CE-11001-03-15-000-2019-00814-00(AC)-2019
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-11001-03-15-000-2019-00814-00(AC)-2019
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 2019
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL /
DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE - Inexistencia / INDEXACIÓN DE
PRIMERA MESADA PENSIONAL
[L]a Sala observa que, (…) el razonamiento efectuado por el Tribunal se encuentra ajustado a derecho descartándose los defectos sustancial por desconocimiento del precedente y fáctico aludidos, toda vez que la decisión del Tribunal analizó la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Sección Segunda del Consejo de Estado vigente en materia de indexación de la primera mesada pensional, en los términos atrás citados y concluyó acertadamente que, en el caso de la actora, no se evidenciaba la desvalorización o pérdida de valor adquisitivo de la pensión gracia reconocida, por lo que la razón decisional así expresada no desconoció los precedentes invocados por la accionante sino que precisamente se apoyó en ello para analizar las pruebas documentales aportadas y concluir que el caso no se ubicaba dentro de los supuestos de hecho establecidos por la jurisprudencia para que procediera la indexación reclamada. (…) Es claro entonces que la decisión del Tribunal no desconoció el precedente jurisprudencial invocado sino que, precisamente, al darle aplicación no encontró configurados a partir de las pruebas aportadas, los supuestos fácticos que habilitan su aplicación efectiva en procura de la indexación de la base pensional de la accionante.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: MARTÍN BERMUDEZ MUÑOZ
Bogotá, D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil diecinueve (2019)
Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00814-00(AC)
Actor: ELAINE MARÍA RENTERÍA CUESTA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ Procede la Sala a decidir en primera instancia la acción de tutela interpuesta por la señora Elaine María Rentería Cuesta contra la sentencia del 25 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Chocó.
I. ANTECEDENTES
1. Solicitud de amparo
1. La señora Elaine María Rentería Cuesta, mediante apoderada judicial, solicitó la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, seguridad social, mínimo vital, debido proceso y acceso a la administración de justicia, por considerarlos vulnerados con la sentencia del 25 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó, que revocó la decisión de primera instancia favorable a sus pretensiones, y en su lugar, negó la indexación de la primera mesada pensional de la pensión gracia reconocida (fls. 2 a 18 c. ppal.)1. La pretensión de amparo se formuló así: “PRIMERA.- Tutelarle a la señora Elaine María Rentería Cuesta, sus derechos fundamentales a la igualdad de tratamiento jurídico, debido proceso, mínimo vital, seguridad social en pensiones, mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones y acceso a la administración de justicia, quebrantados por haber dictado de Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó, la sentencia No. 196 del 25 de octubre del 2018, la cual revoca la sentencia No. 213 el 19 de octubre 2015, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Quibdó que
declaró la nulidad de los actos administrativos demandados a título de restablecimiento del derecho, ordenó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP”, reliquidar la pensión de mi poderdante, con la indexación de la primera mesada pensional, así como el pago de las diferencias resultantes, efectiva a partir del 06 de noviembre de 2011 en virtud de la prescripción trienal, más los intereses moratorios. SEGUNDA. - Disponer que en el término de cinco (05) días contados, a partir de la notificación de la sentencia de tutela a dictar por el Consejo de Estado, se conmine al Tribunal Contencioso Administrativo del Chocó, a dictar una nueva providencia en la cual se atienda el precedente de esa máxima Corporación Judicial como órgano de cierre de la jurisdicción contenciosa administrativa, especialmente como se ha procedido con las sentencias de la Sección Segunda, que más adelante relacionaré por ser de idénticos contornos jurídicos y fácticos al caso que con esta acción de tutela se busca ajustar a derecho. SUBSIDIARIA. En razón a la protección inmediata y eficaz de los derechos fundamentales ya solicitados, el Consejo de Estado debe adoptar por tomar una decisión que ponga fin a la controversia de manera célere, con el propósito de alcanzar la eficacia de los derechos violados. Por lo tanto, puede dejar ejecutoriada la sentencia No. 213 del 19 de octubre del 2015, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Quibdó, la cual accedió a la indexación de la primera mesada pensional de la Sra. Rentería Cuesta Elaine María.”
2. Hechos 1 La acción de tutela de la referencia fue radicada y sometida a reparto el 26 de febrero de 2019
(fol. 53 c. ppal.). La anterior solicitud se fundamentó en los siguientes hechos:
2. Mediante resolución n.º 29181 del 26 de septiembre de 2005, la Caja Nacional de Previsión Social -CAJANAL EICEreconoció a la señora Elaine María Rentería Cuesta, el derecho a una pensión gracia al cumplir 50 años de edad y 20 de servicios docentes en el departamento del Chocó; prestación otorgada en una cuantía de $1.025.314, con efectos fiscales desde el 29 de agosto de 2002, fecha en la que consolidó el status pensional.
3. El 4 de diciembre de 2007, la señora Rentería Cuesta solicitó a CAJANAL EICE, la reliquidación de la pensión gracia con inclusión de la totalidad de factores devengados en el año anterior a la consolidación del derecho, petición resuelta favorablemente a través de la resolución n.º 22731 del 28 de mayo de 2008, en donde se incorporaron como factores de liquidación, además de la asignación básica, la prima de navidad y la prima de vacaciones devengada en dicho periodo, lo que arrojó como nueva cuantía del derecho, la suma de $ 1’160.599.
4. Por considerar que le fueron reconocidas sumas devaluadas en el tiempo, toda vez que los actos administrativos citados se profirieron años después de la causación del derecho, la accionante acudió ante el Juzgado Tercero Administrativo
de Descongestión de Quibdó, a fin de obtener la indexación de la primera mesada pensional reconocida y el pago de las diferencias ocasionadas luego de su aplicación.
5. Mediante sentencia del 19 de octubre de 2015, dicho Juzgado accedió a las pretensiones de la demanda, ordenando la actualización del ingreso base de liquidación con base en el IPC, así como el pago de las diferencias causadas, con efectos a partir del 6 de noviembre de 2011, por prescripción trienal.
6. Esta decisión fue revocada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Chocó, en sentencia del 25 de octubre de 2018, al considerar que, en el caso de la actora, no había lugar a la indexación de la primera mesada, toda vez que cumplió los requisitos para acceder a la pensión gracia de manera simultánea con su salario y encontrándose aún en servicio, por lo que no se reunían los requisitos para ordenar la actualización de la base de liquidación pensional.
7. Afirmó que la sentencia del Tribunal se encuentra incursa en un defecto fáctico y sustantivo por el desconocimiento del precedente jurisprudencial que permite actualizar la base de liquidación de una pensión cuando ha transcurrido el tiempo entre la causación del derecho y su efectivo reconocimiento, razón por la que solicita el amparo de los derechos fundamentales invocados.
3. Oposición
3.1 Tribunal Administrativo del Chocó
8. El Tribunal accionado manifestó que el medio ejercido por la actora pretendía reabrir un debate judicial concluido, utilizando indebidamente la tutela como herramienta procesal extraordinaria, en procura de la prosperidad de sus
pretensiones (fls. 68 y 69 c. ppal.).
9. Resaltó que la sentencia se adoptó con observancia de la ley y la jurisprudencia aplicable, de donde concluyó que no era viable la indexación de la base de liquidación reclamada, decisión que no vulneró en modo alguno los derechos fundamentales invocados por la actora.
3.2 UGPP
10. La Unidad de Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales solicitó rechazar por improcedente la solicitud de amparo de la accionante por considerar que la sentencia enjuiciada efectuó un adecuado análisis del asunto, ajustándose a las normas aplicables, lo que evidenciaba en el presente caso un uso indebido de la acción de tutela, que desnaturaliza su carácter excepcional y subsidiario (fls. 70 y 76 c. ppal.).
3.3 FOPEP
11. El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional -FOPEPmanifestó que pese a ser sustituto de la Caja Nacional de Previsión Social, no reconoce prestaciones ni ordena su reliquidación, reduciéndose su función a lo relacionado con el pago de las pensiones que se encontraban a cargo de dicha entidad, único aspecto respecto del cual puede pronunciarse (fls. 85 a 88 c. ppal.).
12. En punto de lo anterior, señaló que dentro de la nómina de pensionados cuyo pago está a su cargo, se encuentra la señora Elaine María Rentería Cuesta desde el mes de diciembre de 2005, periodo a partir del cual se le ha venido efectuando el pago de los valores reportados a su favor por la UGPP.
13. Finalmente, allegó una constancia de las sumas que por concepto de pensión gracia le han sido cancelados a la actora desde el mes de diciembre de 2005 hasta el mes de febrero de 2019 (fol. 87 c. ppal.).
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Análisis de procedencia
14. Previo a resolver el fondo del asunto, la Sala verificará la procedencia de la acción de tutela ejercida, a fin de determinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia.
15. Conforme a los lineamientos establecidos en la materia por la Corte Constitucional2 y el Consejo de Estado3, la Sala observa que en el presente caso, se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
16. En efecto, del escrito formulado y los documentos que lo acompañan se observa que se cumplen los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, en la medida en que la cuestión formulada por la actora, agotó en su momento los medios ordinarios de 2 En la sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional estipuló que la procedencia de la accion de tutela contra providencias judiciales se encontraba sujeta al cumplimiento de los requisitos generales de procedencia y los requisitos especiales de procedibilidad. Los requisitos generales se concretan a i) la relevancia constitucional, ii) el agotamiento de los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii) la inmediatez; iv) la irregularidad procesal, con efecto decisivo o determinante; v) la identificación, de manera razonable, tanto de los hechos que generaron la
vulneración, como de los derechos afectados y vi) que la acción no se dirija contra una sentencia de tutela. Por su parte, las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial hacen referencia a aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión que se cuestiona y que, una vez advertidos, posibilitan la prosperidad de la protección. La Corte Constitucional las enlistó, así: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 3 Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-0315-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. el Consejo de Estado en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia del magistrado Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos fijados por la Corte Constitucional. defensa judicial existentes4 y se interpuso en un término razonable, esto es, dentro de los 6 meses posteriores a la notificación de la providencia que finiquitó la
respectiva instancia5.
17. Por lo anterior, acreditados los requisitos generales de procedencia, procede la Sala a analizar el caso propuesto.
2. Análisis del caso
18. El amparo constitucional invocado será denegado por las razones que se
exponen a continuación:
19. El derecho a la indexación de la primera mesada pensional a que alude la accionante se deriva directamente del contenido de los artículos 53 y 48 de la Constitución Política, que consagran respectivamente el deber del Estado de garantizar el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales y el desarrollo de los instrumentos legales de protección para lograr que las pensiones mantengan un poder adquisitivo constante.
20. En desarrollo de lo anterior, la Corte Constitucional en las sentencias de unificación SU-120 de 2003 y SU-1073 de 2012 -citadas por el accionante como referentes del defecto sustancial aducido-, establecieron la existencia de un derecho constitucional a la actualización del salario base para la liquidación de la primera mesada pensional, afirmándolo como un derecho universal, de aplicación genérica y sin distinción alguna para todos los pensionados, en la medida en que afecta el mínimo vital de personas que en razón de su edad, se constituyen en sujetos de especial protección constitucional . 6 4 La parte actora presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para buscar la actualización pretendida (c. 2), sin que finalizado el trámite de segunda instancia cuente con otro medio de defensa para ventilar los puntos de disenso propuestos alrededor de los derechos fundamentales presuntamente conculcados. 5 La decisión que cerró la instancia, es decir, la sentencia que desató la apelación ejercida por la
entidad accionada fue proferida el 25 de octubre de 2018 y notificada a las partes el 29 del mismo mes y año (fls. 190 y 191 c. 2), por lo que al interponerse el recurso de amparo el 26 de febrero de 2019, se concluye que fue ejercido dentro de los 6 meses establecidos por la Corte como plazo razonable para el ejercicio oportuno de la acción de tutela contra providencia judicial. 6 Ver igualmente la sentencia SU-415 de 2015.
21. Como supuestos de procedencia del derecho fundamental a la indexación de la primera mesada pensional, se estableció la pérdida del valor adquisitivo del ingreso base de liquidación de una pensión por el paso del tiempo entre el momento en que la persona se retira del servicio -periodo del que se toman los factores salariales para el cálculo de la pensióny la consolidación del status pensional, o entre esta última fecha y el reconocimiento efectivo por parte de la entidad administradora de pensiones a cargo de su pago, sin los reajustes de valor de la base pensional por el paso del tiempo.
22. Lo anterior por cuanto se ha reconocido como “hecho notorio que los ingresos del trabajador sufren una pérdida significativa de su poder adquisitivo, cuando media un lapso considerable entre la fecha en la cual se retiran del servicio y aquella en la cual le es reconocida la pensión de jubilación”7.
23. A partir de lo anterior y del análisis del fallo cuestionado, la Sala observa que, contrario a lo señalado por la accionante, el razonamiento efectuado por el Tribunal se encuentra ajustado a derecho descartándose los defectos sustancial por
desconocimiento del precedente y fáctico aludidos, toda vez que la decisión del Tribunal analizó la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Sección Segunda del Consejo de Estado vigente en materia de indexación de la primera mesada pensional, en los términos atrás citados y concluyó acertadamente que, en el caso de la actora, no se evidenciaba la desvalorización o pérdida de valor adquisitivo de la pensión gracia reconocida, por lo que la razón decisional así expresada no desconoció los precedentes invocados por la accionante sino que precisamente se apoyó en ello para analizar las pruebas documentales aportadas y concluir que el caso no se ubicaba dentro de los supuestos de hecho establecidos por la jurisprudencia para que procediera la indexación reclamada.
24. Lo anterior se corrobora precisamente a partir de los actos de reconocimiento allegados al plenario (fls. 14 a 16 c. 2), que evidencian que la actora consolidó el status jurídico que le permitía acceder a la pensión gracia el 29 de agosto de 2002
(al cumplir 50 años de edad y 20 de labores como docente territorial o nacionalizada antes de 1980), sin que se encontrara retirada del servicio, por lo que para tal fecha, el salario base de liquidación obtenido, no representaba una suma 7 Sentencia SU 069 de 2018, que recoge las decisiones anteriores proferidas en torno al reconocimiento del derecho a la indexación de la base de liquidación de la primera mesada pensional en las sentencias SU-120 de 2003, T-098 de 2005, C-862 de 2006, SU-1073 de 2012 y
T-114 de 2016. devaluada por el paso del tiempo, sino un valor actual y correspondiente con el salario asignado por el Gobierno al personal docente para dicha anualidad, en cada categoría de escalafón y con el respectivo incremento de ley, razón por la que no surgió la desvalorización de la base de liquidación adoptada por la entidad para efectuar el cálculo de la pensión en la Resolución n.º 29181 del 26 de septiembre de 2005.
25. Ahora, si bien se observa que el derecho -como lo recalca la actorafue reconocido 3 años después de su consolidación, y que además, se dejó de incluir la totalidad de factores que componen la base de liquidación, lo que implicó para la Caja Nacional de Previsión Social la expedición de un nuevo acto administrativo de reliquidación para incorporar los factores omitidos, devengados en el último año anterior a la adquisición del derecho8, aspecto en el que se funda la indexación reclamada, lo cierto es que cada una de las resoluciones ordenó efectivamente que a las sumas allí reconocidas les fueran aplicados los ajustes de valor, lo que descarta la devaluación aducida, toda vez que la entidad, al momento de liquidar y pagar retroactivamente el derecho y las diferencias causadas tenía que reajustar el valor como efectuar los descuentos de ley y demás operaciones contables a que hubiere lugar, tal como se lee del artículo segundo y tercero de las dos resoluciones citadas, respectivamente.
26. Lo anterior se corrobora con el documento allegado por la UGPP y el FOPEP como entidades administradora y pagadora de la pensión reconocida a la señora Elaine María Rentería Cuesta (fls. 77 y 87 c. ppal.), en donde se remitió con destino
a este expediente, la relación de la totalidad de pagos que fueron efectuados a la misma por concepto de pensión gracia entre el año 2005 y 2019.
27. Allí se observa que la suma retroactiva reconocida a la accionante luego de la expedición de la resolución n.º 29181 del 26 de septiembre de 2005, no corresponde, como se afirma en la tutela, a la mesada reconocida inicialmente por valor de $1.025.314 sino a una suma superior de $ 1.292.000, de donde se infiere que se efectuaron los ajustes de valor por el reconocimiento tardío de la prestación con lo cual queda conjurada la pérdida de valor adquisitivo de la prestación reconocida, además de cancelarse sobre esta última base el retroactivo en una suma de $ 54.161.189,16. 8 Resolución n.º 22731 del 28 de mayo de 2008, visible en los fls. 17 a 19 c. 2.
28. Asimismo, contrario a lo expuesto por la actora, se observa que el reconocimiento efectuado en el año 2008 a través de la Resolución 22731, que elevó la cuantía inicial de la pensión gracia a $ 1.160.599 por la incorporación de los factores omitidos (prima de navidad y prima de vacaciones), también fue debidamente ajustado, no de otra forma puede explicarse que la mesada pensional haya sido cancelada a partir de tal fecha en $ 1.615.184,72, junto con el retroactivo o pago de la diferencia causada por valor de $15.148.531.
29. Es claro entonces que la decisión del Tribunal no desconoció el precedente jurisprudencial invocado sino que, precisamente, al darle aplicación no encontró
configurados a partir de las pruebas aportadas, los supuestos fácticos que habilitan su aplicación efectiva en procura de la indexación de la base pensional de la accionante.
30. Bajo las consideraciones anotadas la Sala negará el amparo constitucional solicitado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
F A L L A:
1. NEGAR la acción de tutela instaurada por la señora Elaine María Rentería Cuesta contra la sentencia del 25 de octubre de 2018 proferida por el Tribunal
Administrativo del Chocó.
