CE-11001-03-15-000-2019-00805-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN POR

INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ – Término razonable

[L]a Sala encuentra que el plazo de 6 meses considerado como razonable para presentar la demanda de tutela, contabilizado a partir de la notificación que se hizo el 15 de junio de 2018 de la decisión adoptada el 31 de mayo de 2018, venció el 15 diciembre de ese año, por lo que la petición de amparo, radicada el 22 de febrero de 2019, resulta extemporánea. Así las cosas, la Sala declarará improcedente el amparo solicitado, por el incumplimiento del requisito de inmediatez.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá D.C., once (11) de abril de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00805-00(AC)

Actor: JORGE LIBARDO MONTOYA ARBELÁEZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SECCIÓN PRIMERA Y OTRO Procede la Sala a pronunciarse, en primera instancia, en relación con la demanda de tutela instaurada por el señor Jorge Libardo Montoya Arbeláez.

I. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda

En escrito radicado el 22 de febrero de 2019, el señor Jorge Libardo Montoya Arbeláez, por conducto de apoderado, presentó demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda y la Sección Primera del Consejo de Estado, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa, “a ser elegido y a ocupar cargos públicos”, con ocasión de las sentencias, de primera y de segunda instancia, que decretaron su pérdida de investidura como concejal del municipio de Dosquebradas1.

2. Los hechos El señor Montoya Arbeláez fue elegido concejal del municipio de Dosquebradas

(Risaralda), para el período 2016-2019, pero en su contra se formuló solicitud de pérdida de investidura, la cual fue declarada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, a través de sentencia de 14 de marzo de 2017. El referido fallo fue apelado por el aquí actor y la Sección Primera de esta Corporación, mediante sentencia de 1° de febrero de 2018, confirmó la pérdida de investidura dispuesta por el Tribunal Administrativo a quo. Contra la sentencia de segunda instancia, el demandado –hoy accionante– elevó solicitudes de adición y de aclaración, decididas por medio de providencia de 31 de mayo de 2018, en el sentido de denegarlas. Finalmente, contra esa última decisión, se interpuso recurso de reposición, el cual fue “resuelto”, mediante auto de 24 de agosto de 2018. 3.- Fundamentos de la acción La parte actora señaló que dentro de las sentencias cuestionadas se incurrió,

primero, en un defecto sustantivo, por cuanto no se aplicó el principio de culpabilidad que rige el proceso sancionatorio de pérdida de investidura y porque 1 Folios 1 a 19 del cuaderno principal. también se desconoció la sentencia de unificación de la Corte Constitucional SU 424 de 2016; segundo, en un defecto fáctico, toda vez que la Sección Primera del Consejo de Estado incurrió en una indebida valoración probatoria, en particular de la declaración rendida por el propio demandado (hoy actor), pues a esta versión se le concedió un alcance diferente para derivar de ella un elemento volitivo que nunca existió. 4.- Mediante auto de 1° de marzo de 2019, se admitió la demanda de tutela; se ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas; se vinculó a esta actuación al ciudadano que promovió la pérdida de investidura del señor Montoya Arbeláez; se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; finalmente, se denegó la petición de medida provisional solicitada en el libelo introductorio2. 4.1.- El magistrado ponente de la sentencia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado señaló que tal providencia no adolece de defecto alguno, que dentro de la misma no se tuvo en cuenta la prueba a la que hace alusión el accionante, dado que en el proceso de pérdida de investidura no reposaba algún medio probatorio de esa naturaleza. Agregó que en este asunto resulta evidente la intención del solicitante de entorpecer la terminación del proceso que se siguió en su contra, mediante la

proposición de solicitudes y de recursos abiertamente improcedentes3. 4.2.- Por su parte, el magistrado ponente de la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Risaralda también se opuso al amparo solicitado, pues luego de exponer los argumentos que tuvo en cuenta ese tribunal 2 Folios 91 y 93 del cuaderno principal. 3 Folios 100 a 102 del cuaderno principal. para adoptar su decisión, concluyó que la misma no adolece de vicio alguno que permita dejarla sin efecto4. Los demás intervinientes no se pronunciaron. II.- C O N S I D E R A C I O N E S 1.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo de 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales5. Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, se consideró que el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características6. Con fundamento en lo anterior, esta Corporación ha sostenido que los requisitos generales para la procedencia del mecanismo de amparo de derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados, son7:

4 Folios 114 a 119 del cuaderno principal. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de julio de 2012, exp. 2009-01328-01, C.P. María Elizabeth García González. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 2012-02201-01 (IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 23 de febrero de 2017, exp. 2016-03336-00 (AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre muchas otras providencias. - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, dado que el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. - Que se hayan agotado todos los medios –ordinarios y extraordinarios– de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se haya interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la parte actora identifique, de manera razonable, tanto los hechos que

generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. - Que no se trate de sentencias de tutela. A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, son los siguientes: - El defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. - El defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. - El defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. - El defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. - El error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. - La decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. - El desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y

el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. - La violación directa de la Constitución Política. Así pues, la Corporación ha determinado que le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado8.

2. Caso concreto La Sala advierte que en este caso no se cumple con el requisito general de procedibilidad de inmediatez.

En relación con el aludido presupuesto para la interposición de demandas de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado: “Es de la esencia de este medio de defensa judicial la urgencia en la protección de las garantías constitucionales y el respeto a la seguridad jurídica y los derechos de terceros afectados. “(…). “De ahí que la reacción inmediata o pronta frente a la situación que vulnera o amenaza vulnerar un derecho fundamental sea un elemento consustancial para la protección que se ofrece. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-00134-01, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, exp.

2016-02213-01, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016-02568-01, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, entre otras. Corte Constitucional, sentencias SU-556 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa; SU-542 de 2016, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; SU-490 de 2016, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y SU-659 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos. “Este requisito que opera de forma general frente a todas las acciones de tutela, es más estricto cuando se interpone contra providencias judiciales, por lo que, como lo ha sostenido la Corte Constitucional, ‘si se deja pasar un tiempo significativo desde el hecho vulneratorio de los derechos, ‘resulta claramente desproporcionado el control constitucional de una providencia judicial por la vía de tutela’9’10. “Por tal razón, debe mediar un término razonable entre la ejecutoria de la decisión judicial que se aduce como violatoria de los derechos fundamentales del accionante y la presentación de la acción de tutela para buscar su amparo11. “Tal aseveración es razonable toda vez que, ‘de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos’12. “(…). “Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para

la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable. “Anótase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto13. 9 Original de la cita: “En la sentencia se cita la providencia SU-961 de 1999”. 10 Original de la cita: “Sentencia T-189 de 2009”. 11 Original de la cita: “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal c) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005”. 12 Original de la cita: “Ibíd”. 13 Original de la cita: “La Sección Primera en algunas ocasiones ha tomado un término equivalente al previsto para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, de cuatro meses y, en otras, ha manifestado que es de seis meses. La Sección Segunda ha sostenido que el “Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente” (negrillas y subrayado del original). Por su parte, la Corte Constitucional ha definido los siguientes criterios

orientadores con el propósito de determinar, en cada caso, si se cumplió o no con el requisito de inmediatez: i) la situación personal del peticionario; ii) el momento en el que se produce la vulneración; iii) la naturaleza de la misma; iv) la actuación contra la que se dirige la tutela y v) los efectos de la tutela14. La Sala encuentra que la sentencia de segunda instancia que aquí se cuestiona fue proferida el 1° de febrero de 2018 por la Sección Primera de esta Corporación15, cuya notificación se surtió el 6 de abril de 2018, según la constancia secretarial que obra en el expediente16. La referida sentencia fue objeto de sendas solicitudes de aclaración y de adición elevadas por el apoderado judicial del demandado, hoy accionante Jorge Libardo Montoya Arbeláez17, las cuales fueron denegadas por medio de auto de 31 de mayo de 2018, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado18, decisión dentro de la cual, vale la pena señalar, se dejó expuesto lo siguiente: término razonable para interponer la acción de tutela contra providencias judiciales no puede exceder de un año. Por su parte, las Secciones Cuarta y Quinta han fijado como razonable para su interposición un plazo de seis meses”. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-391 del 27 de junio de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo. 15 Folios 89 a 98 del cuaderno del Consejo de Estado del proceso de pérdida de investidura. 16 Folio 98 (vuelto) del cuaderno del Consejo de Estado del proceso de pérdida de investidura. 17 Folios 104 a 110 del cuaderno del Consejo de Estado del proceso de pérdida de investidura.

18 Folios 113 a 116 del cuaderno del Consejo de Estado del proceso de pérdida de investidura. “… el demandado intenta generar un nuevo debate sobre aspectos que sí fueron estudiados y decididos por esta Corporación, por lo que a todas luces tal petición resulta improcedente”. Finalmente, el 14 de junio de 2018, el entonces demandado interpuso recurso de reposición para tratar de cuestionar el auto proferido el 31 de mayo de 201819, impugnación que fue rechazada, de plano, por la Sección Primera del Consejo de Estado, por medio de proveído de 24 de agosto de 201820, en el que se consideró que el recurso de reposición interpuesto era abiertamente improcedente y, además, se dejó consignado lo siguiente: “… la Sala advierte la clara intención del recurrente de entorpecer la terminación del proceso que se siguió en su contra y frente al cual no caben más recursos, puesto que ya se agotaron las instancias procesales correspondientes …”. La Subsección estima que el referido recurso de reposición no tiene la virtualidad de ampliar el plazo considerado como razonable para la interposición de la demanda de tutela, por cuanto el ejercicio de aquel medio de impugnación, como ya se indicó, resultó improcedente, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28521 y 31822 del C.G.P. 19 Folios 128 a 132 del cuaderno del Consejo de Estado del proceso de pérdida de investidura. 20 Folios 142 a 154 del cuaderno del Consejo de Estado del proceso de pérdida de investidura. 21 “ARTÍCULO 285. ACLARACIÓN. La sentencia no es revocable ni reformable por el juez que la

pronunció. Sin embargo, podrá ser aclarada, de oficio o a solicitud de parte, cuando contenga conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella. “En las mismas circunstancias procederá la aclaración de auto. La aclaración procederá de oficio o a petición de parte formulada dentro del término de ejecutoria de la providencia. “La providencia que resuelva sobre la aclaración no admite recursos, pero dentro de su ejecutoria podrán interponerse los que procedan contra la providencia objeto de aclaración” (se destaca). 22 “ARTÍCULO 318. PROCEDENCIA Y OPORTUNIDADES. Salvo norma en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que dicte el juez, contra los del magistrado sustanciador no susceptibles de súplica y contra los de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, En línea con lo expuesto, se ha sostenido: “2.4.1. De acuerdo con la revisión efectuada por la Sala en la página de consulta de procesos de esta Corporación, el auto del 27 de julio de 2017, que resolvió el recurso de reposición contra el auto del 11 de mayo de 2017, fue notificado por estado el 4 de agosto de 2017. En consecuencia, el término de seis meses para controvertir por vía de tutela la decisión judicial que, en concreto, se controvierte en la acción de tutela —la de remitir por competencia el proceso al Tribunal Administrativo de Antioquia—, venció el 4 de febrero de 2018, empero,

la solicitud de amparo se presentó el 6 de agosto de 2018, esto es, un año y un día después de la notificación de la providencia que se controvierte. “2.4.2. La Sala debe precisar que, aunque el demandante también controvirtió la providencia del 24 de mayo de 2018, lo cierto es que ésta no puede ser el parámetro para el cómputo del término de la inmediatez, si se tiene en cuenta que su objeto fue simplemente rechazar, por improcedente, el recurso de reposición instaurado contra el auto del 27 de julio de 2017, pues, en los términos del artículo 318, inciso 4º, del Código General del Proceso, «el auto que decide la reposición no es susceptible de ningún recurso». “Para la Sala, la interposición de un recurso abiertamente improcedente no puede prolongar el término que esta para que se reformen o revoquen. “El recurso de reposición no procede contra los autos que resuelvan un recurso de apelación, una súplica o una queja. “El recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto. Cuando el auto se pronuncie fuera de audiencia el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto. “El auto que decide la reposición no es susceptible de ningún recurso, salvo que contenga puntos no decididos en el anterior, caso en el cual podrán interponerse los recursos pertinentes respecto de los puntos nuevos. “Los autos que dicten las salas de decisión no tienen reposición; podrá pedirse su aclaración

o complementación, dentro del término de su ejecutoria. “PARÁGRAFO. Cuando el recurrente impugne una providencia judicial mediante un recurso improcedente, el juez deberá tramitar la impugnación por las reglas del recurso que resultare procedente, siempre que haya sido interpuesto oportunamente” (se destaca). Corporación ha estimado como razonable para reclamar la protección de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados por las decisiones de la administración de justicia (…)”23 (se destaca). Como consecuencia de lo anterior, la Sala encuentra que el plazo de 6 meses considerado como razonable para presentar la demanda de tutela, contabilizado a partir de la notificación que se hizo el 15 de junio de 201824 de la decisión adoptada el 31 de mayo de 2018, venció el 15 diciembre de ese año, por lo que la petición de amparo, radicada el 22 de febrero de 2019, resulta extemporánea. Así las cosas, la Sala declarará improcedente el amparo solicitado, por el incumplimiento del requisito de inmediatez. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo solicitado, por el incumplimiento del requisito de inmediatez, según las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 20 de septiembre de 2018, exp. 11001-03-15-000-2018-02703-00(AC), M.P. Julio Roberto Piza

Rodríguez. Esta decisión fue confirmada por la Sección Quinta de la Corporación, mediante sentencia de 31 de octubre de 2018. Mediante sentencia reciente, proferida el pasado 28 de marzo del año en curso en el proceso 1001-03-15-000-2019-00745-00, esta Subsección acogió el anterior criterio. 24 Folio 121 del cuaderno del Consejo de Estado del proceso de pérdida de investidura.

SEGUNDO: notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: en caso de no ser impugnada esta decisión, por Secretaría General devolver al despacho de origen el expediente de pérdida de investidura remitido a esta actuación en calidad de préstamo.

CUARTO: ejecutoriada esta providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA ADRIANA MARÍN

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA