CE-11001-03-15-000-2019-00588-00(AC)-2019

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA PREGUNTA EN CONSULTA POPULAR – Que buscaba prohibir actividades petroleras / MUNICIPIO DE MORELIA CAQUETÁ / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE / NECESIDAD DE CONCERTACIÓN PREVIA ENTRE MUNICIPIO Y AUTORIDADES DEL ORDEN NACIONAL – Sobre explotación de recursos del subsuelo y naturales / AUDIENCIA EN EL TRÁMITE DE LICENCIA AMBIENTAL – No tiene connotación del requisito de concertación ¿[I]ncurre en desconocimiento del precedente la sentencia que declaró la inconstitucionalidad de una pregunta mediante la cual se pretendía elevar a consulta popular para prohibir las actividades petroleras en un municipio, si el ente territorial no concertó previamente su realización con las autoridades del orden nacional? y (ii) ¿Es cierto que fue agotado el requisito de concertación previa entre el Municipio de Morelia – Caquetá con las autoridades del orden nacional, que permitiera realizar una consulta popular en ese municipio tendiente a prohibir la explotación petrolera en el mismo? (…) En ese orden de ideas, resulta pertinente concluir que, de conformidad con la sentencia SU-095 de 2018 la competencia sobre explotación de los recursos del subsuelo y naturales, no es ejercida de forma absoluta ni por las entidades del orden nacional ni por aquellas del orden territorial, sino que, por el contrario, la misma debe ser practicada por estas conforme con los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad, señalados en la Constitución Política, sin que ninguna de ellas cuente con un carácter prevalente y absoluto sobre la otra. (…) Bajo ese entendido la

interpretación que dio el Tribunal al precedente determinado por el Corte Constitucional y la Sección Quinta de esta Corporación es ajustada y adecuada a la situación de la concreta de la demandante, en cuanto señaló que la competencia de los municipios en materia de explotación de los recursos mineros y petroleros no es absoluta y por ende, no le era posible a ese ente territorial prohibir o limitar su ejercicio a través de una consulta popular, dado que con ello, se vulnerarían los principios rectores del estado unitario. (…) Ahora bien, advierte la Sala que el actor en el escrito de tutela sostiene que el 15 de marzo de 2018, fue llevada a cabo una audiencia pública dentro del trámite de solicitud de licencia ambiental para iniciar la fase exploratoria del proyecto ““El bloque el Nogal”, en la que asistieron más de cien (100) ciudadanos, miembros del Congreso de la República, representantes de la Corpoamazonia, de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, de la empresa Emerald Energy, de la Procuraduría Judicial y Agraria de Florencia, de la Contraloría Departamental del Caquetá, del Concejo del Municipio de Morelia y personeros de todos los Municipios del Caquetá, lo que demuestra que la consulta popular fue concertada con las autoridades del orden nacional. Sin embargo, debe precisarse que la referida reunión no tiene la connotación para dar por cumplido el requisito previo de concertación, como quiera que la misma se desarrolló en el marco de una audiencia en el trámite de licenciamiento ambiental del proyecto “El bloque el Nogal”, razón por la cual, en la misma no se desarrolló una discusión que abordara la prohibición de las

actividades petroleras en el municipio de Morelia, tal y como se pretendía realizar en la consulta popular objeto de la petición de amparo de la referencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00588-00(AC)

Actor: JOSÉ OMAR VALLEJO ALVIS - PROMOTOR CONSULTA POPULAR

MORELIA LIBRE DE ACTIVIDADES PETROLERAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETÁ La Sala decide la acción de tutela interpuesta por el señor José Omar Vallejo Alvis en su calidad de promotor de la consulta popular denominada “Morelia libre de actividades petroleras”, dictada por el Tribunal Administrativo de Caquetá, dentro del proceso identificado con número de radicación 18001 2333 00 2018 00100 00.

I. SÍNTESIS DEL CASO I.1. El señor José Omar Vallejo Alvis, en calidad de promotor del comité “Morelia libre de actividades petroleras”, interpuso la presente acción de tutela en contra en la providencia dictada el 9 de agosto de 20181, proferida por el Tribunal Administrativo de Caquetá, por medio de la cual declaró inconstitucional el texto de la pregunta “¿Está usted de acuerdo, sí o no que en el Municipio de Morelia Caquetá, se ejecuten proyectos y actividades de exploración sísmica, perforación exploración sísmica, perforación exploratoria y producción de hidrocarburos?”, que se pretendía

elevar a consulta popular en el municipio de Morelia – Caquetá. 1.2. Dado que en el trámite del proceso se declaró la inconstitucionalidad de la referida pregunta, el actor solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al goce de un medio ambiente sano y a la igualdad y formuló las siguientes pretensiones: “1. Sean tutelados los derechos fundamentales al debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia, a la democracia, vida digna y ambiente sano.

2. Se deje sin efecto la Sentencia del 9 de agosto de 2018 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CAQUETÁ dentro del proceso radicado 18-001-23-33-002-2018-00100-00, por medio de la cual se 1 Visible a folios 418 a 432 del expediente en préstamo. declaró inconstitucional el texto de la pregunta “¿Está usted de acuerdo si o no en que el municipio de Morelia Caquetá se ejecuten proyectos y actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria y producción de hidrocarburos” que se pretende elevar a consultar popular a los habitantes del municipio de Morelia en desarrollo del mecanismo de participación ciudadana denominada “Morelia libre de actividades petroleras” por las razones que se expondrán en el escrito de tutela.

3. Que se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ, proferir nueva sentencia, que corresponda en derecho, se ajuste al amparo, garantía real y efectiva protección del derecho fundamental al debido proceso, acceso efectivo a la administración de justicia, a la

democracia, vida digna y ambiente sano, analizando integralmente la realidad fáctica del proceso a la luz de la jurisprudencia del Consejo de Estado.

4. Las demás que se consideren pertinentes para la protección y amparo de mis derechos fundamentales”2

II. TRÁMITE DE LA TUTELA 2.1. La demanda fue admitida por medio de auto calendado el 14 de febrero de 20193, en el cual se ordenó notificar a los Magistrados que integran el Tribunal Administrativo del Caquetá. Asimismo, se dispuso comunicar la iniciación del trámite procesal al Alcalde del Municipio de Morelia – Caquetá, al Director de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, al representante legal de la Asociación Colombiana de Petróleos, a la Ministra de Minas y Energía, al representante legal de Ecopetrol S.A. y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, debido a que tales entidades participaron dentro del trámite surtido por el Tribunal en la providencia acusada. 2.2. Mediante memorial radicado en la Secretaría General de esta Corporación el 19 de febrero de 20194, la sociedad Ecopetrol S.A., contestó la demanda en los siguientes términos: Expresó que las consultas populares no deben ser utilizadas para limitar en forma descoordinada y desinformada el acceso a los recursos hidrocarburíferos, dado que en Colombia las áreas con interés geológico son pocas y su explotación queda condicionada al lugar del yacimiento. 2 Visible a folio 18 3 Visible a folios 67 a 68 4 Visible a folios 80 a 86

Manifestó que en los eventos en los que existan conflictos de competencias entre

la Nación y el Municipio, “debe examinarse el valor social del interés materia de regulación con el criterio es el de resonancia, Si la materia concierne a los habitantes del municipio y su impacto es muy escaso o inexistente en lo nacional, debemos reconocer que la competencia es municipal. Sin embargo, cuando el interés compromete los intereses de la unidad nacional, porque tienen incidencia en un ámbito más amplio que el local, la competencia será de los Entes Nacionales, con prevalencia del principio del interés general; sin perjuicio de definir y acordar las medidas y actividades que permitan generar un mayor desarrollo económico y social, con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo, y la preservación de un ambiente sano”.5 Adujo que, de conformidad con la sentencia SU - 095 de 2018, los recursos del subsuelo y naturales son propiedad del Estado; por ende, su interés es nacional, en razón a que se encuentran destinados a beneficiar a la población mediante la recaudación de prestaciones económicas a través del Sistema de Regalías. 2.3. Por medio de escrito del 19 de febrero de 20196, la Agencia Nacional de Hidrocarburos solicitó se deniegue el amparo de la referencia bajo las siguientes razones: Adujo que por medio de las consultas populares no puede ser restringida la extracción de recursos naturales no renovables, pues tales actividades son permitidas, reguladas y de utilidad pública para desarrollar los fines del Estado. Argumentó que debe ser atendido el contenido de la sentencia SU – 095 de 2018, en la cual se indicó que el derecho a la participación ciudadana no tiene el

carácter de absoluto, sino que se encuentra sujeto a las restricciones definidas por la Ley y la Constitución Política. En tal virtud, como la Ley permite el desarrollo de actividades de la industria de los hidrocarburos, le corresponde al Congreso de la República definir sus limitaciones. 5 Visible a folio 85 v. 6 Visible en CD que obra a folio 96 2.4. En escrito del 26 de febrero de 20197, el Ministerio de Minas y Energía pidió se declare la improcedencia de la presente acción de tutela, teniendo en cuenta: Señaló que el Tribunal Administrativo de Caquetá acogió la línea jurisprudencial trazada por la Corte Constitucional, en la cual se sostiene que la República de Colombia es un estado unitario, descentralizado, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, pluralista y participativa. Expuso que no le es dable a las autoridades territoriales prohibir actividades minero energéticas mediante acuerdos municipales, dado que con ello se desconocería la legislación prevista para declarar áreas excluidas de la minería y demás normativas ambientales aplicables. Luego de hacer un recuento de los antecedentes jurisprudenciales sobre la distribución de las competencias entre las distintas autoridades del nivel nacional y territorial, alegó que la Corte Constitucional, en sentencia SU - 095 de 2018, determinó que, pese a que los entes territoriales tienen la competencia para establecer el uso del suelo, tal función debe realizarse de manera coordinada y concurrente con las competencias de la Nación. 2.5. La Asociación Colombiana del Petróleo, en memorial calendado el 1 de

marzo de 20198, solicitó se declare la improcedencia de la petición de amparo de la referencia por las consideraciones que pasan a exponerse: Señaló que, según lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia SU-095 de 2018, el subsuelo es de propiedad del Estado y la competencia para definir la política en materia minero energética de los recursos naturales no renovables corresponde al Gobierno Nacional. Concluyó que una eventual prohibición de la industria hidrocarburífera afectaría gravemente el desarrollo social y económico del país, en la medida en que los recursos generados por ese sector son destinados a la implementación de programas y políticas por parte del Gobierno Nacional tendientes a mejorar la vida de los colombianos. 7 Folios 99 a 109 8 Folios 130 a 135 2.6. Las demás autoridades a las cuales se comunicó la existencia del presente trámite procesal guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES III.1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto por el numeral quinto del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 20159, modificado por el Decreto 1983 del 30 de noviembre de 201710, y en virtud del numeral 6º del artículo 1º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003 y del Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 2018, expedidos por la Sala Plena del Consejo de Estado11, que regulan la distribución de negocios entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto.

III.2. HECHOS III.2.1.El demandante indicó que en el Municipio de Morelia – Caquetá se han realizado acciones de exploración petrolera, a través de la ejecución de

actividades sísmicas en virtud el proyecto denominado “El bloque el Nogal”, lo que ha provocado daños en los recursos naturales y las fuentes hídricas. III.2.2.Manifestó que el 15 de marzo de 2018, fue llevada a cabo una audiencia pública dentro del trámite de solicitud de licencia ambiental para inicial la fase exploratoria del proyecto ““El bloque el Nogal”, en la que asistieron más de cien (100) ciudadanos, miembros del Congreso de la República, representantes de la Corpoamazonia, de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA, de la empresa Emerald Energy, de la Procuraduría Judicial y Agraria de Florencia, de la Contraloría Departamental del Caquetá, del Concejo del Municipio de Morelia y personeros de todos los Municipios del Caquetá. 9 Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho. 10 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 11 Por medio del cual se modifica el Reglamento del Consejo de Estado. Expresó que dentro de la citada audiencia la comunidad expresó sus preocupaciones sobre los posibles daños irreversibles en los recursos naturales con motivo de la ejecución de las actividades petroleras en esa región. III.2.3.A raíz de tal situación, el día 15 de junio de 2017, el señor José Omar Vallejo Alvis presentó una solicitud de inscripción de la consulta popular

de iniciativa ciudadana denominada “Morelia Libre de Actividades Petroleras”, ante la Registraduría Municipal del Estado Civil de Morelia – Caquetá. III.2.4.Mediante Resolución No. 002 del 7 de julio de 2017, proferida por la Registraduría Municipal del Estado Civil de Morelia – Caquetá, se declaró la inscripción de la consulta popular de origen ciudadano, al cumplir con los requisitos exigidos por la Ley 1757 de 2015. III.2.5.El Concejo Municipal de Morelia – Caquetá, en sesión celebrada el 31 de mayo de 2018, emitió concepto favorable para la realización de la consulta; por ende, remitió dicho trámite al Tribunal Administrativo del Caquetá, a fin de que tal Corporación realizara el estudio de constitucionalidad de la pregunta que se pretendía realizar a los habitantes del señalado municipio. III.2.6.El Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante providencia calendada el 9 de agosto de 201812, declaró la inconstitucionalidad de la pregunta que se pretendía elevar a consultar popular en el Municipio de Morelia, al advertir que el referido mecanismo constitucional no había sido concertado con las autoridades del orden nacional. III.2.7.El señor José Omar Vallejo Alvis sostuvo que la providencia del 9 de agosto de 2018 incurrió en desconocimiento del precedente y defecto sustantivo, de conformidad con los siguientes argumentos: En referencia al desconocimiento del precedente sostuvo: 12 Folios 418 a 432 del expediente en préstamo. Afirmó que la Corte Constitucional13 y el Consejo de Estado14 han sostenido mayoritariamente que las entidades territoriales gozan de facultades para

incursionar y promover una consulta popular, a través de la cual la ciudadanía afectada exprese si está de acuerdo o no con la realización de actividades mineras o petroleras. Advirtió que “la jurisprudencia del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, reafirma (sic) que ninguna autoridad puede desconocer los derechos de las personas directamente afectadas por el área de influencia del proyecto, que la participación ciudadana es un pilar del Estado Social de Derecho, y que debe garantizarse en virtud no solo de los postulados consignados en la Constitución Política y el Ordenamiento Jurídico; sino también en sujeción a las obligaciones que de rango internacional ha adquirido Colombia, verbigracia el contenido de la Convención Americana de Derechos Humanos – Art. 23y el principio 10 de la Declaración de Río; ni de perderse de vista, que mecanismos como la consulta popular se busca precisamente, de manera asertiva, dotar de legitimidad las decisiones adoptadas por las autoridades competentes, que entre otros motivos más, resaltan la procedencia y consonancia de tal mecanismo constitucional con los fines esenciales del Estado, los derechos fundamentales y colectivos contenidos en la Carta Política, y la naturaleza del Estado Social de Derecho, que pregona la democracia participativa”. 15 Señaló que, pese a que el requisito de concertación no es obligatorio de conformidad con el precedente establecido por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, lo cierto es que se han realizado distintas reuniones con la empresa Emeral Energy PLC, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA y distintas autoridades del orden nacional, en virtud de la licencia ambiental

del proyecto “El Bloque el Nogal”, en las cuales la comunidad ha expuesto sus preocupaciones respecto de la vulnerabilidad del ecosistema de la Amazonia. En cuanto al defecto sustantivo manifestó lo siguiente: 13 Sentencias C-123 de 2014, C-035 de 2016, C-273 de 2016, T-445 de 2016 14 Sentencia del 28 de septiembre, proceso radicado número 2018-01400 y del 5 de abril de 2018 proceso radicado 2017-02389. 15 Folio 52 Expuso que no existe en el ordenamiento jurídico colombiano ninguna Ley ni mandato constitucional que ordene la realización de una concertación entre el nivel nacional y territorial previo a llevarse a cabo una consulta popular. Arguyó que la interpretación realizada por la Sección Quinta de esta Corporación y que sirvió de sustento para la providencia del 9 de agosto de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá, menoscaba el derecho a la participación ciudadana de los habitantes de un municipio que pueden verse afectados por la actividad minera y petrolera, con el pretexto de no agotar un requisito que es de suyo inexistente y desconoció el precedente determinado por la Corte Constitucional. Advirtió que el Tribunal Administrativo no podía fundamentar su decisión en el precedente fijado por la Sección Quinta de esta Corporación en sentencia del 23 de abril de 2018, como quiera que, “ante la falta de un límite claro al ejercicio del mecanismo de participación, como la expresión de derecho fundamental que es, y como consigna de un trámite obligatorio establecido en la ley para temas ambientales como el asunto bajo examen, el juez de tutela no puede oponerse a

su ejercicio, pues con ello invadiría órbitas reservadas por el constituyente al legislador”16. Argumentó que el respeto de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad no depende de que el Juez Constitucional imponga una regla jurisprudencial que termine por bloquear las consultas populares que se pretendan realizar por temas mineros y de hidrocarburos en el país. 3.3. ANÁLISIS DE LA SALA Inicialmente, la Sala encuentra acreditado el cumplimiento de los requisitos generales para intentar la acción, en razón a que: i) se pretende la protección de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia; (ii) la sentencia del día 9 de agosto de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá mediante la cual ese tribunal declaró la inconstitucionalidad de la consulta popular que se pretendía realizar en el municipio de Morelia – Caquetá, no puede ser controvertida a través de otro mecanismo de defensa judicial iii) la acción de tutela se presentó dentro de un 16 Folio 25 término razonable17, pues la providencia cuestionada fue proferida el 9 de agosto de 2018, notificada por correo electrónico el 13 de agosto de 201818 y la acción de tutela fue radicada en la Secretaría General de esta Corporación el día 8 de febrero de 2018, es decir, cinco (5) meses y veinticinco (25) días después; iv) La Sala observa que la demandante acusa a la providencia cuestionada de incurrir en los defectos sustancial y desconocimiento del precedente; v) la situación que

generó la vulneración de derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela, y vi) no se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela. 3.3.1. PROBLEMA JURÍDICO Sea lo primero advertir que el cargo de defecto sustantivo se circunscribe a la inconformidad del actor consistente en que se haya aplicado a su situación concreta la postura jurisprudencial adoptada por la Sección Quinta, respecto de la cual, tratándose de consultas populares en temas mineros y petroleros, resulta obligatorio haber agotado previamente un trámite de concertación entre las autoridades territoriales y nacionales; postura esta que, a su juicio, desconoce los precedentes que han sido adoptados de forma mayoritaria por esta Corporación y por la Corte Constitucional. En ese contexto, es claro para la Sala que el cargo de defecto sustantivo se subsume dentro del desconocimiento del precedente, dado que en el primero se cuestiona la sentencia censurada bajo el argumento de que ignora la interpretación de las normas que rigen las consultas populares sobres actividades mineras y de hidrocarburos realizada por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado Siendo ello así, la Sala abordará los siguientes cargos: Así las cosas, del análisis de los hechos, corresponde a la Sala determinar si (i) ¿incurre en desconocimiento del precedente la sentencia que declaró la inconstitucionalidad de una pregunta mediante la cual se pretendía elevar a consulta popular para prohibir las actividades petroleras en un municipio, si el ente 17 Sentencia del treinta (5) de agosto de 2014, Consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Radicado No. 11001-03-15-000-2012-02201-01, Demandante: Alpina Productos

Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera. 18 Folio 74. Cuaderno 3. territorial no concertó previamente su realización con las autoridades del orden nacional? y (ii) ¿Es cierto que fue agotado el requisito de concertación previa entre el Municipio de Morelia – Caquetá con las autoridades del orden nacional, que permitiera realizar una consulta popular en ese municipio tendiente a prohibir la explotación petrolera en el mismo? 3.3.2. Desconocimiento del precedente: La Corte Constitucional19, al referirse a esta causal, ha precisado que: “El precedente es el conjunto de sentencias anteriores al caso estudiado por el juez, que debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado deben ser tenidas en cuenta por el juez o la autoridad a quien le competa”, y que la manera para determinar cuándo el precedente resulta necesario para la solución del caso es si: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente; (ii) se trata de un problema jurídico semejante, o a una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente”. De esta forma -concluye- “[…] el precedente utilizado debe guardar similitud entre los hechos, el problema jurídico planteado y en la normatividad útil usada para resolver los casos”. Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia

pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados y unos mismos fundamentos en derecho. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho. Visto desde esta perspectiva, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada se identifica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se 19 Sentencia T-1033 de 2012. funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados. Tampoco podrá invocarse el desconocimiento del precedente si la sentencia que difiere del mismo fundamenta su decisión en contra de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, pues ello está dentro de la autonomía funcional del juez. 3.3.2.1. Providencia objeto de la presente acción Bajo las anteriores premisas, con el fin de desatar el problema jurídico planteado, se hace necesario transcribir en análisis realizado por el Tribunal Administrativo de Caquetá en la providencia del 9 de agosto de 2018, objeto de la petición de

amparo de la referencia; veamos: “En ese orden, al ser la ley la que determina la forma en que el Estado – entiéndase entidad territorial y nacionalinterviene en la explotación de recursos naturales no renovables, y al encontrarse la autonomía de los entes territoriales claramente demarcada, dicho aspecto no puede ser del resorte exclusivo de los municipios, como se pretende en el sub elite por parte de los promotores de la consulta popular en el Municipio de Morelia, en tanto se impone la concertación previa con la autoridad nacional, a efectos de adoptar la decisión que más convenga a los intereses comunes de ambas partes. Ello, se insiste, en razón a los límites competenciales de los entes territoriales al momento de convocar a consultas populares y la necesidad de garantizar que las distintas competencias, tanto del orden regional como nacional, se armonicen de forma coordinada y concurrente. Lo anterior, no desconoce las notas democráticas y participativas que fundan el Estado Colombiano, ni mucho menos la necesidad de garantizar que los espacios de decisión por parte de los ciudadanos se consoliden y expandan. Ello, en tanto desde la misma disposición constitucional, se buscó que la realización de consultas a nivel municipal, respetara el ordenamiento mismo, es decir la estructura unitaria que se adoptó por el constituyente y, por ello, la participación se garantiza siempre y cuando se trate de asuntos que atañen exclusivamente a los habitantes de una localidad, municipio, distrito o departamento. Así lo ha entendido el Consejo de Estado, cuando en sentencia de

tutela del 23 de abril de 201820 indicó: 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 23 de abril de 2018. Proceso radica número: 11001 0315 000 2017 02829 00. Consejera Ponente: Rocío Araujo Oñate. “el principio de la democracia expansiva, que como se señaló, resulta ser una nota característica del modelo de organización adoptado por el Constituyente de 1991, no se desconoce con la conclusión a la que se arriba en el presente acápite, toda vez que es pertinente considerar que (i) es el mismo texto constitucional el que fijó una limitante a la forma en que los entes territoriales acuden a los la consulta popular como mecanismo de participación democrática; (ii) Los mecanismos de participación ciudadana se insertan dentro del contexto integral de la arquitectura constitucional y deben utilizarse de forma armónica con la misma. A lo dicho, se impone también señalar, que incluso los derechos de participación política –de categoría iusfundamental-, entre los que la Carta Fundamental consagra la posibilidad de los ciudadanos de tomar decisiones a través de consultas populares (art. 40, numeral 2º), no ostentan el carácter de absolutos, y por lo tanto, las limitaciones razonables que sobre los mismos se impongan, son aceptables. En el caso concreto, como se señaló, la limitación se torna razonable, en la medida en que obedece a una expresa norma constitucional, así como al mismo diseño del mecanismo de participación ciudadana. En esta medida, aunque constitucionalmente se consagró la

competencia de los entes territoriales para decidir sobre el uso del suelo y la adopción de medidas para la protección del medio ambiente, cuando ello implica a su vez la participación de otras competencias que han sido asignadas a la Nación –como lo es claramente en materia de extracción de recursos naturales no renovables, como se dejó claramente señalado en forma previa-, esta situación impediría que los municipios de manera autónoma asumieran la procedencia de una consulta popular en desconocimiento de otros órdenes.” Así las cosas, la Sala concluye que en el sub examine, conforme a lo regulado en las normas constitucionales y legales, y a los diferentes pronunciamientos de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, la actividad objeto de regulación – exploración sísmica, perforación explotaría y producción de hidrocarburos – debe ser concertada entre los distintos niveles de la organización estatal, pues si bien se reconoce que la Nación tienen competencias para determinar la política nacional en dicha materia, al igual que en el otorgamiento de concesiones, lo cierto es que la materialización de la ex