CE-11001-03-15-000-2019-00522-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Ausencia de vulneración de derechos fundamentales / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – No se configura ya que se aplicó el criterio de la Corte Constitucional / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN En el presente asunto, la señora [D.L.M.] ataca la providencia de 15 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, la cual confirmó parcialmente la sentencia de 23 de marzo de 2017, proferida por el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, con base en lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994 y la ley 33 de 1985. (…) observa la Sala de Subsección, que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sustentó de manera adecuada su decisión, acorde a lo establecido en la jurisprudencia de la Corte Constitucional en sentencias SU-210 de 2018 y SU-395 de 2017, lo cual es válido en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial. (…) Cabe agregar, que aunque para la fecha de expedición de la sentencia objeto de reproche (15 de agosto de 2018) la jurisprudencia del Consejo de Estado no había variado la posición contenida en la providencia del 4 de agosto de 2010, en la cual se advirtió, específicamente, que a quienes están cobijados por la Ley 33 de 1985, se les debe liquidar la pensión con el 75 % del salario devengado en el último año de

servicios, y por tanto era esa la posición vigente de esta alta Corporación en la materia, el tribunal de instancia, tenía la potestad de apartarse válidamente de ella, en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial. (…) Además, se advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca cumplió con la carga de transparencia de sustentar de manera adecuada las razones por las cuales, ante la existencia de dos posiciones diversas – la del Consejo de Estado y la de la Corte Constitucional – optó por acoger la posición fijada por esta última Corporación, con lo que garantizó los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad de la accionante. NOTA DE RELATORIA: Referente al último pronunciamiento sobre el establecimiento del IBL en los términos de la Ley 100 de 1993 a quienes se aplica la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen de transición, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sentencia del 28 de agosto de 2018, exp: 52001-23-33-000-2012-00143-01, CP. César Palomino Cortés.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 33 DE 1985 – ARTÍCULO 3 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D. C., veinticuatro (27) de marzo de dos mil diecinueve (2019).

Radicado número: 11001-03-15-000-2019-00522-00(AC)

Actor: FLOR ELISA BRAVO RUIZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN C Decide la Sala de Subsección la acción de tutela instaurada por la señora Flor Elisa Bravo Ruiz, a través de apoderado, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la seguridad social, igualdad, inescindibilidad de la norma, irrenunciabilidad de los derechos laborales, igualdad procesal, y los principios constitucionales de confianza legítima, progresividad y no regresividad de los derechos laborales, con ocasión de la sentencia proferida el 15 de agosto de 2018.

I. ANTECEDENTES De la demanda se extraen como relevantes los siguientes:

1. Hechos 1.1. La señora Flor Elisa Bravo Ruiz prestó sus servicios al Estado desde el 16 de octubre de 1973 hasta el 30 de junio de 2014, y al 1° de abril de 1994 tenía más de 35 años de edad, por lo cual se encuentra bajo el régimen especial de transición contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 1.2. Mediante Resolución GNR 251023 de 08 de octubre de 2013, Colpensiones reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación; sin embargo, dicho acto omitió la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios. 1.3. El 2 de diciembre de 2015, la accionante solicitó a la entidad la reliquidación

de la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios, como lo dispone la Ley 33 de 1985, petición frente a la cual Colpensiones expidió en la Resolución GNR 42973, en la que se reliquida la pensión sin tener en cuenta el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. 1.4. Como consecuencia de lo anterior presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, proceso que correspondió al Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, despacho que, mediante sentencia de 23 de marzo de 2017, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida. 1.5. Apelada la decisión, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, en providencia de 15 de agosto de 2018, confirmó parcialmente lo resuelto por el a quo y en sentido de revocar el numeral segundo de la sentencia de primera instancia en cuanto a la condena en costas a la parte demandante.

2. Fundamentos de la acción El apoderado de la accionante indica que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, vulneró los derechos fundamentales de su poderdante al incurrir en desconocimiento del precedente jurisprudencial, con los siguientes argumentos:  El Tribunal, al aplicar las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU395 de 2017 y SU-023 de 2018, proferidas por la Corte Constitucional, desconoció los alcances de la jurisprudencia emanada del Consejo de

Estado, específicamente, la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, en lo concerniente al cálculo del ingreso base de liquidación con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, por lo que vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y los principios de seguridad jurídica, favorabilidad y confianza legítima de la accionante.  Asimismo, señaló que a su caso en concreto no era aplicable el contenido de la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 proferida por esta Corporación, toda vez que al ordenar resolver de forma retroactiva los procesos o trámites con lo resuelto en la mencionada sentencia, estaría violando el artículo 29 de la Constitución Política.

1. Pretensiones Con fundamento en lo expuesto, el accionante solicita dejar sin efectos la sentencia de 15 de agosto de 2018, y en consecuencia, ordenarle al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, dictar una sentencia de remplazo, en la que aplique la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 dictada por el Consejo de Estado.

2. Trámite procesal Mediante auto de 11 de Febrero de 2018, el Despacho sustanciador admitió la presente acción constitucional y ordenó notificar a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C como accionados; al Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y a la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-, como terceros

interesados en las resultas de este proceso y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para que en el término de tres (3) días contados a partir de la notificación de la providencia procedieran a rendir el respectivo informe1.

3. Informes 3.1.El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por conducto del Magistrado ponente de la sentencia objeto de reproche, sostuvo que la decisión no ha incurrido en «vía de hecho», defecto fáctico o sustantivo, ni mucho menos en violación alguna de los derechos fundamentales invocados por la accionante, toda vez que la decisión se adoptó con fundamento en las normas pertinente y con la interpretación que a ellas corresponde atendiendo al alcance que sobre las mismas ha efectuado la Corte Constitucional2. 3.2. Colpensiones, en similares términos, solicitó declarar improcedente la presente acción de tutela, por cuanto en su criterio, no se ha materializado la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la accionante3.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

1 Fol.60 2 Fol.66-67 3 Fol. 68-74 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 2591 de 1991 y el artículo 2 del Acuerdo 377 de 2018, esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en el trámite de la acción constitucional de la referencia. 2.- Problema jurídico De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder si:

 ¿La sentencia de 15 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, vulneró los derechos fundamentales de la accionante al incurrir en desconocimiento del precedente vertical del Consejo de Estado y, en consecuencia, modificar la decisión de primera instancia con base en las pautas fijadas en la sentencia C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018, proferidas por la Corte Constitucional? 3.- La acción de tutela contra providencias judiciales En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente4 aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación5, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como el de cualquier otra rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone. Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las

controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso. De ahí que la Corte Constitucional estructurara, después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, mientras que los especiales deben cumplirse para que la protección del derecho fundamental prospere. En efecto, son requisitos para que proceda el estudio de una acción de tutela contra una providencia judicial, (i) el deber de precisar los hechos y las razones en que se fundamenta la acción, (ii) cumplir con el requisito de subsidiariedad de la acción, al no contar o haber agotado todos los mecanismos judiciales ordinarios y 4 Corte Constitucional. Sentencia C-590-05. 5 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-200901328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales en sede del juez natural, (iii) cumplir con el requisito de inmediatez de la acción, y, finalmente, (iv) acreditar que el asunto es de evidente relevancia constitucional.

De otra parte, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción constitucional resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la actividad jurisdiccional, se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución, y (vi) desconocimiento del precedente. 3.1. En el presente caso, advierte la Sala que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.1.1. Los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados se encuentran plenamente individualizados. 3.1.2. Se encuentra que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.1.3. La interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso “razonable y proporcionado”, pues la sentencia acusada se profirió el 15 de agosto de 2018 y la acción de tutela fue interpuesta el 5 de febrero del mismo año. 3.1.4. El asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se circunscribe a establecer una presunta violación de los derechos fundamentales a la seguridad social, igualdad, inescindibilidad de la norma, irrenunciabilidad de los derechos laborales, igualdad procesal, y los principios constitucionales de confianza legítima, progresividad y no regresividad de los

derechos laborales. 3.2Desconocimiento del precedente Los artículos 228 y 230 de la Carta Política establecen que el poder judicial es autónomo e independiente y que los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley. Esta regla general de independencia y autonomía del poder judicial no es absoluta, sino que encuentra sus límites en la realización de otros valores constitucionales, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2º de la Constitución6. En materia de decisiones judiciales, se destaca el respeto por el principio de igualdad el cual implica no solamente la igualdad ante la ley sino también la igualdad de protección y trato por parte de las autoridades y específicamente la igualdad en la interpretación y aplicación de la ley, preservándose de esta manera la seguridad jurídica y con ella la certeza que la comunidad tiene de que los jueces van a decidir los casos iguales de la misma forma7. Corolario de esto, surge como límite a la autonomía e independencia de los jueces, el respeto por el precedente. 6 Al respecto ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-589 de 2007 y T-014 de 2007. 7 Ver entre otras las sentencias C-836 de 2001, T-1130 de 2003, T-698 de 2004, T-731 de 2006, T-571 de 2007, T-808 de 2007, T-766 de 2008 y T-014 de 2009. No obstante lo anterior, el sometimiento al precedente no puede convertirse en

una camisa de fuerza para el juzgador. Es por ello que la Corte Constitucional ha sostenido que las autoridades judiciales pueden apartarse válidamente de precedentes previos, bien sean estos verticales u horizontales8, siempre y cuando se justifiquen debidamente las razones para ello. Para que se pueda establecer la procedencia de la acción de tutela por violación del precedente horizontal, es necesario que el precedente que se alega desconocido, verdaderamente se constituya como tal, esto es, que no se trate de jurisprudencia aislada. Para poder determinar este requisito, el juez de tutela debe centrar su análisis en la constatación de la razonabilidad de la sentencia atacada9. 4.- Del caso concreto En el presente asunto, la señora Delfina Lozada de Mayorga ataca la providencia de 15 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, la cual confirmó parcialmente la sentencia de 23 de marzo de 2017, proferida por el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, con base en lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994 y la ley 33 de 1985. La UGPP interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F mediante sentencia de 17 de agosto de 2018, en la que modificó la providencia de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la

demanda, por considerar lo siguiente: «Empero, ante la expedición de las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 proferidas por la H. Corte Constitucional, se fijó un nuevo criterio interpretativo en abstracto en torno a la aplicación del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues se prescribió que el IBL no es un aspecto sometido a transición, y por tanto, son las reglas contenidas en dicha Ley las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial aplicable. (…) Así las cosas, atendiendo a que la actora acreditó las exigencias requeridas para acceder al régimen de transición en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se desprende siguiendo el precedente fijado por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, que mientras lo relativo a la edad, el tiempo de servicios o número de semanas cotizadas y la tasa de reemplazo, se encuentran regulados por el régimen pensional anterior, la forma de liquidar dicha prestación se sujeta a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 8 Se entiende por precedente vertical aquellas decisiones previas promulgadas por un superior jerárquico y que resultan pertinentes para resolver el caso concreto, y por el horizontal aquellas decisiones fijadas por una autoridad judicial de la misma jerarquía y que resultan relevantes para resolver un caso concreto. Al respecto ver la Sentencias T589 de 2007. 9 Al respecto ver la Sentencia T-808 de 2007. Ahora bien, en el escrito de demanda la parte actora solicita la reliquidación

pensional, con el 75% de todos los factores salariales percibidos durante su último año de servicios. Al respecto la Sala debe indicar que dicha pretensión no está llamada a prosperar, pues de acuerdo con lo expuesto en las consideraciones precedentes, en las pensiones reconocidas por transición, el IBL se obtiene conforme a las reglas previstas en la Ley 100 de 1993 y los factores de salario que se tienen en cuenta, son aquellos dispuestos en el artículo 1° del Decreto 1158 de 1994, ya que para efectos de la transición, solo se conservan de la normativa anterior las condiciones de edad, tiempo y porcentaje de la base de liquidación.(sic en toda la cita)» . De las anteriores transcripciones, observa la Sala de Subsección, que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sustentó de manera adecuada su decisión, acorde a lo establecido en la jurisprudencia de la Corte Constitucional en sentencias SU-210 de 2018 y SU-395 de 2017, lo cual es válido en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial. Cabe agregar, que aunque para la fecha de expedición de la sentencia objeto de reproche (15 de agosto de 2018) la jurisprudencia del Consejo de Estado no había variado la posición contenida en la providencia del 4 de agosto de 2010, en la cual se advirtió, específicamente, que a quienes están cobijados por la Ley 33 de 1985, se les debe liquidar la pensión con el 75 % del salario devengado en el último año de servicios, y por tanto era esa la posición vigente de esta alta Corporación en la materia, el tribunal de instancia, tenía la potestad de apartarse válidamente de

ella, en virtud de los principios de autonomía e independencia judicial. Además, se advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca cumplió con la carga de transparencia de sustentar de manera adecuada las razones por las cuales, ante la existencia de dos posiciones diversas – la del Consejo de Estado y la de la Corte Constitucional – optó por acoger la posición fijada por esta última Corporación, con lo que garantizó los derechos fundamentales al debido proceso e igualdad de la accionante. Así las cosas, al no advertirse la vulneración ius fundamental alegada por la accionante, se negará la solicitud de tutela formulada en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C. En mérito de lo expuesto la Sección Segunda, Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO.- SE NIEGA la solicitud de tutela formulada por la Flor Elisa Bravo Ruiz en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección C, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO.- NOTIFÍQUESE por cualquier medio expedito. TERCERO.- De no ser impugnada esta providencia, ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ