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA

Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00483-00(AC)

Actor: GONZALO ÁLVAREZ HENAO Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por los señores Gonzalo Álvarez Henao y Jesús María López Velásquez, obrando como presidentes del Movimiento Cívico de Medellín y el Área Metropolitana y la Unión Sindical Grupo Empresarial EPM, respectivamente, contra el Tribunal

Administrativo de Antioquia.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión.

1. ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Solicitud de amparo. 1.2. Hechos. 1.3. Fundamentos de la vulneración. 1.4. Actuaciones procesales relevantes. 1.1. Solicitud de amparo1

1. Los señores Gonzalo Álvarez Henao y Jesús María López Velásquez, obrando como presidentes del Movimiento Cívico de Medellín y el Área Metropolitana y la Unión Sindical Grupo Empresarial EPM, respectivamente, instauraron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, por la presunta vulneración de sus derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, al considerar que, en el Auto de 11 de diciembre de

2018, dictado el referido Tribunal en el proceso de acción popular No. 201800381, se configuró un defecto procedimental absoluto por exceso de ritual manifiesto. A título de amparo constitucional, los accionantes solicitaron (se trascribe)2: “PRIMERA: Para que se sirva revocar el fallo de segunda instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia Sala Tercera de Oralidad, por medio del cual se confirma el fallo de primera instancia, que rechazó la acción popular impetrada por nosotros contra el señor Alcalde de Medellín, Gerente de EPM, Personero y Contralora general de Medellín, y se ordene se adelante su estudio y trámite, por ser el fallo objeto de esta tutela, violatorio de los artículos 29 y 229 de la Constitución Política, 144 de la Ley 1437 de 2011, artículo 12 de la Ley 472 de 1998, y el pacto internacional de los derechos civiles, que en su artículo 14 dispone Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil, y la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, en cuanto señala: que la naturaleza, objeto y características de la acción popular como mecanismo de participación ciudadana, es un procedimiento preferencia, ágil y despojado de formalismos.

SEGUNDA: Que la orden impartida por el Señor Juez sea de inmediato cumplimiento”. 1.2. Hechos 1 Folios 1 a 10. 2 Folio 1.

2. Como hechos relevantes para sustentar la acción de tutela de la referencia, fueron narrados los siguientes: 3. 1) Manifestaron que en el año 2018 (sin precisar mes y día), radicaron una acción popular en la Oficina de Apoyo Judicial de Medellín, la cual por reparto, fue asignada al Juzgado 12 Administrativo de esa ciudad. 4. 2) Relataron que el Juez 12 Administrativo de Medellín se manifestó impedido para conocer del proceso por la presunta configuración de un conflicto de intereses; por tal motivo, el expediente pasó al conocimiento del Juzgado 13

Administrativo de Medellín, cuyo Juez, a su vez, también se declaró impedido por las mismas razones. 5. 3) Señalaron que, una vez aceptados los impedimentos, el Juzgado 14 Administrativo de Medellín (1) avocó conocimiento; posteriormente (2) inadmitió la mencionada demanda por el presunto incumplimiento del requisito de procedibilidad del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), consistente en la reclamación administrativa previa, y luego, (3) mediante Auto de 1 de octubre de 2018, rechazó la demanda. 6. 4) Indicaron que contra esa providencia se presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto el 11 de diciembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, quien confirmó el rechazo de la demanda. 1.3. Fundamentos de la vulneración

7. Según la parte actora, la acción popular por ellos impetrada cumplió con el requisito de procedibilidad del artículo 144 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), pues se hizo la reclamación administrativa previa ante las autoridades competentes, sin ser esta necesaria, porque existía un perjuicio irremediable que los relevaba de esa carga.

8. Aunado a ello, manifestaron que la norma en comento no exigía que la solicitud presentada ante la administración debiera hacerse por escrito o que la misma llevara la constancia de recibido por la entidad.

9. Sostuvieron que, el Tribunal erró (1) al considerar que (a) en la solicitud elevada ante la administración no se solicitó la protección de los derechos colectivos al patrimonio público y a la moralidad administrativa, y (b) no existía certeza sobre la entrega y recibo de aquella solicitud ante la administración; y (2) al no valorar las pruebas arrimadas al proceso sobre la acreditación del requisito de procedibilidad. 1.4. Actuaciones procesales relevantes 1.4.1. Admisión de la demanda3

10. Mediante Auto de 6 de febrero de 2019, el despacho sustanciador resolvió (1) admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como parte accionada al Tribunal Administrativo de Antioquia, y (3) vincular, en calidad de terceros interesados, al Juzgado 14 Administrativo de Medellín, al alcalde de Medellín, al gerente de Empresas Públicas de Medellín ESP, al personero municipal de Medellín y a la contralora general de Medellín.

1.4.2. Intervenciones

11. – El Tribunal Administrativo de Antioquia4 solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela o, por defecto, se negara el amparo; dicha petición se sustentó en el argumento según el cual, en el caso concreto, no se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales y, en gracia de discusión, no se configuró ninguna vía de hecho en las providencias enjuiciadas, toda vez que las mismas fueron proferidas con plena observancia al debido proceso y aplicando la normativa vigente. 12. – El Juzgado 14 Administrativo de Medellín5 indicó que la acción de tutela era improcedente, comoquiera que (1) la decisión fue adoptada por autoridad competente conforme al acervo probatorio del proceso y con la debida motivación, (2) actuó conforme a lo establecido en las Leyes 472 de 1998 y 1437 de 2011, (3) no existió contradicción entre los fundamentos y la decisión, (4) no se presentó error inducido, y (5) se respetó el debido proceso. 3 Folio 54. 4 Folios 66 a 68. 5 CD anexo al folio 70. 13. – Empresas Públicas de Medellín ESP6 deprecó que se desestimen las pretensiones de la acción de tutela por ser esta improcedente. Al respecto, manifestó que (1) los accionantes no demostraron la afectación a los derechos fundamentales que alegan, ni la ocurrencia de un perjuicio irremediable, y (2) que ante el presunto error del aparato de justicia existen otros medios de defensa judicial para perseguir la responsabilidad del Estado – Juez, a los cuales los

accionantes no han acudido. 14. – La Personería de Medellín7 señaló que no vulneró de forma alguna los derechos de los accionantes o de la comunidad. En tal sentido, formuló la excepción de falta de legitimación pasiva en la causa. 15. – La Alcaldía de Medellín8 se opuso a las pretensiones de la tutela por ser la misma improcedente, pues consideró que (1) no existió violación a derecho fundamental, (2) hay otro medio de defensa judicial completamente idóneo como lo es acudir nuevamente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (3) no se configuró un perjuicio irremediable.

16. Por su parte, la Contraloría General de Medellín guardó silencio.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Competencia. 2.2. Problema jurídico. 2.3. Verificación de requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.4. Conclusiones.

2.1. Competencia

17. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 377 de 2018 de esta Corporación, la Sala es competente para resolver el presente asunto. 2.2. Problema jurídico 6 Folios 90 a 93. 7 Folios 99 a 102. 8 Folios 119 a 121.

18. Corresponde a esta Sala determinar si existió o no, vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia con ocasión del Auto de 11 de diciembre de 2018, por medio del cual el

Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó el rechazo de la demanda de acción popular presentada por los accionantes.

19. Para tal fin, deberá determinarse si están configurados o no los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.

20. En el evento en el que la respuesta a este interrogante sea afirmativa, deberá establecerse si se estructuró el defecto procedimental absoluto por exceso de ritual manifiesto en la providencia enjuiciada. 2.3. Verificación de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutelas contra providencia judicial9

21. En el sub judice, no se cumplen los requisitos generales de procedibilidad

de la acción de tutela, comoquiera que10:

22. La providencia que ahora se cuestiona fue proferida dentro de un proceso de protección de derechos e intereses colectivos (acción popular), respecto de la cual no existe recurso, ordinario o extraordinario, que permita a la parte accionante alegar en sede ordinaria los argumentos planteados en la acción de tutela; ello validó el cumplimiento del requisito de la subsidiariedad.

23. El principio de la inmediatez se cumplió, toda vez que el Auto del Tribunal Administrativo de Antioquia fue proferido el 11 de diciembre de 2018, y la acción de tutela fue radicada el 1 de febrero de 2019, esto es, dentro del plazo razonable de los 6 meses11. 9 Al respecto: Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005; Consejo de Estado. Sala Plena, sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01

10 El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la sentencia T-066 de 2019. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado. 11001-03-15-0002012-02201-01 y Corte Constitucional, sentencias T-001 de 1992, T-328 de 2010, T-217 de 2013,

24. La acción no se dirigió contra una sentencia de tutela.

25. Se identificaron de manera razonable los hechos que generaron la vulneración de sus derechos.

26. No obstante, frente a la relevancia constitucional, en el caso concreto, (1) los accionantes no desarrollaron la carga argumentativa que explicara por qué esta litis de tutela entrañaba una verdadera relevancia constitucional, por el contrario, (2) limitaron su escrito a afirmar, de forma genérica, que se cumplían las exigencias legales para la prosperidad de esta acción, bastándoles con alegar la existencia de una vulneración a las garantías fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, sin exponer las razones para hacer esos señalamientos, y (3) de manera preliminar no se advierte la vulneración.

27. Bajo ese contexto, la Sala advierte que lo que plantean los accionantes es un debate de mera legalidad, sobre si la petición presuntamente presentada por ellos a las autoridades competentes agotó o no el requisito de procedibilidad de los artículos 144 y 161 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), cuestión que ya fue definida en 2 instancias por quienes ostentan la calidad de juez natural de la causa (el Juzgado 14 Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de

Antioquia). Sobre el requisito de procedibilidad en comento, en su oportunidad el Tribunal sostuvo: “En este sentido, el fin o propósito del requisito de procedibilidad consagrado en el artículo 144 del CPACA es buscar que el primer escenario donde se ventile la problemática que presuntamente vulnera o afecta los intereses colectivos que se pretendan proteger, es en la autoridad administrativa competente para conocer del asunto, persiguiendo con ello que la misma actúe eficazmente para hacer cesar la amenaza o restablecer administrativamente el daño o contingencia que se causa al derecho colectivo, lo que permite de igual forma evitar que la jurisdicción se congestione y que no tenga que conocer de hechos, acciones u omisiones que pueden ser solucionadas por la administración de forma eficiente, previa iniciación del trámite administrativo correspondiente por parte del ciudadano afectado o quien le interesa poner en conocimiento de la autoridad la afectación que advierte. T-505 de 2013 T-031 de 2016. […] Así las cosas, la documentación aportada con la demanda no da cuenta de una solicitud dirigida a todas y cada una de las entidades y autoridades accionadas, con el objeto de que las mismas protejan los derechos colectivos al patrimonio público económico y la moralidad administrativa, así como al acceso a los servicios de telefonía fija básica, internet, televisión por cable, bases de datos y a su prestación eficiente con precios razonables, con fundamento en los hechos y pretensiones descritos en la demanda, características que tampoco agotan los aportados al atender el auto inadmisorio (Fls. 234-248), ni los anexados al recurso de apelación elevado (Fls. 262-273).

Por lo tanto, no encuentra la Sala que resulte evidente, claro o que se desprenda de éstos, que los demandantes o su apoderada hayan efectuado una solicitud en los términos establecidos en el inciso tercero del artículo 144 del CPACA, esto es, una que dirigida a la autoridad competente, persiga la adopción de medidas necesarias para la protección de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda, pues pese a que no se especifica en la norma que la misma deba ser escrita, lo que sí se precisa es la necesidad de acreditar su agotamiento de forma previa a la radicación de la demanda de acción popular. […] En este sentido, por cuanto la demanda presenta una deficiencia en el cumplimiento de las cargas procesales y probatorias frente al requisito de procedibilidad consagrado en el artículo 144 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y no se encuentra acreditado en el plenario una causal para considerar que existe inminente peligro de ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos invocados, que dé lugar a prescindir de aquél, resulta imperioso confirmar la decisión proferida por el Juzgado Catorce Administrativo de Oralidad del Circuito de Medellín.”

28. Aunado a ello, pese a que se indicó en el escrito de tutela que existía un perjuicio irremediable, esta afirmación no fue soportada de forma alguna, generando ello, que este argumento se descarte de plano.

29. En ese sentido, como lo que en últimas pretenden los accionantes es convertir la tutela en una instancia adicional y no está demostrado perjuicio

irremediable alguno, la decisión será declarar improcedente este amparo constitucional y, en consecuencia, se sustrae la Sala del estudio del defecto procedimental absoluto alegado.

30. Por lo demás, no sobra manifestar: (1) la jurisprudencia de las Secciones Primera y Tercera del Consejo de Estado es uniforme en señalar que la reclamación administrativa previa es requisito de procedibilidad en aquellos procesos que se pretende la protección de los derechos e intereses colectivos

(acción popular)12, y (2) dada la naturaleza de acción pública que reviste la acción popular, esta podrá ser presentada nuevamente ante el juez competente, previo agotamiento del requisito de procedibilidad de la reclamación administrativa. 2.4. Conclusiones

31. Así las cosas, al no tratarse de un asunto de marcada relevancia constitucional, se declarará improcedente la acción.

3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por los señores Gonzalo Álvarez Henao y Jesús María López Velásquez, obrando como presidentes del Movimiento Cívico de Medellín y el Área Metropolitana y la Unión Sindical Grupo Empresarial EPM, respectivamente, contra el Tribunal

Administrativo de Antioquia.

SEGUNDO: NOTIFICAR por el medio más expedito y eficaz a las partes (Artículo 16 Decreto 2591 de 1991), entregándoles copia íntegra del fallo.

TERCERO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR a la

Corte Constitucional para su eventual revisión. NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. 12 Al respecto ver: Consejo de Estado, Sección Primera, autos de 10 de mayo de 2018, Rad. 17001-23-33-000-2017-00807-01(AP), de 6 de julio de 2018, Rad. 05001-23-33-000-2018-0048501(AP), y de 3 de diciembre de 2018, Rad. 25000-23-41-000-2017-02009-01(AP); y Consejo de Estado, Sección Tercera, autos de 26 de abril de 2017, Rad. 25000-23-41-000-2015-0040401(AP), de 9 de julio de 2018, rad. 88001-23-33-000-2016-00062-02(AP).

RAMIRO PAZOS GUERRERO MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

ALBERTO MONTAÑA PLATA