CE-11001-03-15-000-2019-00728-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

DEFECTO SUSTANTIVO Y DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE /

RÉGIMEN PENSIÓNAL DE JUBILACIÓN / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN / FACTORES SALARIALES PARA DETERMINAR EL SALARIO BASE DE LIQUIDACIÓN - Aquellos sobre los cuales se realizaron cotizaciones o aportes al sistema de seguridad social La Sala considera que el hecho de que la pensión de la actora estuviere amparada por el régimen de transición no es objeto de debate en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (…), debido a que la discusión se centró en determinar el IBL de la pensión, en razón a que el Tribunal interpretó que para la conformación del IBL se debía aplicar lo dispuesto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 y las leyes 33 y 62 de 1985, como ya se expuso. En este contexto, la Sala advierte que el Tribunal no incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente establecido por el Consejo de Estado en la medida que dicha sentencia se ajusta al criterio determinado por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia de unificación vigente citada supra, la cual, se reitera, es aplicable al caso concreto por sus efectos retrospectivos. Son estas las razones que imponen a la Sala denegar el amparo solicitado (…).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 / LEY 62 DE 1985 - ARTÍCULO 1 / DECRETO 2591 DE

1991

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00728-00(AC)

Actor: FLOR ÁNGELA GUTIERREZ AVELLA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION SEGUNDA SUBSECCION D La Sala procede a decidir la acción de tutela instaurada por la señora FLOR ÁNGELA GUTIERREZ AVELLA, actuando en nombre propio, contra la sentencia de 8 de noviembre de 2018, proferida por la Sección Segunda -Subsección “D”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca1 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el número único de radicación 1 En adelante el Tribunal. 11001-33-42-049-2016-00529-01, porque, a su juicio, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia.

I. ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud La actora, actuando en nombre propio, promovió acción de tutela contra el Tribunal debido a que, a su juicio, dicha Corporación al proferir, en segunda instancia, la sentencia de 8 de noviembre de 2018, que revocó la sentencia de 13 de octubre de 2017, proferida por el Juzgado Cuarenta y Nueve Administrativo

Oral del Circuito Judicial de Bogotá2, y en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra. I.2.- Hechos Pese a que la actora no expuso la totalidad de los hechos en su escrito de tutela, del expediente se lograron extraer los siguientes: Que prestó sus servicios en la Fiscalía General de la Nación y la Rama Judicial desde el 9 de septiembre de 19853 y, que el último cargo desempeñado fue el de Fiscal Delegado ante los Jueces Especializados4. 2 En adelante el Juzgado. 3 La actora presto sus servicios de la siguiente manera: - Desde el 9 de septiembre de 1985 al 30 de julio de 2009, en la Fiscalía General de la Nación. -Desde el 1o. de agosto de 2009 al 31 de enero de 2011, en la Rama Judicial. - Desde el 1o. de febrero de 2011 al 29 de febrero de 2016, en la Fiscalía General de la Nación. - Desde el 1o. de mayo al 31 de mayo de 2012, en la Rama Judicial. Cfr. folios 98 a 101 del expediente identificado con el número único de radicación 11001-33-42049-2016-00529-01. 4 Cfr. folio 93 ibíd. Que la Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-5, mediante la Resolución GNR 440445 de 24 de diciembre de 2014, le concedió la pensión vitalicia de jubilación. Que el 28 de febrero de 2015, interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue concedido y ordeno modificar la misma, mediante la

Resolución VPB 46406 de 29 de mayo de 2015. Que solicitó la reliquidación de su pensión a COLPENSIONES, la cual fue negada mediante la Resolución GNR 354130 de 10 de noviembre de 2015. Que interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, solicitando que se diera la aplicación de la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de 4 de agosto de 2010 (Expediente identificado con el número único de radicación 2006-07509-01)6; sin embargo, fue resuelto de manera confirmativa mediante la Resolución VPB 13338 de 22 de marzo de 2016. Advirtió que debido a lo anterior presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el número único de radicación 11001-33-42-049-2016-00529-01, contra COLPENSIONES, la cual le correspondió en primera instancia al Juzgado que mediante sentencia de 13 de octubre de 2017, decidió: “[…] PRIMERO: DECLÁRASE la NULIDAD PARCIAL de la Resolución VPB 460406 de 29 de mayo de 2015, por la cual se modifica la Resolución GNR 440445 de 24 de diciembre de 2014 y LA NULIDAD TOTAL de las Resoluciones GNR 35130 de 10 de noviembre de 2015 y VPB 13338 de 22 de marzo de 2016, actos a través de los cuales COLPENSIONES, niega 5 En adelante COLPENSIONES. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila.

la reliquidación de la pensión reocnocida a la señora FLOR ÁNGELA GUTIERREZ AVELLA […]. NEGAR las pretensiones de la demanda, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se CONDENA a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, a reliquidar y pagar a la señora FLOR ÁNGELA GUTIERREZ AVELLA, […] su pensión mensual de vejez, con el 75% de lo devengado entre los meses de agosto de 2014 y agosto de 2015, teniendo en cuenta para ello la remuneración mensual más elevada percibida durante dicho período e incluyendo para su liquidación asignación básica, gastos de representación, prima de servicios (1/12), prima de navidad (1/12), prima de vacaciones (1/12), bonificación por actividad judicial (1/12), bonificación judicial y bonificación por servicios (1/12), con efectividad a partir del retiro del servicio, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

[…]”. Que inconforme con la anterior decisión la actora y la entidad demandada interpusieron recurso de apelación ante el Tribunal que, mediante la sentencia de 8 de noviembre de 2018, revocó la decisión del a quo y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

En la parte resolutiva dispuso: “[…] PRIMERO: REVÓCASE, la sentencia proferida el 13 de octubre de 2017 por el Juzgado Cuarenta y Nueve (49) Administrativo de Bogotá, que accedió

parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se dispone: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda, incoada por la señora Flor Ángela Gutierrez Avella contra la Administradora Colombiana de Pensiones –

COLPENSIONES.

[…]”. Finalmente, la actora afirmó que el Tribunal no debía aplicar la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 28 de agosto de 20187, sino la del 4 de agosto de 20108, según la cual para la liquidación de pensiones de jubilación con la Ley 33 de 1985, se debe tener en cuenta el 75% 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 52001 23 33 000 2012 00143 01. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila. de todos los factores que constituyen salario devengados en el último año de servicio. I.3.- Pretensiones La actora solicitó en su escrito de tutela el amparo de sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se deje sin efecto la sentencia de 8 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal que revocó la decisión de primera instancia de 13 de octubre de 2017 y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda. I.4.- Defensa I.4.1. El Juzgado guardó silencio. I.4.2. El Tribunal guardó silencio.

I.4.3. La COLPENSIONES solicitó que se declare la improcedencia de la presente acción de tutela al no existir ninguna vía de hecho o vulneración de derechos fundamentales.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01). En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y

especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5]. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a

partir del hecho que originó la vulneración[6]. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7]. No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8]. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos.

f. Que no se trate de sentencias de tutela[9]. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma

de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11].

1. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) De acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala entrará a examinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación.

En el caso bajo examen, la Sala advierte que la acción de tutela cumple con los requisitos generales que exige la sentencia C-590 de 2005, para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, dado que: i) Es evidente que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional; ii) Cumplió con el principio de inmediatez9 - 10; iii) No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial eficaces y eficientes con los cuales la accionante pueda lograr la protección de los derechos

invocados; iv) La actora agotó todos los medios de defensa judicial de que disponía, en la medida que interpuso el recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia, siendo decidido por el Tribunal como se indicó supra; v) Asimismo, en el caso sub examine no es procedente el recurso extraordinario de revisión señalado en el artículo 20 de la Ley 797 de 200311, conforme a lo señalado en la citada norma y lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 11 de agosto de 201612 vi) Por no invocar la acción de tutela un defecto procedimental no es necesario hacer un análisis de este requisito; vii) La actora identificó los hechos y los derechos cuya vulneración alega; y 9Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Radicado Núm. 11001-03-15-000-201202201-01. En dicho pronunciamiento, en lo pertinente, se sostuvo: “[…] Anótese que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para

la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional […]”. 10 Puesto que se interpuso antes de que transcurrieran (6) meses después de notificada la providencia de 8 de noviembre de 2018 proferida por el Tribunal. 11 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. 12 Corte Constitucional, sentencia SU 427 de 11 de agosto de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. viii) No se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela. En el presente caso se advierte que la actora pretende que se dejen sin efecto la sentencia de 8 de noviembre de 2018 proferida por el Tribunal, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 11001-33-42-049-2016-00529-01. A la citada providencia se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia habida cuenta que, a juicio de la actora, la entidad judicial accionada desconoció lo establecido en las leyes 33 y 62 de 1985, ni tuvo en cuenta la

sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de 4 de agosto de 2010 (Expediente identificado con el número único de radicación 2006-07509-01)13. Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial En nuestro ordenamiento jurídico se han desarrollado en torno a las decisiones judiciales, entre otras, las siguientes figuras jurisprudenciales: la doctrina probable, el antecedente jurisprudencial, el precedente jurisprudencial, la sentencia de unificación y la extensión de la jurisprudencia. Dichas figuras encuentran su fundamento legal en los artículos 4º de la Ley 169 de 31 de diciembre de 189614 y 270 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201115; y el 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila. 14 “Sobre reformas judiciales”. (Doctrina probable). 15 “se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”. respaldo jurisprudencial en las sentencias C-836 de 200116, C-816 de 201117, C179 de 201618 y T-102 de 201419. En relación con esta causal, la Corte Constitucional ha desarrollado, ampliamente,

el concepto del precedente judicial, definiéndolo así: “[…] conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia […].”20 (Destacado fuera de texto). Así las cosas, la aplicación del precedente judicial en un caso determinado busca asegurar la eficacia de los principios y derechos fundamentales a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima que, a su vez, garantizan la protección del debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia. Lo anterior encuentra su fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional21, según el cual la actividad interpretativa que se realiza con fundamento en el principio de la autonomía judicial está supeditada al respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, lo que supone, necesariamente que, en casos análogos, los funcionarios judiciales se encuentran atados en sus decisiones, por la regla jurisprudencial que, para el asunto concreto, se haya fijado por el funcionario de superior jerarquía (precedente vertical) o por el mismo juez (precedente horizontal). 16 Corte Constitucional, sentencia C – 836 de 9 de agosto de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil. (Doctrina probable). 17 Corte Constitucional, sentencia C – 816 de 1 de noviembre de 2011. M.P. Mauricio González Cuervo. (Sentencias de unificación jurisprudencial).

18 Corte Constitucional, sentencia C – 179 de 13 de abril de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. (Sentencias de unificación jurisprudencial). 19 Corte Constitucional, sentencia T-102 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. (Antecedente jurisprudencial). 20 Corte Constitucional. Sentencia T-482 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva 21 Corte Constitucional, Sentencia T760A de 2011. M. P.: Juan Carlos Henao Pérez. En efecto, la Corte Constitucional en sentencia T-457 de 200822 indicó: “[…] En relación a la aplicación del precedente, esta Sala de Revisión en sentencia T-158 de 2006 señaló: “Por ello, la correcta utilización del precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación […]”. (Destacado fuera de texto). Sin embargo, la misma Corte ha precisado que, salvo en materia constitucional, cuya doctrina es obligatoria23, la regla del respeto del precedente no es absoluta, debido a que la interpretación judicial no puede tornarse inflexible frente a la

dinámica social, ni petrificarse o convertirse en el único criterio tendiente a resolver una situación concreta. Lo anterior se traduce en el reconocimiento de un conjunto de supuestos en los cuales resulta legítimo apartarse del precedente judicial vigente, desarrollados jurisprudencialmente y recogidos en pronunciamientos anteriores de la Sala24, a saber: i) la disanalogía o falta de semejanza estricta entre el caso que origina el precedente y el que se resuelve con posterioridad; ii) una transformación significativa de la situación social, política o económica en la que se debe aplicar la regla definida con anterioridad con fuerza de precedente; iii) un cambio en el orden constitucional o legal que sirvió de base a la toma de las decisiones adoptadas como precedentes; iv) la falta de claridad o consistencia en la jurisprudencia que debe ser tomada como referente, y, v) la consideración que 22 Corte Constitucional, Sentencia T 953 del 13 de mayo de 2008, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. 23 Ver sentencias Corte Constitucional C-083 de 1995, C-037 de 1996, SU-640 de 1998. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013. M.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación 11001-03-15-0002012-02074-00. esa jurisprudencia resulta errónea, por ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico. En efecto, la Sala ha reconocido que, “en los eventos referidos, el juez que se

separa del precedente asume una especial carga de argumentación, en virtud de la cual debe exponer, de manera clara, razonada y completa, las razones en las que fundamenta el cambio de posición jurisprudencial”, para lo cual resulta obligatorio referirse a este -al precedente-, analizarlo respecto del caso concreto y fundamentar con suficiencia los motivos y las normas en que se sustenta la decisión de apartarse. Así las cosas, y como lo ha sostenido la Sala, solo el desconocimiento injustificado de un precedente es el que da lugar a la configuración del defecto sustantivo, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales25. Protección de la seguridad social en el ordenamiento interno Ahora bien, en el orden interno, el Sistema de Seguridad Social es el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que disponen la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica, de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la 25 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013. C.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación 11001-03-15-000-2012-02074-00. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 18 de abril de 2013. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, número único de radicación 11001-03-15-000-2012-01797-00.

comunidad26 y cuyo objeto es garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten. Para efectos del cumplimiento de estos fines, el ordenamiento permitió la existencia de diversos regímenes que posteriormente fueron unificados con la entrada en vigencia de la Ley 100. Asimismo, como se desarrollará supra la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado27 para garantizar los derechos adquiridos de las personas que pertenecían a los regímenes especiales anteriores, sentó jurisprudencia y consideró que: i) el artículo 36, inciso 3°, excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley, y ii) que solo deben incorporarse aquellos factores sobre los cuales se hayan realizado los aportes al sistema de seguridad social, variando de esta forma la posición asumida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de 4 de agosto de 201028. Determinado lo anterior, la Sala procederá al estudio del ingreso base de liquidación y de los factores salariales a tener en cuenta en la liquidación de las pensiones del régimen especial de los docentes, para efectos de determinar si la decisión de las autoridades accionadas se encuentran acordes a la Constitución a la ley y a la jurisprudencia que constituye precedente o si, por el contrario, incurrieron en el defecto alegado. Acervo y análisis de la sentencia accionada 26 Preámbulo de la Ley 100. 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28

de agosto de 2018, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 52001 23 33 000 2012 00143 01 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, número único de radicación 25000-23-25000-2006-07509-01. El Tribunal en la sentencia de 8 de noviembre de 2018 se fundamentó en los criterios fijados por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en los cuales señaló que: i) el IBL no está incluido en los parámetros aplicables al reconocimiento de las pensiones regidas por las normas anteriores a la Ley 100 en virtud del régimen de transición, y ii) señaló que la liquidación de las pensiones de los regímenes especiales no puede incluir todos los factores salariales, en tanto solo deben incorporarse aquellos sobre los cuales se hayan realizado los aportes al sistema de seguridad social.

La Sala hará mención a: i) desarrollo jurisprudencial sobre el ingreso base de liquidación, ii) la sentencia de unificación jurisprudencial proferida por la Sala Plena de lo Conte