CE-11001-03-15-000-2019-00560-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Incumplimiento contractual / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Establecido por la Sección Tercera del Consejo de Estado / TERMINACIÓN UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL - Procede únicamente por la causales previstas por el legislador en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública / ADMINISTRACIÓN PÚBLICA - No puede modificar el alcance de las cláusulas exorbitantes a través de un acuerdo de voluntades de derecho privado / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO A juicio de la accionante, la sentencia [cuestionada], proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, desconoció el precedente del 3 de septiembre de 2015, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera (…) en cuanto a la prohibición que tenía la ESE demandada de terminar el contrato por grave incumplimiento, pues en la mentada decisión se dijo expresamente que la terminación unilateral del contrato no puede sustentarse en un acuerdo de voluntades de derecho privado (…) En consonancia con lo expuesto, no sólo la decisión que la actora señaló como desconocida, sino una amplia línea jurisprudencial de la Sección Tercera de esta Corporación ha señalado que cuando la administración pretende dar por terminado el contrato por el incumplimiento, no puede hacerlo con ocasión a una cláusula convencional de terminación unilateral con efectos diversos a los estipulados por el legislador. Y, en este sentido, la administración no estaría facultada para terminar unilateralmente el contrato, por fuera del alcance previsto

en la norma que el propio Estatuto de Contratación Estatal ha señalado para que proceda la terminación unilateral del contrato (…)En esas circunstancias, advierte la Sala que la autoridad administrativa no puede modificar el alcance de la cláusula exorbitante, pues la Ley 80 de 1993 precisa unos específicos casos en los que procede la terminación unilateral, y, en consecuencia, no puede modificarse el alcance de la cláusula de terminación unilateral por acuerdo privado. Por todo lo anterior, la Sala considera que la decisión del 23 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, desconoció el precedente judicial de esta Corporación, razón por la que la Sala accederá a las pretensiones de la acción de tutela. IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Incumplimiento del requisito de subsidiariedad / OPORTUNIDAD PROCESAL PARA OBJETAR DECISIÓN QUE NO CONCEDE RECURSO DE APLEACIÓN CONTRA SENTENCIA CONDENATORIA - En audiencia de conciliación previa a conceder el recurso de apelación Respecto a la subsidiariedad, encuentra la Sala que este no se cumple en relación con el cargo por defecto sustantivo por interpretación errónea de los artículos 192 del CPACA y 316 del CGP, fundado en que el Tribunal Administrativo del Cesar no estudió el recurso de apelación presentado por la demandante porque este no fue concedido por el Juez de primera instancia en la audiencia de conciliación, y la parte no presentó ninguna objeción, pese a estar presente en la audiencia. Sobre el particular, la Sala considera que la audiencia de que trata el artículo 192 del

CPACA era la oportunidad procesal correspondiente para que se concediera el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia que ahora cuestiona. Sin embargo, pese a estar presentes, la actora y su apoderada nada dijeron respecto de la omisión en la que incurrió el juez y suscribieron el acta No. 180 del 9 de mayo de 2017 en la que se concedió únicamente el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la ESE Rosario Pumarejo de López. De ahí que, para la Sala, no puede la accionante pretender remediar su incuria con la acción de tutela y revivir los términos para presentar los recursos que, por omisión o negligencia, no ejerció en su oportunidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00560-00(AC)

Actor: GEORGINA PAOLA SÁNCHEZ DAZA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Y OTRO SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la acción de tutela formulada por el actor, en contra del Tribunal Administrativo del Cesar, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991.

1. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud La señora Georgina Paola Sánchez Daza, con escrito radicado el 6 de febrero de 2019, en la Secretaría General del Consejo de Estado, y actuando en nombre

propio, presentó acción de tutela con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad y los principios de buena fe y de confianza legítima. Las mencionadas garantías las estimó vulneradas con la sentencia del 23 de agosto de 2018, mediante la que el Tribunal Administrativo del Cesar revocó la decisión adoptada por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar el 28 de febrero de 2017 y, en su lugar, denegó las pretensiones del medio de control de controversias contractuales interpuesta contra la ESE Hospital Rosario Pumarejo de López. 1.2. Hechos La solicitud de tutela se sustentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia:  La actora narró que fue contratada por la ESE Hospital Rosario Pumarejo de López, mediante contrato de prestación de servicios No. 011 del 8 de enero de 2013, para prestar sus servicios como coordinador general e interventor del proceso de facturación y sistemas de información de dicha entidad, dada su calidad de economista en finanzas y auditora de calidad de servicios.  Dijo que, pese a cumplir a cabalidad sus obligaciones como contratista, el Gerente de la ESE contratante expidió la Resolución No. 0251 del 28 de mayo de 2013, por medio de la que dio por terminado el contrato.  Adujo que presentó medio de control de controversias contractuales contra la ESE Hospital Rosario Pumarejo de López, de la que conoció el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar que, mediante sentencia del 28 de

febrero de 2017, declaró la nulidad de la Resolución No.0251 del 28 de mayo de 2013, y condenó, en consecuencia, a la entidad, a la indemnización del incumplimiento contractual demandado por valor de $44.000.000, con su correspondiente indexación.  Inconformes, tanto la demandante como la ESE presentaron recurso de apelación.  El 9 de mayo de 2017, a las 3:48PM se celebró la audiencia de conciliación de que trata el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011, en la que estuvieron presentes la demandante con su apoderado, el apoderado de la ESE Rosario Pumarejo de López y el representante del Ministerio Público, diligencia que se declaró fallida por parte del juez y en la que se dispuso: “Como quiera que contra la sentencia fechada veintiocho (28) de febrero de 2017 (vista a folios 234 a 243 del expediente) notificada electrónicamente el 2 de marzo de 2017 (folios 246 a 250), se interpuso y sustentó recurso de apelación por la parte demandada E.S.E. HOSPITAL ROSARIO PUMAREJO DE LÓPEZ el 15 de marzo de 2017 (folios 251 a 264) Por haberse interpuesto el recurso en término, por tanto el despacho CONCEDE EL RECURSO DE APELACIÓN EN DEFECTO SUSTANTIVO interpuesto por la parte demandada y se ordena remitirlo al H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR para que resuelva los recursos a la luz del artículo 247 del CPACA. SE NOTIFICA EN

ESTRADOS. LAS PARTES Y EL MINISTERIO PÚBLICO ESTÁN DE ACUERDO.”1  En consonancia con lo anterior, el Tribunal Administrativo del Cesar sólo concedió el presentado por la ESE y, en sentencia del 23 de agosto de 2018, revocó la decisión de primera instancia para, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda, decisión que, a juicio de la actora, no guarda relación con las pruebas regular y oportunamente aportadas al proceso. 1.3. Fundamentos de la solicitud A juicio del tutelante, la decisión objeto de tutela incurrió en los siguientes defectos: - Defecto sustantivo, materializado en la interpretación errónea de los artículos 192 del CPACA y 316 del CGP, pues el Tribunal no estudió el recurso de apelación presentado por la demandante porque este no fue concedido por el Juez de primera instancia en la audiencia de conciliación, 1 Folio 86. y la parte no presentó ninguna objeción, pese a estar presente en la audiencia. - Defecto fáctico, por indebida valoración de los testimonios rendidos en el proceso, que daban cuenta de que con la expedición de la Resolución No. 0251 se desconoció el debido proceso, en la medida en que no se garantizó un trámite que respetara las formas propias del juicio, pues dicha resolución solo se fundó en el informe de la interventora, quien había sido recién nombrada en su cargo por el gerente de la ESE. - Desconocimiento del precedente, en cuanto a la prohibición que tenía la ESE demandada de terminar el contrato por grave incumplimiento, derivada de la sentencia del 3 de septiembre de 2015, dictada en el expediente No.

2006-02055-02 (38247), que expresamente dispone que la terminación unilateral del contrato no puede sustentarse en un acuerdo de voluntades de derecho privado. Y, en relación con la prohibición que tenía el Tribunal demandado de declarar desierto el recurso de apelación, por causal distinta a la inasistencia a la audiencia de conciliación del artículo 192 del CPACA, de acuerdo con la sentencia de tutela del 15 de diciembre de 2016, dictada en el expediente No. 2016-04822-01, MP Carlos Moreno Rubio. 1.4. Petición de amparo constitucional Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “1º.-) Que se declare que el Tribunal Administrativo del Cesar, violó mis derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la contradicción, con ocasión a la expedición de la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar el 23 de agosto de 2018, dentro del medio de control de controversias contractuales incoado por GEORGINA PAOLA SÁNCHEZ DAZA contra la ESE HOSPITAL ROSARIO PUMAREJO DE LÓPEZ, radicado bajo el No. 20-001-33-33002-1014-00196-01. 2º.-) Que se dejen (sic) sin efecto la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar el 23 de agosto de 2018, dentro del medio de control de controversias contractuales incoado por GEORGINA PAOLA SÁNCHEZ DAZA contra la ESE HOSPITAL ROSARIO PUMAREJO DE LÓPEZ, radicado bajo el No. 20-001-33-33002-1014-00196-01, porque es violatoria de mis derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la contradicción. 3º.-) Que se ordene al Tribunal Administrativo del Cesar, que proceda a tomar su decisión, valorando en conjunto, todas las pruebas aportadas al plenario, sin incurrir en los defectos denunciados a través de este recurso de amparo y sin amenazar, ni mucho menos violar mis derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, a la defensa y a la contradicción. 4º.-) Que se advierta a la autoridad judicial demandada que se abstenga, en los sucesivo, de tomar decisiones judiciales que afecten mis derechos constitucionales fundamentales”2. 1.5. Trámite de la acción 2 Folio 5. Mediante auto del 13 de febrero de 20193, el Magistrado Ponente admitió la acción de tutela y ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Cesar y, como terceros interesados, al Juzgado Segundo Administrativo Oral de Valledupar y a la ESE Hospital Rosario Pumarejo de López. En la misma providencia, se solicitó a la Secretaría del Tribunal Administrativo del Cesar que enviara, con destino al proceso de tutela de la referencia, copia digital del expediente del medio de control de controversias contractuales No. 20-001-3333-002-2014-00196-01. 1.6. Contestaciones 1.6.1. Tribunal Administrativo del Cesar El Magistrado Oscar Iván Castañeda Daza, Presidente del Tribunal Administrativo del Cesar, mediante memorial electrónico del 20 de febrero de 2019, dio respuesta a la acción de tutela y pidió que se declarara improcedente por incumplimiento del

requisito de la inmediatez o que, en su defecto, se negaran las pretensiones porque la providencia no es constitutiva de vía de hecho. Hizo un recuento de los fundamentos de la decisión atacada y adujo que al analizar los medios probatorios arrimados al proceso para acreditar la falsa motivación del acto acusado, no se pudo tener certeza de que la entidad demandada hubiese aplicado indebidamente la norma contractual, pues como advirtió la propia sentencia, la cláusula de terminación anticipada fue aceptada de común acuerdo por las partes al momento de suscribir el contrato, condicionando su aplicación al incumplimiento de las obligaciones por parte del contratista. Explicó que para declarar la nulidad del acto administrativo, la actora debía demostrar la falsa motivación alegada, lo que no hizo, pues de las probanzas arrimadas al proceso se acreditó que la gerente de la ESE demandada dio por terminado el contrato de forma unilateral, ante el incumplimiento de la contratista de las obligaciones pactadas, pues los informes fueron presentados de forma general, con transcripción de las obligaciones estipuladas en la cláusula segunda del mismo, sin soporte de las actividades que fueron ejecutadas en cumplimiento del objeto contractual. 1.6.2. ESE Hospital Rosario Pumarejo de López El Gerente de la ESE, con memorial electrónico del 21 de febrero de 2019, pidió que se negaran las pretensiones de la acción de tutela, pues la providencia atacada no incurrió en los defectos que la actora le endilga. Adujo que la sentencia acusada se ajusta plenamente a la realidad del caso, dado

que el acto administrativo acusado no fue expedido con falsa motivación o con desviación de poder. Que, por el contrario, se logró demostrar que la Resolución acusada se expidió con fundamento en las normas que regulan el régimen 3 Folio 100. contractual de una ESE, la Ley 100 de 1993 y el Estatuto de Contratación de la entidad, y expuso no se dio aplicación a la facultad excepcional que tienen las entidades públicas, sino con fundamento en una cláusula contenida en el contrato de terminación anticipada, por haberse encontrado acreditado que la contratista no dio cumplimiento a las cláusulas segunda y sexta del mencionado contrato. Finalmente, dijo que el hecho de que la providencia resultara desfavorable a los intereses de la actora no la hacía constitutiva de defectos, por lo que pidió negar las pretensiones de la tutela.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la parte actora en contra de la providencia del 23 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y, en el artículo 2º del Acuerdo 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede el amparo de los derechos fundamentales de la señora Georgina Paola Sánchez Daza, los que se consideraron vulnerados con ocasión de la sentencia del 23 de agosto de 2018 del

Tribunal Administrativo del Cesar, que revocó la decisión del 28 de febrero de 2017, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, que había accedido a las pretensiones del medio de control de controversias contractuales interpuesto contra la ESE Rosario Pumarejo de López y, en su lugar, las denegó. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial y, (ii) el análisis del caso concreto, para lo cual se deberá estudiar, con base en los argumentos de la tutela, si era procedente declarar desierto el recurso de apelación interpuesto por la demandante en el proceso ordinario, contra la sentencia de primera instancia, por no haber sido concedido por el a quo al momento de celebrar la audiencia de conciliación de que trata el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. 2.3 La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial Esta Sección, mayoritariamente4, venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por dirigirse contra una decisión judicial. Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos éstos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20125 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las

distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema6. Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales7. Señaló la Sala Plena en el fallo en mención: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”8 (Negrilla fuera de texto) A partir de esa decisión de la Sala Plena, la Corporación debe modificar su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente como expresamente lo indica la

decisión de unificación. 4 Sobre el particular, el Consejero Ponente mantuvo una tesis diferente sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial que se puede consultar en los salvamentos y aclaraciones de voto que se hicieron en todas las acciones de tutela que conoció la Sección. Ver, por ejemplo, salvamento a la sentencia Consejera Ponente: Dra. Susana Buitrago Valencia.

Radicación: 11001031500020110054601. Accionante: Oscar Enrique Forero Nontien. Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, y otro. 5 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 7 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 8 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Consejera Ponente:

María Elizabeth García González. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.

Al efecto, en virtud de la reciente sentencia de unificación de 5 de agosto de 20149, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. A partir de esa decisión, se dejó claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. En ese sentido, si bien la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia10 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, no ha distinguido con claridad cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -improcedencia sustantivay cuáles impiden analizar el fondo del asunto -improcedencia adjetiva-. Por tanto, la Sección verificará que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad. Estos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá principalmente: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 9 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 10 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Examen de los requisitos: Procedencia adjetiva Para esta Sala está acreditado que la solicitud de amparo no se dirige a cuestionar una decisión producto de un proceso de tutela, con lo que se entiende superado el

primero de los requisitos. De igual manera, en el presente asunto se cumple con el requisito de inmediatez, pues la acción de tutela pretende cuestionar la sentencia proferida el 23 de agosto de 2018, del que no aparece en el expediente fecha de notificación. No obstante, como la acción de tutela se presentó el 6 de febrero de 2019, para la Sala es claro que se formuló dentro de un término que resulta razonable, incluso si se contabilizara desde la expedición de la sentencia. Respecto a la subsidiariedad, encuentra la Sala que este no se cumple en relación con el cargo por defecto sustantivo por interpretación errónea de los artículos 192 del CPACA y 316 del CGP, fundado en que el Tribunal Administrativo del Cesar no estudió el recurso de apelación presentado por la demandante porque este no fue concedido por el Juez de primera instancia en la audiencia de conciliación, y la parte no presentó ninguna objeción, pese a estar presente en la audiencia. Sobre el particular, la Sala considera que la audiencia de que trata el artículo 192 del CPACA era la oportunidad procesal correspondiente para que se concediera el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la sentencia que ahora cuestiona. Sin embargo, pese a estar presentes, la actora y su apoderada nada dijeron respecto de la omisión en la que incurrió el juez y suscribieron el acta No. 180 del 9 de mayo de 2017 en la que se concedió únicamente el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la ESE Rosario Pumarejo de López. De ahí que, para la Sala, no puede la accionante pretender remediar su incuria con la

acción de tutela y revivir los términos para presentar los recursos que, por omisión o negligencia, no ejerció en su oportunidad. En lo que tiene que ver con el cargo por defecto fáctico y desconocimiento del precedente en materia contractual, la Sala considera que por ser la sentencia del 23 de agosto de 2018 de segunda instancia dictada dentro de un proceso de controversias contractuales, no existe medio de impugnación ordinario para controvertirla. Además, los argumentos presentados por la parte actora, no se ajustan a las causales taxativas consagradas en el ordenamiento jurídico para acudir al recurso extraordinario de revisión y tampoco resulta procedente el recurso extraordinario de unificación de la jurisprudencia por cuanto no se invocaron como desconocidas sentencias de esta naturaleza. Superados los requisitos adjetivos de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, la Sala se adentrará en el examen de los reproches formulados por defecto fáctico y por desconocimiento del precedente. 2.5. Desconocimiento del precedente judicial En razón de nuestra tradición y el carácter jerarquizado del sistema de administración judicial solo puede provenir de los órganos de cierre en las distintas jurisdicciones como una consecuencia de las funciones a ellos asignada por la Constitución y en razón del carácter del Estado Colombiano como una República Unitaria11. En ese sentido, si bien los jueces de inferior jerarquía al ejercer su función deben hacer interpretaciones que hagan compatible su decisión con los valores, principios y derechos que consagra la Constitución en razón del carácter normativo y vinculante de esta, ello no significa que estos, como sí sucede con los

Altos Tribunales, tengan la facultad para crear interpretaciones vinculantes -sub reglasque tengan la vocación de integrar el orden jurídico junto a la ley –en sentido formal-, es decir, normas en sentido material que, por tanto, generen el deber de garantizar su aplicación uniforme a efectos de preservar el principio de igualdad, garantizar la certeza –fin del derechoy la seguridad jurídica, que permitan, por demás, mantener la coherencia en el ordenamiento. En otros términos, el precedente es obligatorio porque proviene de los Altos Tribunales u órganos de cierre en Alto Tribunal como para los jueces de inferior jerarquía, quienes conociendo el precedente vertical están obligados a su aplicación. El carácter vinculante de estas reglas o subreglas de derecho, encuentra su fundamento en la jerarquía del juez; las funciones asignadas a este por la norma superior y, por supuesto, en la salvaguardia de los principios a la igualdad y la seguridad jurídica, así como en la coherencia del ordenamiento jurídico12, pues no se puede aceptar que en aplicación de los principios de autonomía e independencia, se desconozca el carácter sistemático del texto constitucional que obliga a ponderar los principios en tensión, en donde la igualdad material y la certeza jurídica, cobran relevancia. En cuanto a las decisiones de los órganos del cierre en la jurisdicción ordinaria como en la contenciosa administrativa, es importante señalar que precisamente por su función de cierre, de intérprete final y de unificación, la ratio de sus decisiones se convierte en obligatoria y vinculante para los jueces de inferior

jerarquía. En ese sentido, si el juez contencioso, por ejemplo, genera una regla de derechoo subregla para la aplicación de la normativa contencioso-administrativa, esta será vinculante, pues solo así podrá garantizarse los principios de igualdad, seguridad jurídica y coherencia del ordenamiento jurídico. 11CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-631 de 2012. En este fallo expresamente se indica que: “Esta interpretación, cuando es realizada por autoridades investidas de facultades constitucionales de unificación de jurisprudencia, como sucede con las altas cortes de justicia, adquiere carácter vinculante” 12 CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-335 de 2008. No puede, en ese sentido, entenderse que los jueces jerárquicamente inferiores puedan válidamente apartarse del precedente generado por una Alta Corporación, por el solo hecho de motivar de forma razonada y suficiente su decisión, pues ello, generaría inseguridad y una violación directa del derecho a la igualdad. 2.6. Defecto fáctico La Sala recuerda que el defecto fáctico “se encuentra íntimamente relacionado con las anomalías que se presentan en el curso del proceso, frente a la actividad intelectual que realiza el juzgador en materia de decreto, práctica y valoración probatoria. Tiene asidero en la defensa de una de las tantas garantías que componen el derecho fundamental al debido proceso, como lo es el derecho de defensa y contradicción y la necesidad de que la decisión se funde en los hechos acreditados en el proceso”13. Con sentencia de 12 de noviembre de 2015, la Sección Quinta del Consejo de

Estado fijó ciertos parámetros de conformidad con los cuales “…en todos los eventos [en los que se alega la configuración del defecto fáctico] corresponde al solicitante indicar con mediana precisión el cargo que plantea y brindar al juez constitucional t