CE-11001-03-15-000-2019-00766-01(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS

FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / MORA JUDICIAL INJUSTIFICADA – No se cumplen los presupuestos para su configuración porque hay cambio de ponente en el proceso [L]a Sala considera que, aunque la autoridad judicial accionada no ha resuelto de fondo el asunto, en el caso no se cumplen los supuestos que configuran la mora judicial injustificada. Pues, como ya se indicó, existen motivos relacionados con la carga laboral del despacho y con los obstáculos que aquejan a la Rama Judicial, que explican la tardanza en la resolución del recurso de apelación. (…) Ahora bien, indica el actor en su escrito de impugnación que es un sujeto de especial protección constitucional, en la medida en que dentro del proceso ordinario están en discusión asuntos de carácter laboral y que se violentó el derecho a la estabilidad laboral reforzada, en la medida en que el acto administrativo de retiro (acto demandado) tiene como motivo la disminución de su capacidad laboral. (…) Frente a este punto, considera la Sala que no es posible atender este argumento, en la medida en que estar en discusión un asunto de naturaleza laboral, no le da de por sí la condición de ser tratado dentro de un posible sistema de prelación de turnos, pues estos asuntos son del resorte ordinario de las decisiones que se adoptan en la jurisdicción y no por hablar de asuntos de esta índole están dentro de especiales circunstancias que ameriten saltar los turnos previamente establecidos. (…) Ahora, el argumento de estar siendo discutido un retiro del

servicio por esta específica causal, tampoco lo hace acreedor de una condición de aquellas que deban ser consideradas especiales o excepcionales, pues la motivación que en su momento tuvo el acto es precisamente lo que deberá analizarse en la sentencia respectiva. Por lo demás, no se allegó al expediente de tutela prueba alguna que demostrara que se encuentra en una condición tal de discapacidad o alguna otra circunstancia que de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional, amerite una intervención urgente e inmediata por parte del juez de tutela. (…) Finalmente en lo que tiene que ver con el argumento de remisión del proceso al magistrado que sigue en turno en virtud del artículo 121 del Código General del Proceso, la Sala considera que lo manifestado en el fallo de primera instancia es acorde a la realidad procesal de los procesos que se surten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues como se advirtió, los artículos 179 y siguientes del CPACA se refieren no solo a las etapas procesales que deben seguirse, sino a los términos para proferir las decisiones, entre ellas la sentencia. (…) Esto cobra relevancia en la medida en que si el estatuto especial de lo contencioso administrativo establece unos términos y una ritualidad del proceso, no es posible por analogía como lo sugiere el actor, que se aplique una norma del CGP que trata de la duración del proceso ordinario - solo aplicable a casos contenciosos de no existir norma que los regulara en virtud del artículo 306 del CPACA-.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 6 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 179.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00766-01(AC)

Actor: WILSON NORBERTO MENDOZA SALINAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Wilson Norberto Mendoza Salinas, contra la sentencia del 21 de marzo de 2019, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, que en el trámite de la acción de la referencia, resolvió1: “Primero: NEGAR el amparo de tutela promovido por Wilson Norberto Mendoza Salinas a través de apoderado judicial, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia”.

ANTECEDENTES El 20 de febrero de 2019, el señor Wilson Norberto Mendoza Salinas, quien actúa por intermedio de apoderado, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Meta, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes2: “PRIMERA: Se ampare el derecho al DEBIDO PROCESO y los demás que el despacho encuentre vulnerados o amenazados.

SEGUNDA: Se dé aplicabilidad al artículo 121 del Código General del Proceso y se ordene al Tribunal Administrativo del Meta, Magistrado (…) remitir el proceso al

siguiente magistrado con las demás exigencias del artículo, para que se expida sentencia de segunda instancia dentro del proceso de medio de control por NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DRECHO que por apelación fue puesto en su conocimiento y cuya radicación es 50001333300420130041801.

TERCERA: La orden que ese Despacho disponga en garantía de los derechos fundamentales del accionante”.

2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1 Folio 31. 2 Folio 2. 2.1. El accionante en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra de la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, con ocasión de su retiro del servicio. 2.2. Del proceso conoció en primera instancia el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Villavicencio, que en sentencia del 10 de diciembre de 2015 accedió a las pretensiones de la demanda. 2.3. La decisión fue apelada por el Ejército Nacional mediante memorial radicado el 16 de diciembre de 2015. 2.4. El 10 de marzo de 2016 se llevó a cabo audiencia de conciliación por parte del juzgado, la cual se declaró fallida ante la no comparecencia del apoderado de la parte actora y la voluntad de no conciliar por parte de la entidad demandada. En consecuencia, en el efecto suspensivo, se concedió el recurso de apelación presentado. 2.5. Una vez repartido el asunto al Tribunal Administrativo del Meta, por auto del 6 de diciembre de 2016 se admitió el recurso de alzada y, en proveído del 14 de

julio de 2017 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, por el término de diez días. 2.6. La parte demandante presentó alegatos de conclusión el 31 de julio de 2017 y la parte demandada los presentó el 1º de agosto de 2017. 2.7. De acuerdo con el sistema de consulta de procesos de la Rama Judicial, el proceso pasó al despacho del magistrado ponente el 14 de noviembre de 2017. 2.8. El 24 de octubre de 2018, la parte actora radicó memorial solicitando impulso procesal.

3. Fundamentos de la acción 3.1. Hizo mención al derecho al debido proceso, luego citó los artículos 2º y 121 del Código General del Proceso referidos al acceso a la justicia y a la duración del proceso, respectivamente y, pasó a mencionar los principios consagrados en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, concretamente el artículo 3º que menciona los principios de eficacia y de celeridad.

Dijo que para su caso concreto, la decisión en primera instancia se profirió luego de 2 años y 5 meses y que, en segunda instancia lleva 2 años, 5 meses “y contando”, para un total en la jurisdicción de 5 años y 4 meses.

Concluyó lo siguiente: “Desde la presentación de la demanda han transcurrido 5 años 5 meses sin que se haya adoptado decisión de fondo al caso por parte del despacho a su cargo, tiempo que transgrede la regla del estatuto procesal y que excede todo plazo razonable vulnerando el derecho al debido proceso y la garantía de plazo

razonable, el acceso a la administración de justicia, la tutela judicial efectiva, así como uno de los principios de la administración de justicia consagrado en el artículo 228 de nuestra Constitución Política que reza ‘los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado’ configurando de esta manera una total denegación de justicia” (folio 2).

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 22 de febrero de 2019, se admitió la presente acción, se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y, se dispuso vincular como tercero con interés al Magistrado del Tribunal Administrativo del Meta, doctor Héctor Enrique Rey Moreno (folio 10). 4.2. El Tribunal Administrativo del Meta, por conducto del magistrado Héctor Enrique Rey Moreno, solicitó se declare improcedente la presente acción de tutela, en la medida en que mediante auto del 25 de junio de 2014, la Sala Plena del Consejo de Estado determinó que el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012), entró a regir a partir del 1º de enero de 2014 para los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción y que, el CPACA tiene contemplado todo lo relacionado con la duración de los proceso judiciales que se tramiten en sede contencioso administrativa, concretamente los artículos 179 y siguientes.

Dijo que en el hipotético caso de que se llegare a estudiar de fondo el asunto, debía negarse el amparo invocado, en la medida en que el trámite del proceso ordinario se ha surtido dentro de las directrices dadas por el CPACA, respetando el turno que internamente se le asigna a cada proceso.

Destacó que el despacho que tiene a cargo, tiene una carga activa de 258 procesos en primera instancia y 730 procesos en segunda instancia para resolver los recursos de apelación de autos y sentencias y, que se encuentra en turno de decisión de los procesos que ingresaron a mediados del año 2016. Que sumado a lo anterior, tomando como referente el reporte estadístico del trimestre inmediatamente anterior - octubre a diciembre de 2018 -, se evidencia que se profirieron un total de 415 providencias: 80 autos interlocutorios, 249 autos de sustanciación, 77 sentencias y 9 aclaraciones y/o salvamentos de voto, sin contar con las audiencias celebradas en los proceso de primera instancia. Para corroborar lo dicho, adjuntó copia del reporte del SIERJU. Concluyó que la ausencia de sentencia de segunda instancia dentro del trámite del proceso ordinario del actor, no obedece a un capricho o necedad, sino que atiende a la congestión judicial y a la necesidad de atender asuntos de otra naturaleza que cuentan con prelación constitucional o legal, como las acciones de tutela, incidentes de desacato, electorales y pérdida de investidura.

5. Providencia impugnada Mediante providencia del 21 de marzo de 2019, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, negó la acción de tutela presentada por la parte actora.

En primer término, se refirió a la pretensión de que se declarara la pérdida automática de competencia para conocer del caso con fundamento en el artículo 121 del CGP, afirmando que esa disposición no podía aplicarse en esta

jurisdicción, al no haber un vacío normativo en el CPACA en lo que respecta a la duración del proceso y los términos en que se debe proferir sentencia. Luego pasó al tema concreto de la mora judicial y consideró que frente al punto, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han establecido que no toda dilación en la decisión equivale a mora o a negligencia. Se ha entendido que la razón principal por la que se incumplen los términos judiciales no obedece al actuar de los funcionarios, sino a las dificultades prácticas que tiene que afrontar la Rama Judicial, tal como la congestión judicial. Luego de revisar las fechas dentro del trámite de segunda instancia, indicó que entre el momento de la admisión del recurso de apelación y la entrada al despacho para fallo, transcurrieron 11 meses y 7 días, tiempo superior a los 20 días que establece el numeral 4º del artículo 247 del CPACA y que, para la fecha de la presente acción de tutela, ese término va en 15 meses sin proferir el correspondiente fallo. Sin embargo, consideró que la conducta del órgano judicial no ha sido negligente o caprichosa, ya que el tiempo que se ha tomado en proferir sentencia obedece al fenómeno de la congestión judicial que agobia el sistema en todo el país, razón por la que esta mora estaba justificada. Precisó que tal justificación estaba corroborada con el análisis hecho a las cargas de trabajo del despacho del magistrado, que de acuerdo con el SIERJU en el trimestre de octubre a diciembre de 2018, profirió 415 providencias, lo que daba cuenta de su activa producción judicial.

Finalmente explicó que el Consejo de Estado ha indicado que pese a la dilación judicial, el término en que los expedientes pasan al despacho debe ser respetado y que, la Corte Constitucional excepcionalmente ha admitido la variación del turno asignado a cada proceso, con el fin de que se dé prelación a ciertos asuntos específicos, pero que en este caso, el accionante no acreditó ser sujeto de especial protección constitucional, al no haber allegado ninguna prueba que así lo demostrara, como para que de manera excepcional se aceptara la posibilidad de dar prelación a ciertos procesos sobre otros sin atender al turno de llegada.

6. Impugnación La parte actora impugnó la decisión. Dijo que en la sentencia se hace relación a un articulado del CPACA pero que estos tienen que ver es con las etapas del proceso y la competencia para su instrucción, lo que implica que la remisión normativa sugerida de acudir al artículo 121 del CGP sí resulta procedente.

En cuanto a la mora judicial, dijo que la respuesta que se ha recibido por parte del despacho ante la tardanza en la resolución del proceso es que “se están evacuando los procesos por tema, y este en especial aún no se está resolviendo por existir mayor cantidad de procesos que versan sobre otros temas”, lo que impone una carga adicional a la generada por la incertidumbre de la resolución del caso. Dijo que, pese a que el fallo de primera instancia le fue favorable, el caso es relevante en la medida en que se encuentra en discusión el derecho al trabajo y que es sujeto de especial protección del Estado al haberse violentado el derecho fundamental a la estabilidad laboral reforzada que es objeto de la demanda, “tal y

como quedó demostrado a través del acto administrativo de retiro que tiene como motivación la disminución de la capacidad laboral del demandante” (folio 35 vuelto). Además, que en el fallo se tiene en cuenta desde la concesión del recurso de apelación, cuando debe analizarse es desde que se ejerce el primer acto ante la jurisdicción hasta que se obtenga resolución definitiva.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en casos concretos y excepcionales. Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. Mora judicial y prelación en el sistema de turnos judicial Frente a la mora judicial, esta Sala ha reconocido que aquel que interpone una acción judicial o algún recurso dentro de un proceso judicial tiene derecho a que se le resuelva dentro de los términos establecidos en la ley. Sin embargo, se ha insistido que, dadas las condiciones estructurales que producen congestión y lentitud en los despachos judiciales, no toda dilación en la decisión equivale a negligencia3.

La realidad es que en la mayoría de los casos en los que existe dilación en el proceso, la demora obedece a circunstancias ajenas al juez, relacionadas con la

congestión judicial. Circunstancia que no puede ser atribuible a los funcionarios judiciales. De hecho, la jurisprudencia de altas cortes, como el Consejo de Estado y la Corte Constitucional, ha reconocido que la razón principal por la que se incumplen los términos judiciales no obedece al actuar de los funcionarios, sino a las dificultades prácticas que debe afrontar la Rama Judicial. Por lo tanto, en el evento en que haya una justificación que explique la tardanza o cuando esta no sea imputable al actuar del juez no existirá mora judicial injustificada. Y en consecuencia, no se habrán vulnerado los derechos fundamentales de quien acudió a la justicia4. 2.2. En cambio, habrá mora judicial injustificada si el afectado con la dilación del proceso comprueba que el juez u órgano judicial excedió desproporcionadamente el plazo razonable para pronunciarse sobre el asunto, sin que exista motivación para justificar la demora. Para determinar si se ha excedido dicho plazo hay que verificar: i) la complejidad del asunto; ii) la actividad procesal del interesado; iii) la conducta de la autoridad competente; y iv) el análisis global de procedimiento. 2.3. Por otro lado, se ha reiterado que aunque exista demora en la resolución de los casos, el turno en el que los expedientes pasaron al despacho para fallo debe ser respetado. Esta posición es reflejo del artículo 18 de la Ley 446 de 1998 que prevé: “Artículo 18. Es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el

mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal”. 3 Consejo de Estado. Sentencia de 4 de septiembre de 2014. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2014-01444-00. 4 Corte Constitucional. Sentencia T-230 de 2013. Esta regla busca impedir que el juez adelante procesos según su arbitrio sobre otros que estaban antes en el despacho. De no ser así, se vulneraría el derecho que tienen los ciudadanos de acceder a la administración de justicia en condiciones de igualdad5. 2.4. A pesar de lo anterior, la propia Corte Constitucional6 ha admitido que excepcionalmente se varíe dicho orden de decisión, y se dé prelación a ciertos procesos, en situaciones particulares. Sobre este punto, la Corte Constitucional ha señalado que existen casos en los que aun estando justificada la mora es posible alterar el sistema de turnos judicial. Tal posibilidad se restringe a que: i) el caso involucre a un sujeto de especial protección constitucional, ii) que se haya superado el plazo razonable de espera y iii) que exista una relación directa entre las condiciones particulares del afectado y la resolución que espera de la administración de justicia.

3. Análisis del caso concreto 3.1. Advierte la Sala que el estudio de la mora judicial que acusa el accionante, debe hacerse concretamente dentro del trámite de segunda instancia que en este momento se surte ante el Tribunal Administrativo del Meta.

Esto por cuanto el actor afirma que debe revisarse la situación de inactividad judicial desde la fecha de presentación de la demanda, lo cual a juicio de esta Sección no es procedente, pues el análisis debe limitarse a los tiempos que han sido presuntamente desconocidos por la autoridad judicial accionada y no otros, pues lo cierto es que su decisión en primera instancia ya fue adoptada y si existió en ese momento alguna tardanza, esto no es lo que se discute en esta acción constitucional, de manera que el estudio se hace es a partir del trámite del recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada. Hecha esta precisión, los tiempos transcurridos ante la instancia correspondiente han sido los siguientes: Mediante auto del 6 de diciembre de 2016, se admitió el recurso de alzada por parte del tribunal accionado. Por auto del 14 de julio de 2017, se dispuso correr traslado por el término de diez (10) días para alegar de conclusión. Luego de presentados los alegatos de conclusión por las partes, de acuerdo con el sistema de consulta de procesos de la Rama Judicial, el proceso pasó al despacho del magistrado ponente el 14 de noviembre de 2017. 5 Consejo de Estado. Sentencia de 4 de septiembre de 2014. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2014-01444-00 y Corte Constitucional. Sentencia T-945A de 2008. 6 Corte Constitucional. Sentencia T-708 de 2006. El 24 de octubre de 2018, el apoderado de la parte actora allegó memorial de

impulso procesal. 3.2. Lo anterior indica que si bien, en principio, el asunto lleva al despacho del magistrado ponente más de un año para decisión de fondo en segunda instancia, lo cierto es que esto no obedece a una conducta subjetiva o de negligencia del respectivo funcionario judicial, sino a la situación que es ampliamente conocida relacionada con la congestión judicial que padecen los despachos judiciales en todo el país, sumado al grado de complejidad que presentan algunos asuntos y que toman un tiempo considerable para su adecuada resolución. Tal como lo indicó el juez de tutela de primera instancia, en el informe rendido por el magistrado encargado, muestra un rendimiento del despacho dentro del trimestre inmediatamente anterior de 415 decisiones, sumado a la manifestación de contar en este momento con una carga activa de 280 procesos en primera instancia y 730 en segunda instancia –dentro de los que se encuentra el caso del accionante–, estando en turno para fallo los asuntos ingresados en el año 2016. A esto debe sumarse, como lo indica la autoridad judicial accionada, los asuntos que requieren una prioridad como lo son acciones constitucionales tales como la tutela, las pérdidas de investidura, entre otros. 3.3. En este orden de ideas, la Sala considera que, aunque la autoridad judicial accionada no ha resuelto de fondo el asunto, en el caso no se cumplen los supuestos que configuran la mora judicial injustificada. Pues, como ya se indicó, existen motivos relacionados con la carga laboral del despacho y con los obstáculos que aquejan a la Rama Judicial, que explican la tardanza en la resolución del recurso de apelación.

3.4. Ahora bien, indica el actor en su escrito de impugnación que es un sujeto de especial protección constitucional, en la medida en que dentro del proceso ordinario están en discusión asuntos de carácter laboral y que se violentó el derecho a la estabilidad laboral reforzada, en la medida en que el acto administrativo de retiro (acto demandado) tiene como motivo la disminución de su capacidad laboral. Frente a este punto, considera la Sala que no es posible atender este argumento, en la medida en que estar en discusión un asunto de naturaleza laboral, no le da de por sí la condición de ser tratado dentro de un posible sistema de prelación de turnos, pues estos asuntos son del resorte ordinario de las decisiones que se adoptan en la jurisdicción y no por hablar de asuntos de esta índole están dentro de especiales circunstancias que ameriten saltar los turnos previamente establecidos. Ahora, el argumento de estar siendo discutido un retiro del servicio por esta específica causal, tampoco lo hace acreedor de una condición de aquellas que deban ser consideradas especiales o excepcionales, pues la motivación que en su momento tuvo el acto es precisamente lo que deberá analizarse en la sentencia respectiva. Por lo demás, no se allegó al expediente de tutela prueba alguna que demostrara que se encuentra en una condición tal de discapacidad o alguna otra circunstancia que de acuerdo con lo establecido por la Corte Constitucional, amerite una intervención urgente e inmediata por parte del juez de tutela. 3.5. Finalmente en lo que tiene que ver con el argumento de remisión del proceso al magistrado que sigue en turno en virtud del artículo 121 del Código

General del Proceso, la Sala considera que lo manifestado en el fallo de primera instancia es acorde a la realidad procesal de los procesos que se surten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues como se advirtió, los artículos 179 y siguientes del CPACA se refieren no solo a las etapas procesales que deben seguirse, sino a los términos para proferir las decisiones, entre ellas la sentencia. Esto cobra relevancia en la medida en que si el estatuto especial de lo contencioso administrativo establece unos términos y una ritualidad del proceso, no es posible por analogía como lo sugiere el actor, que se aplique una norma del CGP que trata de la duración del proceso ordinario - solo aplicable a casos contenciosos de no existir norma que los regulara en virtud del artículo 306 del

CPACA-.

Entonces, si el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo reguló los tiempos de duración del proceso, por el hecho de no haber regulado el cambio de magistrado una vez transcurrido el término respectivo, per se, no implica la remisión al Código General del Proceso para aplicar esa posibilidad a este tipo de asuntos, pues debe recordarse que la remisión normativa de que trata el artículo 306 del CPACA, se restringe a los aspectos no contemplados en dicho código, y “…en lo que sea compatible con la naturaleza y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”.

4. Por las razones expuestas, la Sala confirmará la decisión proferida en primera instancia por la Sección Tercera, Subsección “C” de esta Corporación.

En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la

República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Confirmar la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C”, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sala

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

MILTON CHAVES GARCÍA

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero