CE-11001-03-15-000-2019-00617-01(AC)-2019

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE

REPARACIÓN DIRECTA / IMPROCEDENCIA POR FALTA DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL La Sala advierte que, en la demanda de tutela, la parte actora reiteró los argumentos que ya había expuesto en el recurso de apelación que interpuso contra la sentencia del 27 de octubre de 2016, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Ibagué, que negó las pretensiones de la demanda de reparación directa promovida contra la Nación - Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, por la supuesta responsabilidad en la muerte del señor [L.E.B.M.] y el posterior desplazamiento forzado de las demandantes. (…) [S]i bien las demandantes alegan un defecto fáctico, defecto procedimental y desconocimiento del precedente, lo cierto es que, en últimas, lo que pretenden es que se reabra el debate probatorio para así determinar la existencia de una falla en el servicio de seguridad. En el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 27 de octubre de 2016 y en la demanda de tutela, los actores reiteraron que las entidades demandadas omitieron tomar las medidas necesarias para conjurar la situación de orden público que se presentaba en el municipio de Planadas, y esa omisión permitió el homicidio del señor [B.M.] y el desplazamiento de su grupo familiar. (…) . La Sala advierte en las pretensiones de la parte actora un uso indebido de la acción de tutela, pues pretende un nuevo pronunciamiento de fondo, como si el juez constitucional fungiera como superior de las autoridades

judiciales demandadas. Eso desconoce la naturaleza de la institución de la tutela, que está prevista para la protección de derechos fundamentales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., doce (12) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00617-01(AC)

Actor: MIRLEDY CARDONA FAJARDO Y OTROS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 21 de marzo de 2019, dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que denegó las pretensiones de la demanda de tutela.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela y por intermedio de apoderado judicial, Mirledy Cardona Fajardo, María Luz Evelia Morales, Marianella Bahena Cardona y Mariana Bahena Cardona pidieron la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimaron vulnerados por la sentencia del 25 de octubre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima. Por consiguiente, formuló, textualmente, las siguientes pretensiones: SEGUNDA. Como consecuencia de lo anterior, respetuosamente solicito se ordene al Magistrado Ponente José Aleth Ruiz Castro, y a la sala constituida para el fallo precitado, modificar en un término prudencial la sentencia de

segunda instancia proferida el veinticinco (25) de octubre de 2018, dentro del medio de control de reparación directa radicado con el número 730013333004201400491-01, teniendo en cuenta de consultar LOS HECHOS, LAS PRETENSIONES Y LAS PRUEBAS obrantes en el proceso y así, emitir un nuevo fallo que ordene reparar integralmente a las víctimas de homicidio, desplazamiento forzado, y alteración de sus condiciones de existencia, en razón de la falla en el servicio (omisión) de las entidades demandadas, frente a las circunstancias de tiempo, modo, y lugar en que fueron victimizadas, con especial prevención que el fallo se ajuste a las súplicas de la demanda, y a la responsabilidad estatal plenamente evidenciada1. 1 Folio 2 del cuaderno principal.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca la siguiente información: 2.1. Mirledy Cardona Fajardo, María Luz Evelia Morales, Marianella Bahena Cardona y Mariana Bahena Cardona interpusieron demanda de reparación directa contra la Nación - Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, al considerar que las entidades eran responsables de la muerte del señor Luis Eduardo Bahena Cardona y por el desplazamiento forzado del que fueron víctimas en el año 2008, en el municipio de Planadas (Tolima). 2.2. Mediante sentencia del 27 de octubre de 20162, el Juzgado Cuarto Administrativo de Ibagué denegó las pretensiones de la demanda de reparación directa, por cuanto no se evidenció que el señor Luis Eduardo Bahena Cardona informara de amenazas contra su vida ni que la situación de desplazamiento fuera

atribuible a una omisión de la Administración. 2.3. La parte actora apeló dicha decisión, ya que en su criterio, se evidenció que el Ministerio de Defensa – Ejército Nacional omitió cumplir con el deber de garantizar la seguridad del señor Luis Eduardo Bahena Cardona y su familia, pese a que era de público conocimiento la situación de conflicto armado que se presentaba en el municipio de Planadas. 2.5. Mediante sentencia del 25 de octubre de 20183, el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó la decisión de primera instancia, toda vez que no encontró probada la falla en el servicio por parte de la NaciónMinisterio de Defensa – Ejército Nacional. Sostuvo que ni el causante ni los demandantes denunciaron la situación de riesgo a la que supuestamente estaban sometidas y la Administración no tuvo la oportunidad de tomar medidas para conjurar dicha situación.

3. Argumentos de la acción de tutela 2 Folios 201 a 218 del expediente de reparación directa. 3 Folios 269 a 281 ibídem. 3.1. La parte actora alegó que la sentencia del 25 de octubre de 2018 incurrió en los siguientes defectos: 3.1.1. Fáctico, por cuanto las pruebas aportadas al proceso de reparación directa fueron valoradas de forma arbitraria, irracional y caprichosa. Que las pruebas documentales y testimoniales dan cuenta de las amenazas contra el señor Luis Eduardo Bahena Cardona y su familia y de la irregular situación de orden público en el departamento del Tolima durante el año 2008, derivada de las acciones de las FARC. 3.1.1.1. Que, por ejemplo, las certificaciones expedidas por la Personería

Municipal de la Secretaría de Gobierno de Planadas señalan que las demandantes fueron víctimas de desplazamiento forzado por motivos ideológicos y en el marco del conflicto armado colombiano. Que eso es prueba suficiente de que el señor Luis Eduardo Bahena Cardona fue asesinado por las FARC. 3.1.1.2. Que el tribunal demandado desconoció que el propio Ministerio de Defensa – Ejército Nacional reconoció que era un hecho notorio la situación de alteración del orden público en el sur del departamento del Tolima. 3.1.1.3. Que la omisión del Ministerio de Defensa – Ejército Nacional también se evidencia en las circunstancias en que fue asesinado el señor Luis Eduardo Bahena Cardona, pues ocurrió en pleno centro de la población de Planadas y durante unas «fiestas patronales». Que, en el peor de los casos, se requería un mayor pie de fuerza estatal para evitar que el homicidio ocurriera. 3.1.2. Defecto procedimental absoluto por exceso ritual manifiesto, por cuanto renunció a la verdad real, por el simple hecho de no estar probada la denuncia de las amenazas contra el señor Luis Eduardo Bahena Cardona y su familia. Que se demostró la responsabilidad del Estado, por cuanto el riesgo en la zona era de público conocimiento y el Estado tenía posición de garante frente a las víctimas. 3.1.3. Desconocimiento del precedente judicial fijado por el Consejo de Estado4, que, en criterio de las demandantes, ha aceptado que en los casos de desplazamiento deben adoptarse criterios flexibles para efecto de valorar las pruebas y garantizar la reconstrucción de la verdad histórica y el derecho a la reparación integral.

4. Intervención de la autoridad judicial demandada 4 Las demandantes citaron las sentencias del 22 de marzo de 2012 (expediente 25000-23-42-0002012-000034-01), del 30 de junio de 2017 (expediente 11001-03-15-000-2017-00836-00), del 14 de septiembre de 2016 (expediente 34349), del 2 de abril de 2013 (expediente 27067), del 28 de agosto de 2014 (sin expediente), del 30 de junio de 2017 (sin expediente) y del 28 de agosto de 2014 (expediente 05001-23-25-000-1999-01063-01). 4.1. El Tribunal Administrativo del Tolima5 se opuso a las pretensiones de la demanda de tutela, por cuanto la sentencia cuestionada está debidamente justificada, por lo siguiente: 4.1.1. No se demostró la existencia de un riesgo real e inminente para el señor Bahena Morales y su familia, puesto que no hubo denuncias de amenazas. Por ende, no podía afirmarse que la Nación - Ministerio de Defensa – Ejército Nacional omitió adoptar medidas de seguridad. 4.1.2. No se legró acreditar que el señor Bahena Morales fuera efectivamente asesinado por las Farc, ni que la situación de desplazamiento fuera generada por ese grupo armado. 4.1.3. Que el daño no es atribuible a la Administración, toda vez que no se demostró que conociera de presuntas amenazas contra el señor Bahena Morales y su familia. De tal manera que la posición de garante se predica de los casos en

los que las amenazas fueron puestas en conocimiento de la administración y no prestó el servicio, o se prestó de manera deficiente y no por el simple deber de prestar el servicio de seguridad.

5. Intervención de tercero con interés 5.1. El Ministerio de Defensa Nacional6 pidió que la tutela sea denegada, toda vez que la parte actora no demostró que la sentencia cuestionada incurriera en un error grave. Que lo que se aprecia es el simple desacuerdo frente a la decisión de denegar las pretensiones de la demanda de reparación directa y la intención de reabrir un debate debidamente concluido. 5.1.1. Que la parte actora se limita a repetir los argumentos que expuso en el proceso de reparación directa, como si la tutela fue una instancia adicional.

6. Sentencia impugnada 5 Folios 48 y 49 del cuaderno principal. 6 Folios 51 y 52 ibidem. 6.1. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por sentencia del 21 de marzo de 20197, negó la acción de tutela al no observar un defecto fáctico, por las razones que se resumen enseguida: 6.1.1. Que en el proceso de reparación directa se evidenció que el señor Bahena Morales fue asesinado por un grupo armado ilegal y que las demandantes fueron víctimas de desplazamiento forzado, de conformidad con los testimonios y las certificaciones aportadas a dicho proceso. No obstante lo anterior, es no es suficiente para acceder al amparo, por cuanto no se demostró que el Ejército

Nacional conociera la situación de riesgo que derivó en los hechos dañosos. 6.1.2. Que quedó demostrada la situación de conflicto armado en el municipio de Planadas, pero lo cierto es que la parte actora no demostró que haya informado al Ejército Nacional sobre amenazas. La responsabilidad podía endilgarse únicamente bajo el supuesto del conocimiento de las amenazas por parte de la Administración y la omisión de adopción de medidas para conjurarlas.

7. Impugnación La parte actora impugnó la sentencia del 21 de marzo de 20198. En ese sentido, reiteró los argumentos expuestos en la demanda de tutela y agregó que el a quo también desconoció que las pruebas del proceso de reparación directa, que evidencian que el Ministerio de Defensa – Ejército Nacional conocía la situación de orden público en el municipio de Planadas y omitió tomar las medidas que evitaran situaciones como el homicidio del señor Bahena Morales y el desplazamiento de las demandantes. Que no existe una tarifa legal para efecto de demostrar el nexo causal y, por ende, no es exigible la denuncia de amenazas.

CONSIDERACIONES

1. La acción de tutela contra providencias judiciales 7 Folios 61 a 67 ibídem. 8 Folios 81 a 92 ibídem.

A partir del año 20129, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Posteriormente, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201410, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar

providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es: (i) la relevancia constitucional; (ii) el agotamiento de los medios ordinarios de defensa; (iii) la inmediatez; (iv) que si se trata de una irregularidad procesal, ésta debe tener un efecto decisivo o determinante; (v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración y los derechos vulnerados, y que esa vulneración se hubiere alegado en el proceso judicial, y (vi) que no se cuestione una sentencia de tutela. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que se ha aplicado la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones

jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»11. 9 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01. 10 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. 11 SU-573 de 2017.

2. Caso concreto De manera previa a cualquier consideración respecto del fondo del asunto, la Sala estima necesario verificar si la acción de tutela cumple con el presupuesto de relevancia constitucional. 2.1. El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. Para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos12 cuando la tutela no es presentada contra una alta corporación judicial:

(i) El primero consistente en que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para

cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». (ii) El segundo consiste en que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial está constituido para proteger derechos fundamentales, mas no para discutir la discrepancia que el interesado tenga frente a la decisión judicial. 12 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 2.1.1. La Sala advierte que, en la demanda de tutela, la parte actora reiteró los argumentos que ya había expuesto en el recurso de apelación que interpuso contra la sentencia del 27 de octubre de 2016, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Ibagué, que negó las pretensiones de la demanda de reparación directa promovida contra la Nación - Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, por la supuesta responsabilidad en la muerte del señor Luis Eduardo Bahena Morales y el posterior desplazamiento forzado de las demandantes. 2.1.1.1. Como se evidencia en el siguiente cuadro, si bien las demandantes alegan un defecto fáctico, defecto procedimental y desconocimiento del precedente, lo cierto es que, en últimas, lo que pretenden es que se reabra el debate probatorio para así determinar la existencia de una falla en el servicio de seguridad. En el

recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 27 de octubre de 2016 y en la demanda de tutela, los actores reiteraron que las entidades demandadas omitieron tomar las medidas necesarias para conjurar la situación de orden público que se presentaba en el municipio de Planadas, y esa omisión permitió el homicidio del señor señor Bahena Morales y el desplazamiento de su grupo familiar. Veamos. Recurso de apelación interpuesto Demanda de tutela contra la sentencia del 27 de octubre de 2016 Los daños antijurídicos a los que se Traducido aquello en que, habiendo vieron sometidos los demandantes reconocido y probado la presencia de los fueron producto del incumplimiento y/o insurgentes allá en Planadas y Gaitania cumplimiento defectuoso de las (calificada y entendida por el fallador como obligaciones legales y constitucionales fuerte), así como la compleja situación del de las autoridades públicas orden público vivida allá para entonces, demandadas, esta conducta como hechos notorios que lo fueron, se sabía anormalmente defectuosa de la fuerza entonces que esa presencia de los pública incumplió los fines esenciales insurrectos era resistente, firme, recia, y del Estado, al tenor del artículo 2° vigorosa. Y que, el entramado de dicha superior, y causó graves daños y dificultad comportaba muchos aspectos de lo perjuicios en la vida, honra, bienes, turbio del conflicto armado, habida cuenta de seguridad, paz, tranquilidad y demás la victimización diversa, irracional, y derechos y libertades constitucionales consuetudinaria contra dichos pobladores.

de los demandantes. Que, por lo mismo, para el Tribunal El nexo de causalidad se estructuró en Administrativo del Tolima no le bastaba con la negligencia, falta de cuidado e mencionar lo evidente, es decir, la "fuerte" imprevisión del Estado y esto posibilitó presencia de los ilegales en la región donde la actuación de los grupos al margen se localiza el municipio de Planadas, sino de la ley en la causación de los daños que ello le demandaba u obligaba analizar la inferidos a los demandantes. repercusión de esa realidad manifiesta a lo largo del tiempo, auscultando en la razón de Los hechos victimizantes eran hechos tan vigorosa presencia de la guerrilla. Cuya previsibles, en razón de las especiales respuesta hubiese hallado condiciones que se vivían en el en la potísima razón de la permisividad momento en la zona, pero el Estado (también histórica), del Estado Colombiano, no realizó ninguna actuación dirigida a frente a la consolidación de esos ilegales en evitar estos hechos. El Estado omitió el sur del Tolima, y lo que ello connotaba, es la adopción de medidas para evitar o decir, amenaza latente y permanente para atender adecuadamente una situación con el entorno de la sociedad de Planadas, y de riesgo objetivamente creado por la su incuestionable vulnerabilidad de unos y presencia de grupos armados al otros, entre estos mis poderdantes, ante margen de la ley en la zona. Luego, la semejante organización criminal. responsabilidad patrimonial del Estado surge como la obligación de reparar Fue así como el fallador de instancia los perjuicios que le resulten desestimó el significado de la presencia imputables -punto de partida de la fuerte de los ilegales en Planadas, como

jurisprudencia nacional, aun antes de prueba fundamental para acreditar las la circunstancias que habrían de definir el Constitución Política de 1991, es así el susodicho homicidio y consecuente Articulo 90 superior, una verdadera desplazamiento forzado de las demandantes. regla general de responsabilidad del Así mismo, desconociendo que, haciendo Estado, en el caso que ahora nos parte de esa sociedad convulsionada por ocupa, está demostrado el daño dicho conflicto interno, MIRLEDY CARDONA, antijurídico, la acción u omisión de las su desaparecido compañera, y su familia, autoridades públicas demandadas y la también se encontraban en riesgo y existencia de una relación de vulnerables de manera permanente, sobre imputación entre la acción u omisión y todo por su actividad como comerciantes el daño13. reconocidos de la localidad, y por la condición de ex militar de Luis Eduardo Bahena Morales, tal como se acreditó en el proceso. Entonces, según el Tribunal Administrativo del Tolima, el hecho de la alteración grave del orden público en Planadas durante esa fecha, es decir, el 13 de octubre de 2008; la agitación y dificultad de la convivencia pacífica de los civiles ante la presencia fuerte de las FARC en toda esa jurisdicción; y los antecedentes de tanta victimización en la zona, no ameritaron situar a los aquí demandantes como potenciales víctimas de ese protagonista principal del conflicto interno, al sacarlos del riesgo generalizado, “dizque”, por no existir una prueba que directamente señalara al occiso como destinatario de la amenaza, lo cual

descontextualiza semejante realidad de facto, y desconoce a quienes se evidenciaron vulnerables públicos por cuenta de la desprotección institucional14. 2.1.2. En este caso, la parte actora reitera los argumentos que expuso en el proceso ordinario y simplemente busca encuadrarlos como fundamentos de la 13 Folio 247 del expediente reparación directa. 14 Folios 15 y 16 del cuaderno principal. supuesta vulneración de sus derechos fundamentales. Empero, eso no permite que vuelvan a ser estudiados por el juez constitucional, pues, de lo contrario, usurparía la competencia del juez natural del asunto. 2.1.3. Es evidente que la solicitud de amparo se interpuso simplemente para revivir el debate que ya se agotó en el proceso ordinario y para obtener una opinión diversa a la que ya emitió la jurisdicción de lo contencioso administrativo, finalidad para la que no es procedente este medio de protección excepcional. Con esa pretensión, la parte actora desconoció que la acción de tutela es un valioso instrumento para proteger derechos fundamentales, que no puede utilizarse como una instancia adicional para obtener una opinión jurídica diversa o tratar de imponer una decisión distinta a la adoptada por los jueces de instancia. 2.1.4. Para la Sala, no es posible, en sede de tutela, revisar los argumentos expuestos por las demandantes, pues estos ya fueron valorados de manera suficiente y razonable por el Juzgado Cuarto Administrativo de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima. Cosa distinta es que las accionantes estén en desacuerdo con la conclusión a la que llegaron las autoridades judiciales

demandadas e insistan en los argumentos que ya expusieron contra la decisión de denegar las pretensiones de la demanda de reparación directa. 2.1.5. La Sala advierte en las pretensiones de la parte actora un uso indebido de la acción de tutela, pues pretende un nuevo pronunciamiento de fondo, como si el juez constitucional fungiera como superior de las autoridades judiciales demandadas. Eso desconoce la naturaleza de la institución de la tutela, que está prevista para la protección de derechos fundamentales. 2.1.6. Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de ejercer adecuadamente el derecho de acción, es decir, de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad. No se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 2.2. De acuerdo con lo expuesto, la solicitud de amparo no cumple el requisito general de relevancia constitucional. Por lo tanto, corresponde a la Sala a revocar la providencia impugnada y, en su lugar, declarar la improcedencia de la tutela. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Revocar la sentencia impugnada. En su lugar, declarar improcedente la accion de tutela interpuesta por las señoras Mirledy Cardona Fajardo, María Luz

Evelia Morales, Marianella Bahena Cardona y Mariana Bahena Cardona.

2. Notificar a las partes por el medio más expedito.

3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo y devolver el expediente ordinario allegado en calidad de préstamo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Magistrada Ausente en comisión

MILTON CHAVES GARCÍA

Magistrado

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Magistrado