CE-11001-03-15-000-2019-00645-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

DEFECTO SUSTANTIVO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – No se configura / RÉGIMEN PENSIÓNAL DE JUBILACIÓN APLICABLE A DOCENTES VINCULADOS ANTES DE LA LEY 812 DE 2003 - Ley 33 de 1985 y Ley 62 de 1985 / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN DOCENTE / FACTORES SALARIALES PARA DETERMINAR EL SALARIO BASE DE LIQUIDACIÓN - Aquellos sobre los cuales se realizaron cotizaciones o aportes al sistema de seguridad social [L]a Sala encuentra que el criterio jurisprudencial que se había establecido por esta Corporación en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, ya no puede ser el parámetro de control del acto administrativo que negó la reliquidación de la pensión de la accionante, como lo reclama en esta oportunidad la actora y, en consecuencia, tampoco resulta procedente dejar sin efectos la sentencia cuestionada que se fundamentó en la interpretación vigente de la norma aplicable al caso concreto, esto es, el artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, (…) Nótese como la misma norma enlistó una serie de factores sobre los cuales se efectúa la liquidación de los aportes y, además, aclaró que la liquidación de la pensión debe realizarse con base en los emolumentos sobre los que se calcularon tales aportes. Así las cosas, en el presente evento no se configura un defecto sustantivo por desconocimiento del

precedente jurisprudencial, dado que la motivación de la providencia cuestionada se ajusta a lo previsto por el artículo 3 de la Ley 33 de 1985, el artículo 48 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2005, así como al criterio contenido en la sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 2018. (…). En conclusión, la autoridad judicial accionada no incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales del accionante, razón por la cual ha de negarse el amparo solicitado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 33 DE 1985 - ARTÍCULO 3 / LEY 62 DE 1985 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 37 / DECRETO 1069 DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.3.1.2.1.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., siete (7) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00645-00(AC)

Actor: ANA GRACIELA BEJARANO CONTRERAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Ana Graciela Bejarano Contreras en contra del Tribunal Administrativo del Meta, Sala Quinta Oral, con ocasión de la sentencia de 22 de noviembre de 2018, proferida por esa

corporación judicial. LA SOLICITUD DE TUTELA La señora Ana Graciela Bejarano Contreras promovió acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Meta, Sala Quinta Oral con miras a obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social, y a la obligatoriedad de seguir el precedente, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la decisión adoptada el 22 de noviembre de 2018, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 50001-33-33-0032015-00202-01, promovido por la accionante en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), que revocó la sentencia de primera instancia y negó las pretensiones de reliquidar la pensión de jubilación con el 75% de lo devengado en el último año de servicios, con inclusión de todos los factores salariales causados en forma permanente y habitual. HECHOS De conformidad con lo planteado por la accionante, los hechos que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: Mediante Resolución 1250 de 8 de julio de 2008, la Nación – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación de Villavicencio, reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación a favor de la señora Ana Graciela Bejarano Contreras en cuantía de $1.600.923.oo, con fundamento en los factores: sueldo básico, prima de alimentación y prima de vacaciones.

El 7 de septiembre de 2010, la señora Bejarano Contreras solicitó la revisión de dicha resolución para que le fueran incluidos la totalidad de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus de pensionada. Con Resolución 1958 de 28 de diciembre de 2010, la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación de Villavicencio, le negó la solicitud por cuanto consideró que en la decisión objeto de revisión se tuvieron en cuenta los factores salariales a que tiene derecho un docente nacional. En criterio de la accionante, la autoridad accionada, al momento de determinar la cuantía de su pensión de jubilación desestimó los factores salariales a tener en cuenta, tales como la asignación básica mensual, la prima de alimentación, la prima de navidad, la prima de vacaciones, y los demás factores salariales devengados y certificados durante el año inmediatamente anterior a la adquisición del estatus pensional, en razón a lo cual fijó una pensión por una cuantía menor a la que realmente le correspondía. Asimismo puso de presente que la accionada no actualizó la base de la liquidación de la prestación reconocida de acuerdo con el índice de precios al consumidor, lo que originó que se le liquidara una mesada pensional menor a la que tiene derecho, con la consiguiente pérdida del poder adquisitivo de la moneda. La señora Bejarano Contreras presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra del Ministerio de Educación,

Secretaría de Educación del Meta – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y Fiduprevisora. El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio mediante sentencia de 27 de octubre de 2016, declaró la nulidad parcial de la Resolución 1250 de 8 de julio de 2008 que reconoció la pensión de la demandante y de la Resolución 1958 de 28 de diciembre de 2010 por la cual se negó el reajuste de la pensión de jubilación. Como consecuencia de ello ordenó a la parte demandada reliquidar la pensión de jubilación de la accionante en el equivalente al 75% de lo devengado en el último año de servicios, con inclusión de todos los factores salariales ya reconocidos y, adicionalmente, la prima de navidad de la cual se tomará solamente una doceava parte. Para adoptar tal decisión advirtió que la parte demandada dejó de tener en cuenta como factor para establecer el IBL lo correspondiente a la prima de navidad y por ello ordenó la reliquidación incluyéndola en la misma. La Nación – Ministerio de Educación – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio apeló la sentencia dictada por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito, y mediante fallo de 22 de noviembre de 2018, el Tribunal Administrativo del Meta, Sala Quinta Oral, revocó la providencia impugnada y negó las pretensiones de la demanda. En criterio de la accionante, con tal decisión se apartó del fallo de unificación proferido el 4 de agosto de 2010, por la Sala Plena del Consejo de Estado y no siguió el precedente sentado en la última

sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado, proferida el 28 de agosto de 2018, consejero ponente César Palomino Cortés. Se refirió a varias sentencias del Consejo de Estado que, en su criterio, exponen las razones de derecho por las cuales no se deben tener en cuenta las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015. Finalmente insistió en su derecho a que se incluya en la liquidación de su pensión, la totalidad de los factores salariales devengados de manera continua como retribución directa del servicio prestado.

III. PRETENSIONES La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] Respetuosamente le solicito a su honorable despacho, se sirva amparar los derechos fundamentales a la IGUALDAD (Art. 13 C. Pol.) A LA SEGURIDAD SOCIAL (Art. 48 C. Pol); y cualquier otro derecho que se considere vulnerado, y que en la actualidad están siendo vulnerados por parte del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META SALA QUINTA ORAL, en el seno del proceso (sic) Nulidad y Restablecimiento del Derecho con radicación No. 50001-33-33-0032015-00202-01, que se emitió sentencia el 22 de noviembre de 2018, y notificada por correo electrónico el mismo día.

Como consecuencia de lo anterior se solicita al Consejo de Estado REVOCAR la sentencia del H. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META SAL QUINTA ORAL emitida 22 de noviembre del 2018, y en su lugar CONFIRME EN TODAS SUS PARTES la sentencia de primera instancia, proferida por el JUZGADO

TERECERO AMDINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE VILLAVICENCIO […]”.

IV. TRÁMITE DE LA TUTELA Mediante auto de 19 de febrero de 2019, se admitió la acción de tutela promovida por la señora Ana Graciela Bejarano Contreras en contra del Tribunal Administrativo del Meta – Sala Quinta Oral de Decisión, y se vincularon como terceros con interés en los resultados del proceso a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, a la Fiduprevisora y al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de

Villavicencio.

V. INTERVENCIONES

V.1. El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio1 La Secretaria del despacho judicial remitió, en calidad de préstamo, el expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 5001-33-33-0032015-00202-00 que fue solicitado. V.2. La Nación – Ministerio de Educación Nacional Por intermedio del Jefe de la Oficina Asesora Jurídica solicitó que se desvinculara del presente asunto a la entidad ministerial por carecer de legitimación en la causa por pasiva. Para tal efecto, precisó que la entidad tiene como objeto establecer las políticas y los lineamientos para dotar al sector educativo de un servicio de calidad con acceso equitativo y con permanencia en el sistema, razón por la que adelanta “[…] acciones que se orientan al desarrollo equitativo de las capacidades y oportunidades educativas a nivel Nacional, sin perder de vista lo regulado en cuanto a la autonomía universitaria que manejan las instituciones de Educación

Superior, competencias u objetivos que bajo ningún aspecto contemplan una vulneración a los derechos fundamentales, como lo solicita con la tutela […]”. V.3. El Tribunal Administrativo del Meta - Sala Quinta Oral, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, y la Fiduciaria La Previsora, guardaron silencio.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia de la Sala Esta Sala es competente para pronunciarse sobre la acción de tutela presentada por la señora Ana Graciela Bejarano Contreras en contra de la sentencia de 22 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 del Decreto 2591 de 19912, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 20153, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 20174 y el artículo 2 del Acuerdo 55 de 20035 del Consejo de Estado. 1 Martha Isabel Lasso Cardoso. 2 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 3 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho». 4 “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”.

5 «Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado». VI.2. Cuestión previa El Ministerio de Educación Nacional solicitó ser desvinculado de la presente acción de tutela, toda vez que no le asiste legitimidad en la causa por pasiva para comparecer, en tanto no es la entidad encargada de reconocer y liquidar la pensión de jubilación de la accionante, ni le corresponde decidir sobre la reliquidación del IBL de la misma, habida cuenta que este se encuentra afiliado al FOMAG. La Sala estima que tal argumento no está llamado a prosperar, por las siguientes razones: Mediante la Ley 91 de 1989, se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística que, si bien no tiene personería jurídica, también lo es que está representada por el Ministerio de Educación Nacional. La finalidad del Fomag es el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los docentes nacionales y nacionalizados, cuyos recursos son administrados por una entidad fiduciaria estatal o de economía mixta, actualmente la Fiduciaria La Previsora S.A. El artículo 56 de la Ley 962 de 2005 señala que las prestaciones sociales de los docentes oficiales y sus beneficiarios serían reconocidas y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, mediante la aprobación del proyecto de resolución por parte de quien administre el Fondo, el cual, en todo caso, debe ser elaborado por el secretario de educación de la entidad territorial certificada correspondiente a la que se encuentre vinculado el docente, es decir, lleva su firma.

Los artículos 2 a 5 del Decreto reglamentario 2831 de 2005, determinan el trámite del reconocimiento de las prestaciones a cargo del Fomag. Visto lo anterior, se colige que en la liquidación, reconocimiento y pago de las prestaciones a cargo del Fomag, concurren el Ministerio de Educación Nacional y Fiduprevisora S.A., motivo por el cual sus vinculaciones a la presente acción de tutela, como sujetos pasivos, es legítima, en cuanto les atañe el cumplimiento de las funciones determinadas en los preceptos legales antes mencionados y con cargo a los recursos del aludido fondo6 VI.3. Problema Jurídico A la Sala le corresponde establecer: i) Si la acción de tutela presentada por la señora Ana Graciela Bejarano Contreras, cumple con los requisitos generales y especiales de procedibilidad. 2) Si lo anterior es afirmativo, determinar si el Tribunal Administrativo del Meta, Sala Quinta Oral, le vulneró a la accionante los derechos fundamentales a la igualdad y a la seguridad social, e incurrió en los defectos de vulneración directa de la Constitución y desconocimiento del precedente jurisprudencial, con ocasión de la sentencia proferida el 22 de noviembre de 2018, en el medio de control de 6 En este mismo sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional en las sentencias SU-014 de 2002, T-563, T-569 y T-1059 de 2002. nulidad y restablecimiento del derecho 50001-33-33-003-2015-00202-01, mediante la cual revocó la sentencia de 27 de octubre de 2016, proferida por el Juzgado

Tercero Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por la señor Ana Graciela Bejarano Contreras y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. Con el fin de resolver estos problemas jurídicos se harán previamente algunos planteamientos respecto de: i) los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) el defecto sustantivo y presupuestos para la afectación del debido proceso por desconocimiento de los precedentes jurisprudenciales; iii) el régimen especial de la pensión de los docentes; iv) los efectos retrospectivos de la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018 que fija el alcance del régimen de transición en materia pensional; procediendo posteriormente a iv) resolver el caso concreto adentrándose en el fondo del asunto siempre y cuando se satisfagan los requisitos generales. VI.4. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad En sentencia de 31 de julio de 20127, la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales:

Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial8, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución9. 7 Radicación: 2009-01328-01(IJ). Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 8 Sentencia T-619 de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 9 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello. Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o

da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma. Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales. Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”10 que se encaje en dichos parámetros. Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado:

11001-03-15-000-2012-02201-01, Consejero Ponente, Jorge Octavio Ramírez Ramírez. VI.5. Defecto sustantivo y presupuestos para la afectación del debido proceso por desconocimiento de los precedentes jurisprudenciales En lo concerniente al defecto sustantivo11, la jurisprudencia ha establecido que éste se presenta cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen, al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, entre otras, “[…] porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecua a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma empleada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador […]”. Dicho entendimiento implica que los funcionarios judiciales tienen independencia y autonomía para elegir las normas jurídicas pertinentes a un caso concreto y determinar su forma de aplicación, pero, en todos los casos, con sujeción a la Constitución y la ley vigente en el ejercicio hermenéutico que sustente sus decisiones judiciales, en el cual, con fundamento en el artículo 230 de la Constitución Política12, también concurrirá la interpretación que por vía de Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política.

10 Corte Constitucional. Sentencia T225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 11 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-064 de 4 de febrero de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 12 Artículo 230. Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial. autoridad hayan fijado, dentro del ámbito específico y concreto de sus competencias, los órganos de cierre de cada jurisdicción, entiéndase el Consejo de Estado en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, La Corte Suprema de Justicia en la Jurisdicción Ordinaria y la Corte Constitucional, en la jurisdicción Constitucional. En este sentido, al tiempo que el artículo 230 Constitucional hace un esquema del sistema de fuentes formales al que está sometido el funcionario judicial para la toma de sus decisiones, el artículo 228, de la misma Carta Política, establece como principios constitucionales la independencia y autonomía judicial, en los siguientes términos: “[…] ARTICULO 228. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo […]”. Atendiendo al marco constitucional referido, la jurisprudencia constitucional ha

restringido la configuración del defecto sustantivo a eventos concretos. Así, la Corte Constitucional expresó al respecto lo siguiente: “[…] En otras palabras, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo (i) cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador, (ii) cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y finalmente (iii) cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva […]” 13 (Resalta la Sala). De manera particular, respecto del defecto sustantivo por interpretación indebida de una disposición legal, se ha sostenido que le está vedado al juez constitucional configurar el defecto sustantivo a partir de la elección realizada por el operador judicial, cuando la escogencia se ha efectuado entre interpretaciones constitucionalmente admisibles14. Asimismo, puede configurarse un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente fijado por Consejo de Estado, en tanto implica una afectación del principio de igualdad pues conduce a dar soluciones distintas a problemas jurídicos semejantes, aun cuando comparten los mismos supuestos de hecho y de

derecho lo que debería llevar a aplicar la norma de manera uniforme. Este derecho a la igualdad en la aplicación de la ley se ha concretado a través de la función de unificación de la jurisprudencia que tiene el Consejo de Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción, y respecto de la cual la Corte Constitucional se 13 Corte Constitucional, Sala Séptima de Revisión, sentencia T-462 de 5 de junio de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 14 de septiembre de 2017 ha pronunciado desde los primeros desarrollos jurisprudenciales y en vigencia de la Ley 1437 de 18 de enero de 201115. Precisamente, la Corte Constitucional16, al realizar el control de constitucionalidad del artículo 257 de la Ley 1437 de 201117, relativo al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia18, razonó de la siguiente manera: “[…] Nótese cómo, según se infiere de lo expuesto, en la medida en que las sentencias de unificación cumplen una función específica referente a ordenar y clarificar las subreglas que se derivan de la aplicación del derecho regulado, el CPACA le reconoce a estas sentencias no sólo un valor de precedente para los jueces y tribunales, sino que también proyecta su obligatoriedad a la actividad de la administración. En efecto, a juicio de este Tribunal, su carácter vinculante se explica primordialmente por razón del principio de legalidad, a partir del deber de sujeción que tienen las autoridades al imperio de la Constitución y la ley, y por ende, al necesario acatamiento de la regla de derecho emanada de las altas

cortes19. Desde el punto de vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda certeza y seguridad sobre la regla de derecho que se debe aplicar a un caso que presenta una hipótesis semejante de decisión. Son providencias que al identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de manera forzosa por razón de la obligatoriedad del mandato de unificación que les asiste a los órganos de cierre, en este caso, al Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, las sentencias de unificación producen, de un lado, unos efectos inter partes o subjetivos, que alcanzan a las personas involucradas en el proceso de origen, sin que dicho propósito concrete la operatividad de este mecanismo, pues el mismo se enfoca, fundamentalmente, en la consolidación de unos efectos 15 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” 16 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-179 de 13 de abril de 2016. 17 "por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 18 Sobre dicho recurso, la Corte Constitucional afirmó en la sentencia citada lo siguiente: “[…] Desde el punto de vista constitucional, lo anterior es concordante con la función de unificación que cumplen los órganos de cierre y con su papel creador de derecho; y desde la perspectiva legal, ello resulta procedente si se tiene en cuenta que la finalidad principal del recurso extraordinario es la de “asegurar la unidad en la interpretación del derecho” y que, en tal virtud, como efectos de la

sentencia, se permite su procedencia “total” o “parcial”, pudiendo dictar aquella que “deba reemplazarla” o adoptar “las decisiones que correspondan”?. En este contexto, es claro que el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de Estado, lo que resulta acorde con el rol que le otorga la Constitución como órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo 237, numeral 1, de la Constitución […]”. 19 En la Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se concluyó que: “[…] El respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas se fundamenta (i) en el respeto del debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa (Arts. 29, 121 y 122 C.P.); (ii) en el hecho que el contenido y alcance normativo de la Constitución y la ley es fijado válida y legítimamente por las altas cortes, cuyas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada y tienen fuerza vinculante; (iii) en que las decisiones de las autoridades administrativas no pueden ser arbitrarias y deben fundamentarse de manera objetiva y razonable; (iv) en que el desconocimiento del precedente y con ello del principio de legalidad, implica la responsabilidad de los servidores públicos (Arts. 6º y 90 C.P.); y (v) en que las actuaciones y decisiones de las autoridades

administrativas deben respetar la igualdad de todos ante la ley (Art. 13 C.P.) […]”. vinculantes para todos los casos semejantes, brindado un carácter objetivo al respectivo fallo, ya que introduce una subregla o criterio de decisión judicial que deviene en obligatorio para todos los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En todo caso, cabe aclarar que la obligatoriedad que tienen las