CE-11001-03-15-000-2019-00760-00(AC)-2019

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONALAsunto de contenido eminentemente económico [L]a Subsección encuentra que el presente asunto carece del requisito de relevancia constitucional, porque aunque se cuestiona el desconocimiento de los derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso, esa posible afectación tiene su origen en un debate estrictamente económico, pues se plantea una discusión de carácter patrimonial. (…) En consecuencia, como la presunta afectación tiene su origen en un debate meramente económico, se rechazará por improcedente la acción de tutela interpuesta por el [accionante] en contra del Tribunal Administrativo del Tolima, por cuanto el asunto carece de relevancia constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., quince (15) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00760-00(AC)

Actor: JOSÉ ORLANDO MUÑOZ GUARÍN

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA

1. Procede la Sala a dictar sentencia dentro del proceso de la referencia, en virtud de la tutela presentada por José Orlando Muñoz Guarín en contra del Tribunal Administrativo del Tolima, para efectos de que se le ampare la eventual vulneración a sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia.

SÍNTESIS DEL CASO

2. El señor José Orlando Muñoz Guarín estimó que el Tribunal Administrativo del Tolima, vulneró los derechos fundamentales ya referidos, con ocasión de la sentencia de segunda instancia del 12 de diciembre de 2018, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 73001-33-33-0032016-00322-01, a través de la cual se condenó en costas a la parte demandante.

I. ANTECEDENTES a.- La demanda

3. Mediante escrito radicado el 20 de febrero de 2019, el señor José Orlando Muñoz Guarín, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Tolima, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. En

consecuencia, solicitó:

1. Amparar los derechos al acceso a la justicia y debido proceso del

señor JOSÉ ORLANDO MUÑOZ GUARÍN

2. DEJAR sin efecto el numeral terceo de la sentencia del 12 de diciembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima y en consecuencia (sic) exonerar a la parte vencida a ser condenada a pagar costas y agencias en derecho. b.- Hechos

4. Indicó que el señor José Orlando Muñoz Guarín prestó sus servicios en el Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA por más de 27 años y que en el momento de su retiro desempeñaba el cargo de Instructor Grado 20 en el Centro

de Comercio y Servicios del SENA Regional Tolima.

5. Señaló, que solicitó ante Colpensiones el reconocimiento de su pensión de jubilación, la cual fue negada mediante la resolución n.º GNR11165 del 15 de enero de 2014, al considerar que el Sena ya había reconocido dicho emolumento.

6. El anterior acto administrativo fue revocado mediante la resolución n.º GNR 174614 del 19 de mayo de 2014, a través de la cual se reconoció y ordenó pagar al señor José Orlando Muñoz Guarín una pensión vitalicia de vejez en la suma de $ 2.435.216, sin incluir todos los factores salariales devengados en el último año, estos es, subsidio de alimentación, auxilio educativo, prima de servicios de junio y diciembre, transporte, viáticos ocasionales, prima de navidad, prima de vacaciones y sueldo de vacaciones.

7. De igual manera, manifestó que Colpensiones mediante la resolución n.º GNR 97640 del 6 de abril de 2015, reconoce y ordena el pago de una pensión de vejez al accionante, en la suma de $2.552.540 a partir del 1 de abril de 2015.

8. Indicó que el 4 de agosto de 2015 elevó derecho de petición a Colpensiones, con el fin de que fuera revisada y modificada la resolución n.º GNR 97640 del 6 de abril de 2015, pues consideraba que se debía reconocer la pensión de jubilación y no de vejez, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 33 de 1985, es decir, con el 75% de lo devengado en el último año de servicios. Solicitud que fue negada

mediante la resolución n.º GNR 308383 del 8 de octubre de 2015.

9. Contra los anteriores actos administrativos el accionante presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue tramitada en primera instancia por el Juzgado Tercero (3) Administrativo del Circuito de Ibagué, que en sentencia del 1 de noviembre de 2017 accedió a las pretensiones de la demanda.

10. Inconforme con la decisión anterior, la entidad demandada interpuso recurso de apelación, el cual fue desatado por el Tribunal Administrativo del Tolima mediante fallo del 12 de diciembre de 2018. En este se dispuso i) revocar la sentencia de primera instancia; ii) negar las pretensiones de la demanda y iii) condenar en costas de primera y segunda instancia a la parte demandante, esto último con fundamento en los siguientes argumentos: “(…) de conformidad con lo anterior, se observa que el numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Así mismo, el numeral 4 ibídem señala que cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. Finalmente, el numeral 8 ídem consagra que solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. (…) Visto lo anterior, la Sala condenará en costas de primera y segunda

instancia a la parte demandante, teniendo en cuenta que se revoca la sentencia de primera instancia y se niegan las pretensiones de la demanda, y en virtud de la gestión realizada por la entidad demandada a lo largo del proceso. Para el efecto, se fijarán como agencias en derecho, la suma de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, los cuales deberán ser liquidados por la Secretaría del Juzgado de origen, conforme lo establece el artículo 366 del Código General del Proceso. Si bien es cierto, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha pronunciado en algunas ocasiones en contra de condenar en costas a quien se le nieguen las pretensiones en aplicación de un cambio jurisprudencial que ocurre en el interregno entre la radicación de la demanda y la decisión final del proceso, también lo es que en el presente caso, desde el año 2013, existe una confrontación jurisprudencial entre las sentencias de unificación de la Corte Constitucional y el parecer jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado, situación que solo vino a ser zanjada por la intervención de la Sala Plena del Consejo de Estado que adoptó como postura unificada de esa Corporación la misma que venía siendo sostenida por la Corte Constitucional desde el año anotado. En consecuencia, en el presente caso no puede hablarse de un cambio de jurisprudencia pues las dos posturas en contienda eran conocidas por la parte vencida, desde el inicio del proceso (…) c.- Fundamentos de la vulneración

11. El demandante estimó vulnerados sus derechos al debido proceso y acceso a la administración de justicia, comoquiera que el Tribunal Administrativo de Boyacá

en la sentencia proferida el 12 de diciembre de 2018 condenó en costas en primera y segunda instancia al señor José Orlando Muñoz Guarín, con fundamento en que no había lugar a la exoneración de las mismas, por cuanto no se presentó un cambio jurisprudencial respecto de los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues la Sección Segunda del Consejo de Estado había adoptado como postura unificada la de la Corte Constitucional.

12. Contrario a lo anterior, consideró el accionante que sí era evidente el cambio jurisprudencial que se presentó entre la radicación de su demanda en el año 2016 y el fallo de segunda instancia, pues la Sala Plena del Consejo de Estado al emitir la sentencia del 28 de agosto de 2018 varió la postura que tenía frente a la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, en temas relacionados con el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la Ley 33 de 1985 y, por lo tanto, debía ser exonerado de la condena impuesta.

13. Finalmente, indicó que no estaba demostrado que su conducta se enmarcara dentro de los términos previstos en el artículo 365 del Código General del Proceso, toda vez que su actuación no había sido temeraria, dilatoria o de mala fe. d.- Trámite procesal

14. El 25 de febrero de 2019 se admitió la tutela y se ordenó la notificación en calidad de parte demandada al Tribunal Administrativo del Tolima y como terceros interesados al Juzgado Tercero (3) Administrativo del Circuito de Ibagué y a la

Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones (fl. 23). e.- Intervenciones

15. El magistrado Ángel Ignacio Álvarez Silva del Tribunal Administrativo del Tolima, señaló que las pretensiones de la tutela carecen de fundamentos fácticos y jurídicos, pues lo que se pretende es utilizar el mecanismo constitucional como forma de controvertir una decisión que fue tomada en derecho (fls. 35 a 36).

16. De igual manera, indicó que la decisión adoptada al momento de resolverse el recurso de apelación no puede catalogarse como violatoria de derecho fundamental alguno, dado que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 establece que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se debe regir por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del

Proceso.

17. Por otra parte, puso de presente que el numeral 1º del artículo 365 del Código General del Proceso dispone que se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Así mismo, indicó que el numeral 4 ibídem es claro en señalar que cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, como sucedió en el sub lite, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.

18. Resaltó, que el Consejo de Estado, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, ha

sostenido que la condena en costas tiene dos dimensiones, a saber i) una objetiva, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso y ii) una valorativa, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del mismo), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

19. Finalmente, advirtió que ante la revocatoria de la sentencia de primera instancia, el tribunal condenó en costas a la parte demandante, en virtud de la gestión realizada por la entidad demandada a lo largo del proceso, ordenando su liquidación conforme lo establece el artículo 366 del Código General del Proceso, por lo que mal podría catalogarse que la decisión adoptada fue arbitraria o contraria a los postulados legales y jurisprudenciales.

20. La Directora de Acciones Constitucionales de Colpensiones, después de hacer referencia a la procedencia de acciones de tutela contra providencias judiciales, indicó que el despacho accionado había actuado conforme a la ley y la Constitución, por cuanto i) aplicó las normas relativas en la materia; ii) aplicó los preceptos constitucionales sobre el particular; iii) aplicó la jurisprudencia existente en la materia y además iv) sus actuaciones no trasgreden, violan o amenazan los derechos fundamentales (fls. 45 a 50).

21. De otro lado, señaló que la acción de tutela no es el mecanismo adecuado para conseguir la satisfacción del derecho reclamado por el accionante, pues este

no puede constituirse en una tercera instancia para analizar el litigio objeto de debate.

22. De igual manera, advirtió que decidir de fondo las pretensiones del accionante y acceder a las mismas, invade la órbita del juez ordinario y excede las competencias del juez constitucional, en la medida que no se probó vulneración de derechos fundamentales, ni la existencia de un perjuicio irremediable que haga viable proteger derecho alguno.

23. En relación con el desconocimiento del precedente, indicó que lo que hizo el despacho al negar las pretensiones del accionante a liquidar su mesada pensional con el último año de servicios, fue respetar el precedente constitucional y el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, señalado en el artículo 48 de la Constitución Política.

24. El Juzgado Tercero (3) Administrativo del Circuito de Ibagué, guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES a.- Competencia

25. De acuerdo con lo dispuesto por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015 y en el Acuerdo No. 377 de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación1, esta Sección es competente para resolver el presente asunto en primera instancia. b.- Problema jurídico

26. La Sala deberá determinar, en primer lugar, si se cumplen los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela, específicamente el de relevancia constitucional. Superado el estudio de las causales procesales, en segundo lugar, deberá establecer si la sentencia del 12 de diciembre de 2018, objeto de tutela, incurrió en alguna de las causales específicas que alegó el

demandante. c.- De la acción de tutela contra providencias judiciales

27. De conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona tiene derecho a acudir a la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede solo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

28. Desde el año 20122, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20143, se dispuso que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, este mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad.

29. Para tal efecto, se ha instituido que el juez de tutela debe verificar el 1 El artículo primero del Acuerdo 377 de 2018, expresa: “Artículo 1º Adiciónase un numeral al artículo 13 del Reglamento del Consejo de Estado, en lo que se refiere a la competencia de la Sección Tercera para conocer del trámite de acciones de tutela, el cual quedará así: "Artículo 13. Distribución de negocios entre las secciones. (...) Sección Tercera (...) 14. Las acciones de tutela que sean de competencia del Consejo de Estado. (...)"

2 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 3 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales.

30. En consecuencia, no resultan suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Tanto es así, que en la sentencia T-398-174 la Corte Constitucional no solo reiteró la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sino que fijó dos requisitos adicionales que deben acreditarse en aquellos eventos en los que se ataca una providencia de un órgano de cierre, así: i) que sea evidente el desconocimiento de la Constitución y ii) que sea definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, respecto del alcance de los derechos fundamentales y al ejercer el control abstracto de constitucionalidad.

31. Siempre que se advierta que la acción de amparo superó el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, una vez advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto

sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución.

32. Las aludidas causales específicas se instauraron con el objeto de que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran el debate jurídico procesal que es propio de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o desidia, dejaron de plantear ante el juez natural de la causa.

33. Así, para esta Sala es claro que este mecanismo de protección no puede convertirse en una instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la 4 El mismo criterio ha sido expuesto en las sentencias SU-050 de 2017 y SU-573 de 2017. tutela contra providencias judiciales.

34. En esos términos, la acción de la referencia en tanto mecanismo excepcional debe sujetarse al cumplimiento de tales requisitos cuando se propone contra una providencia judicial. d.- Requisito general de relevancia constitucional

35. Para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario

examinar dos elementos5:

36. El primero, consistente en que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de

derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”.

37. El segundo, consiste en que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

38. Por otro lado, la Corte Constitucional en la sentencia T - 248 de 20186 señaló que el juez de tutela no puede entrar a estudiar cuestiones que no contienen una marcada importancia constitucional, en tanto puede ocurrir que se involucre en asuntos que deben definir otras jurisdicciones, indicó que con esto busca i) preservar la competencia y la independencia de los jueces para evitar que esta acción se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, ii) restringir el ejercicio de este medio a cuestiones de verdadera relevancia constitucional y, iii) impedir que se convierta en otro recurso adicional u otra instancia para controvertir las decisiones de los jueces. 5 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 Corte Constitucional, Sentencia del 27 de junio de 2018, expd, n. º T-6.550.643, MP. Carlos

Bernal Pulido.

39. Así las cosas, si en un asunto luego de realizar un análisis conjunto y detallado de los hechos se acredita que los fundamentos de la tutela no evidencian afectación o vulneración de derechos fundamentales y que la pretensión es de contenido legal o económico, el juez de tutela manifestará la falta de configuración del requisito de relevancia constitucional, porque como se dijo anteriormente, la tutela no pude convertirse en una instancia adicional al proceso ordinario. e.- Caso concreto

40. El señor José Orlando Muñoz Guarín considera que el Tribunal Administrativo del Tolima transgredió sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, en la medida que fue condenando en costas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió en contra de Colpensiones, sin que se tuviera en cuenta el cambio jurisprudencial que se presentó en el transcurso del proceso y, además, que su actuación no había sido temeraria, dilatoria o de mala fe.

41. En esa medida, como puede advertirse, si bien el accionante pretende darle el cariz de vicio o defecto a dicha situación, es evidente que la controversia planteada está dirigida a cuestionar la decisión de la autoridad judicial demandada de condenarlo en costas, pues lo que se busca es que se le releve de pagar los gastos derivados de la condena que le impuso el tribunal demandado por haber sido vencido en el proceso que promovió, circunstancia que, a todas luces, no comporta la vulneración de ningún derecho fundamental y, por ende, escapa al ámbito de protección del juez de tutela

42. En ese sentido, la Subsección encuentra que el presente asunto carece del

requisito de relevancia constitucional, porque aunque se cuestiona el desconocimiento de los derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso, esa posible afectación tiene su origen en un debate estrictamente económico, pues se plantea una discusión de carácter patrimonial.

43. En consecuencia, como la presunta afectación tiene su origen en un debate meramente económico, se rechazará por improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor José Orlando Muñoz Guarín en contra del Tribunal Administrativo del Tolima, por cuanto el asunto carece de relevancia constitucional.

44. Finalmente, se advierte que de existir algún reparo frente al monto de las costas en comento, la parte vencida siempre podrá objetar la liquidación que de ellas se haga por Secretaría, previamente a que las mismas sean aprobadas por el juez de conocimiento, de manera que, es en ese escenario que la parte actora podrá discutir lo que a bien tenga, si es que no se ha procedido con su liquidación. f.- Conclusión

45. Advierte la Sala que la acción de tutela interpuesta carece del requisito de relevancia constitucional, en la medida en que si bien, al momento de solicitar la exoneración de las cosas procesales, el accionante enuncia la transgresión de derechos fundamentales, como el debido proceso y acceso a la administración de justicia, esa presunta afectación tiene su origen en un debate meramente económico.

46. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE:

PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor José Orlando Muñoz Guarín, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO. NOTIFICAR a las partes por el medio que resulte más expedito y eficaz, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO. En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. CUARTO. En firme esta decisión, procédase a la devolución del expediente n.º 73001-33-33-003-2016-00322-00, solicitado en préstamo, al despacho de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Magistrado Magistrada

RAMIRO PAZOS GUERRERO

Presidente de Subsección

AGC/1C