CE-11001-03-15-000-2019-00553-00(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / ACCIÓN CONTRACTUAL - Se declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda por indebida individualización de pretensiones En el sub judice, no se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. (…) En el caso concreto, la sentencia objeto de reproche constitucional fue proferida el 14 de marzo de 2018 y notificada por estado el 5 de abril de ese mismo año; mientras que la acción de tutela de la referencia fue presentada el 6 de febrero de 2019, esto es, 10 meses después de aquella notificación. // En ese orden, a priori, puede considerarse que no se presentó la acción dentro del término de los 6 meses, señalados como plazo razonable. (…) En consecuencia, esta Sala considera que el requisito de inmediatez no se cumplió en el caso concreto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA

Bogotá, D.C., once (11) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00553-00(AC)

Actor: ANPALA S.A.S.

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A Y OTRO Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela instaurada por la sociedad Anpala S.A.S, mediante apoderado judicial, en contra del Tribunal Administrativo de Bolívar y el Consejo de EstadoSección Tercera – Subsección

A.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión

1. ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Solicitud de amparo. 1.2. Hechos. 1.3. Fundamentos de la vulneración. 1.4. Actuaciones procesales relevantes. 1.1. Solicitud de amparo

1. La sociedad Anpala S.A.S, mediante apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Bolívar y el Consejo de EstadoSección TerceraSubsección A, por la presunta vulneración de sus derechos al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al principio de seguridad jurídica, al considerar que en las providencias de 12 de diciembre de 2014 y 14 de marzo de 2018, proceso de acción contractual No. 2010-00419-01, se configuró el defecto procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto.

2. A título de amparo constitucional, la parte actora pidió (se trascribe): “PRIMERO.- De la manera más comedida y respetuosa, solicito a los Honorables Magistrados del Honorable Consejo de Estado, que se AMPARE los derechos fundamentales de las sociedades ANPALA S.A.S y SERVICIOS Y SUMINISTROS TECNOLÓGICOS S.A.S como integrantes de la UNION TEMPORAL SEANCO, por incurrir en una vía

de hecho , como son:

1. Al ACCESO DE ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, contemplado en el Artículo 229 de la Constitución Política de Colombia. ii. En conexidad con el Derecho al DEBIDO PROCESO,

contemplado en el Artículo 29 de la Constitución Política de Colombia. iii. A la IGUALDAD contemplado en el Artículo 13 de la Constitución Política de Colombia. iv. A la SEGURIDAD JURÍDICA NORMATIVA contemplado en el Artículo 1, 2, 4, 5 de la Constitución Política de Colombia.

v. LOS DEMÁS DERECHOS QUE SU DESPACHO CONSIDERE

QUE HAN SIDO VULNERADOS.

SEGUNDO.- En consecuencia, se DEJE SIN VALOR NI EFECTO las providencias proferidas por: 2.1. El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, al proferir la sentencia inhibitoria de fecha 12 de diciembre de 2014 en primera instancia, dentro de la Acción Contractual adelantada por las sociedades ANPALA S.A.S y SERVICIOS Y SUMINISTROS TECNOLÓGICOS S.A.S, integrantes de la

UNION TEMPORAL SEANCO, contra la AGENCIA LOGÍSTICA

DE LAS FUERZAS MILITARES, bajo el Radicado No. 1300123-31-000-2010-00419-01. 2.2. El HONORABLE CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, al proferir sentencia de fecha 14 de Marzo de 2018 en segunda instancia dentro de la misma causa. 2.3. El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, al proferir el Auto Interlocutorio No. 555 del 02 de agosto de 2018, notificado por Estado No. 137 del 06 de Agosto de 2018,

mediante el cual aprendió el conocimiento del proceso y confirmando obedecer y cumplir lo ordenado por el superior dentro de la causa de la referencia. TERCERO.- Por consiguiente, ORDÉNESE a los entes accionados, se provea sentencia que decida de fondo sobre la demanda incoada en ejercicio de la Acción Contractual con Radicado No. 13001-23-31000-2010-00419-01, sin alegar la indebida individualización de pretensiones. 1.2. Hechos

3. Como hechos relevantes para sustentar la acción de tutela de la referencia, fueron narrados los siguientes: 4. 1) El 24 de agosto de 2006, la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Defensa Nacional como contratante y, la Unión Temporal Seanco, conformada por las sociedades Anpala S.A.S y Servicios y Suministros Tecnológicos Ltda. como contratista, suscribieron contrato de suministro No. 072 de 2006 por el término de 4 meses, con el objeto de “contratar el sistema de información geográfico y operacional del centro de seguridad, comando y control de la Fuerza Naval del Caribe”. 5. 2) Según la parte accionante, durante la ejecución del citado contrato, se presentaron imprevistos que le ocasionaron perjuicios y sobrecostos por: 1) La prórroga del plazo inicial por 9 meses más, hasta 24 de septiembre de 2007, a causa de obras pendientes y necesarias a cargo de otro contratista; 2) El no pago del anticipo ni del 20% del valor del contrato en la fecha estipulada y 3) El no trámite oportuno de exención del IVA sobre los bienes requeridos para la defensa

y seguridad nacional. 6. 3) Señaló que las anteriores situaciones fueron puestas en conocimiento del contratante, con el fin de que le reconociera los correspondientes sobrecostos y perjuicios ocasionados en la ejecución del contrato. 7. 4) Adujo que la Agencia Logística de las Fuerzas Militares se negó a liquidar bilateralmente el contrato al no acceder al pago de costos adicionales y/o reclamaciones de perjuicios, en ese orden, mediante Resolución No. 003 de 14 de abril de 2008, complementada por la Resolución No. 009 de 28 de abril del mismo año, liquidó unilateralmente el contrato. 8. 5) Inconforme con la actuación desplegada por el contratante y luego de que se declarara fallida la audiencia de conciliación extrajudicial, la Unión Temporal Seanco, en calidad de contratista, ejerció acción contractual, en contra de la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, para que se declarara el incumplimiento por parte de la entidad contratante y se le reconociera a su favor el pago de perjuicios derivados de este. 9. 6) En virtud de lo anterior, mediante Sentencia de 12 de diciembre de 2014, el Tribunal Administrativo de Bolívar – Subsección Especial de Descongestión declaró probada de oficio la excepción de inepta demanda por indebida individualización de pretensiones y, en consecuencia, se inhibió de emitir pronunciamiento de fondo. 10. 7) La parte actora interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, y este fue desatado por la Sección TerceraSubsección A del Consejo de Estado

el 14 de marzo de 2018, que confirmó el fallo de primera instancia. 11. 8) Posteriormente, el Tribunal Administrativo de Bolívar, a través de Auto No. 555 de 2 de agosto de 2018, ordenó obedecer y cumplir lo dispuesto por el superior, en este caso, la Sección TerceraSubsección A del Consejo de Estado. 1.3. Fundamentos de la vulneración

12. Según los accionantes, las providencias enjuiciadas incurrieron en una vía de hecho por defecto procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto, debido a que las autoridades judiciales usaron el procedimiento como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial, al exigir, como requisito para decidir de fondo, la inclusión de la nulidad del acto de liquidación unilateral del contrato No. 072 de 2006 dentro de las pretensiones formuladas en la demanda contractual.

13. Asimismo, indicaron que el hecho de no haber solicitado la nulidad del acto de liquidación unilateral, no es impedimento para que los juzgadores emitan pronunciamiento alguno sobre las demás pretensiones.

14. Referenció un salvamento de voto contenido en la Sentencia de 9 de octubre de 2014, proferida por esta Corporación en el proceso identificado con radicado No. 25000-23-226-000-2001-02508-01 junto con la Sentencia SU-787 de 2012 para indicar que en dichos pronunciamientos, se ha prohibido expresamente a los jueces proferir sentencias inhibitorias que impidan dirimir la controversia, en aras de garantizar el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia y los principios de estabilidad y seguridad jurídica normativa.

15. Con fundamento en lo anterior, el accionante invocó como causal específica: defecto procedimental absoluto. 1.4. Actuaciones procesales relevantes 1.4.1. Admisión de la demanda

16. Mediante Auto de 11 de marzo de 20191, el despacho sustanciador admitió la demanda de tutela y ordenó vincular a la Agencia Logística de las Fuerzas Militares y a la sociedad Servicios y Suministros Tecnológicos S.A.S, como terceros con interés en el proceso. 1.4.2. Intervenciones 17. – La Agencia Logística de las Fuerzas Militares, por intermedio de su director y representante legal, contestó la acción de tutela en la que, además de hacer un recuento de los hechos que motivaron las acciones tanto contractual como constitucional, señaló que esta última no puede prosperar porque no se vulneró el derecho al debido proceso ni se incurrió en vías de hecho por parte de los juzgadores tanto de primera como de segunda instancia, sino que a través de su ejercicio, la parte accionante pretende acomodar su omisión de no haber demandado los actos administrativos que contienen lo pretendido. 18. – La magistrada perteneciente a la Sección TerceraSubsección A del Consejo de Estado, Marta Nubia Velásquez Rico, señaló en su informe que la presente acción de tutela no cumple con el requisito general de inmediatez, toda vez que la Sentencia cuestionada se profirió el 14 de marzo de 2018, se notificó mediante edicto el 5 de abril de 2018 y la solicitud de amparo se presentó el 6 de febrero de 2019, casi diez meses después de la notificación de dicha decisión.

19. Advirtió que pese a que el accionante contabilizó el plazo de los 6 meses, fijado por esta Corporación, a partir de la notificación6 de agosto de 2018del 1 Folio 158 del cuaderno principal.

Auto interlocutorio No. 555 de 2 de agosto del mismo año, en el cual el a quo ordenó obedecer y cumplir lo dispuesto por el superior, lo cierto es que por ser un Auto de simple trámite, de este no dependía el ejercicio oportuno de la acción constitucional, si la decisión cuestionada era el fallo de segunda instancia.

20. Adicionalmente, indicó que lo pretendido por el actor a través del mecanismo constitucional era convertir en una tercera instancia su inconformidad en torno a la interpretación y valoración hecha por el juez natural de la causa, en lo concerniente al deber que le asiste a la parte actora de pretender la nulidad del acto de liquidación unilateral del contrato cuando se persigue su declaratoria de incumplimiento y la condena de los perjuicios que de allí se derivan, en ese sentido, señaló que la providencia acusada no incurrió en violación de los derechos fundamentales reclamados. 21. - El Tribunal Administrativo de Bolívar, por conducto de su magistrado titular, adujo que la decisión de primera instancia garantizó el derecho al debido proceso, toda vez que la misma se fundamentó en las disposiciones normativas y jurisprudenciales sobre requisitos de la demanda y no sobre la voluntad subjetiva del juzgador.

22. Solicitó la improcedencia de la acción de tutela porque a su juicio, las

razones dadas por el accionante no se encuadran dentro de las causales fijadas por la Corte Constitucional para su procedenciadefecto sustantivo, defecto fáctico, defecto procedimental, defecto orgánico-, y la tutela no puede servir para reabrir debates que se dieron en sede ordinaria. 1.4.3. Solicitud de coadyuvancia 23. – La Sociedad Servicios y Suministros Tecnológicos Ltda.2, integrante de la Unión Temporal Seanco, a través de su representante legal, presentó solicitud de coadyuvancia, manifestando su condición de afectado con ocasión de las providencias acusadas en la acción de tutela de la referencia, en ese sentido, se adhirió a las pretensiones invocadas por la sociedad Anpala S.A.S.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2 Folios 191 y 192 del cuaderno principal.

Contenido: 2.1 Competencia. 2.2 Cuestiones Preliminares. 2.3 Problemas jurídicos. 2.4. Verificación de requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.5. Verificación de causales específicas de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.6. Conclusiones.

2.1. Competencia

24. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 377 de 2018 de esta Corporación, la Sala es competente para resolver el presente asunto. 2.2. Cuestión Preliminar 2.2.1. De la solicitud de vinculación de la Sociedad Servicios y Suministros

Tecnológicos Ltda. en el presente trámite de tutela

25. Sobre las personas contra quiénes se dirige la acción de tutela e intervinientes, el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, dispone: “La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo. De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior.

Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud.”

26. Aunado a lo anterior, se advierte que el numeral 2 del artículo 48 de la Ley 270 de 1996, establece que “[l]as decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes”, es decir, dado que los efectos de las decisiones de tutela son inter-partes y, como la sociedad Servicios y Suministros Tecnológicos Ltda. constituyó la Unión Temporal Seanco3, esta Sala encuentra que dicha sociedad se podría ver afectada con la decisión, por lo que resulta procedente su vinculación como coadyuvante. 3 De conformidad con el documento de constitución de Unión Temporal celebrada entre Anpala S.A.S y Servicios y Suministros Tecnológicos Ltda. de 30 de noviembre de 2006, y la Acta de Junta

Extraordinaria de la Unión Temporal Seanco que obra en los folios 108 a 114 del cuaderno 1 del expediente en préstamo. 2.3. Problemas jurídicos

27. Corresponde a esta Sala de Decisión determinar si se cumplen o no los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial.

28. En el evento en el que la respuesta a este interrogante sea afirmativa, deberá establecerse si está configurada las causal de defecto procedimental absoluto en las providencias de 12 de diciembre de 2014 y 14 de marzo de 2018, proferidas dentro del proceso No. 13001-23-31-000-2010-00419-01. 2.4. Verificación de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutelas contra providencia judicial4

29. En el sub judice, no se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, por las razones a que a continuación se exponen 5:

30. Respecto del requisito de inmediatez, la Corte Constitucional6, como intérprete autorizada del texto constitucional, ha señalado que aunque no es posible definir un término de caducidad de la acción de la tutela, ésta no puede presentarse en cualquier tiempo, en la medida en que por la naturaleza misma de este medio de defensa judicial su interposición debe atender a la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, pero también al respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados.

31. Específicamente, en torno a la verificación de este presupuesto cuando se trata de tutelas contra providencia judicial, la Sala Plena de esta Corporación,

mediante la ya mencionada Sentencia de unificación de 5 de agosto de 20147, estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de 6 meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la Sentencia o providencia objeto de reproche constitucional. 4 Al respecto: Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005; Consejo de Estado. Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 5 El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-066 de 2019. 6 Corte Constitucional, Sentencia T123 de 2007. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de unificación por importancia jurídica de 5 de agosto de 2014. Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ)

Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A.

32. Ahora bien, para valorar el cumplimiento del requisito de inmediatez, la misma Corte Constitucional ha identificado dos clases de criterios:1), valorativos del plazo, y 2), justificantes de la conducta del accionante8.

33. Entre los primeros, se tienen: (1) la pertenencia del actor a un grupo vulnerable, (2) las circunstancias que hayan impedido acudir de forma inmediata al juez de tutela, (3) el aislamiento geográfico y (4) vulnerabilidad económica9.

34. Por su parte, los segundos son: (1) que se demuestre que la vulneración es

permanente, pese al que el hecho que la originó “es muy antiguo” respecto de la presentación de la tutela, y (2) que la especial situación del accionante haga desproporcionado adjudicarle la carga de acudir al juez10.

35. En el caso concreto, la Sentencia objeto de reproche constitucional fue proferida el 14 de marzo de 2018 y notificada por estado el 5 de abril de ese mismo año11; mientras que la acción de tutela de la referencia fue presentada el 6 de febrero de 2019, esto es, 10 meses después de aquella notificación.

36. En ese orden, a priori, puede considerarse que no se presentó la acción dentro del término de los 6 meses, señalados como plazo razonable. Sin embargo, con el fin de analizar la situación particular, tal como lo ha ordenado la Corte Constitucional, se entraran a examinar los criterios arriba señalados; sin perder de vista que, por tratarse de tutela contra providencia judicial, este examen debe ser sumamente riguroso, pues en últimas, no solo se discute la presunta vulneración a derechos fundamentales sino que entra en debate la estabilidad de la seguridad jurídica y la cosa juzgada.

37. A) Criterios valorativos del plazo: Frente a estos, debe señalarse que los mismos son predicables de una persona natural y no de una jurídica, salvo el relativo a las circunstancias que impidan acudir al juez de tutela (v. gr. fuerza mayor o caso fortuito); sin embargo, el mismo no se encuentra demostrado dentro del expediente. 8 Ver Corte Constitucional, Sentencias SU-499 de 2016 y T-038 de 2017.

9 Cf. Corte Constitucional, Sentencia T-069 de 2015. 10 Cf. Corte Constitucional, Sentencia SU-499 de 2016. 11 Folio 969, cuaderno principal, expediente en préstamo.

38. B) Criterios justificantes de la conducta del accionante: Al respecto, es necesario indicar que, tal como ha manifestado la Corte Constitucional12, aquí se presentan dos criterios que justificarían el retraso: (1) Cuando de un lado, el hecho originador de la vulneración es “muy antiguo” y de otro, pese a ser tan antiguo, la vulneración, ha permanecido en el tiempo y (2) Cuando se acredite una especial condición del accionante, que permita concluir que imponerle acudir al juez en seis meses, sea realmente, desproporcionado.

39. En virtud de lo anterior, la Sala evidencia que no se está en presencia de esos escenarios, en la medida que: (1) De entrada, no es posible ubicarse en el primer evento, dado que el hecho originador de la vulneración no es “muy antiguo” –Sentencia de 14 de marzo de 2018y tampoco se argumentó y menos aún, se acreditó que la vulneración que ella presuntamente causa, permanezca en el tiempo. Adicionalmente, (2) frente al segundo evento, debe sostenerse que la carga de acudir al juez constitucional, en el caso bajo examen, no resultaba desproporcionada, ya que en el proceso no está acreditado que el accionante se encontrara en una situación especial y la solicitud de amparo de tutela no requiere de formalismos para su presentación13.

40. En todo caso, los criterios que ha tenido la Corte Constitucional para

aceptar un plazo superior a los 6 meses en el ejercicio de la presentación de la acción de tutela, ha sido en el caso de personas naturales sujetos de especial protección constitucional, calidad que no se cumple en el caso concreto, toda vez que la misma fue interpuesta por una persona jurídica, Sociedad Anpala S.A.S, a través de apoderado judicial, quien siempre a lo largo del proceso, ha actuado en su representación.

41. Finalmente, es preciso indicar que los escenarios y criterios examinados líneas arriba, no pueden acreditarse con el argumento esgrimido por la parte accionante, respecto de la contabilización de los 6 meses a partir de la notificación del Auto No. 555 de 2 de agosto de 2018, mediante el cual, el Tribunal Administrativo de Bolívar ordenó obedecer y cumplir lo dispuesto por el superior, en este caso, la Sección TerceraSubsección A del Consejo de Estado, toda vez que, no se evidencia que dicho auto de trámite sea el generador de la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados y, por tal motivo, sea objeto de reproche constitucional, a diferencia de la providencia de 14 de marzo de 2018, 12 Corte Constitucional, Sentencia SU-499 de 2016. Ver pie de página No. 31. 13 Artículos 86 de la Constitución Política y 14 del Decreto 2591 de 1991. es por ello que respecto de su notificación, se llevó a cabo el estudio y la verificación del requisito de inmediatez.

2.5. Conclusiones

42. En consecuencia, esta Sala considera que el requisito de inmediatez no se cumplió en el caso concreto y, por tal motivo, (1) se abstendrá de emitir

pronunciamiento sobre los demás requisitos generales y las causales específicas de procedibilidad de tutela contra providencias judiciales y (2) declarará improcedente el presente amparo de tutela.

3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la sociedad Anpala S.A.S y coadyuvada por la sociedad de Servicios y Suministros Tecnológicos S.A.S, contra el Consejo de EstadoSección TerceraSubsección A y otro.

SEGUNDO: ACEPTAR la solicitud de coadyuvancia de la sociedad Servicios y

Suministros Tecnológicos Ltda.

TERCERO: NOTIFICAR por el medio más expedito y eficaz a las partes (Artículo 16 Decreto 2591 de 1991), entregándoles copia íntegra del fallo.

CUARTO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE

RAMIRO PAZOS GUERRERO MARTÍN BERMUDEZ MUÑOZ

ALBERTO MONTAÑA PLATA