CE-11001-03-15-000-2019-00844-01(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / FACTORES SALARIALES A TENER EN CUENTA PARA LA RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN A DOCENTE - Los cotizados al sistema / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE DE UNIFICACIÓN DEL CONSEJO DE ESTADO - SU del 28 de agosto de 2018 En la providencia objeto de cuestionamiento, el Tribunal accionado concluyó (i) que debido a que la vinculación al servicio docente del señor [F.Z.P.] ocurrió con anterioridad al 27 de junio de 2003, fecha de entrada en vigencia de la Ley 812 de ese año, el régimen pensional aplicable es el contenido en Ley 91 de 1989 y la Ley 33 de 1985. (…) Respecto de los factores salariales que deben incluirse en el Índice Base de Liquidación indicó que solo deben ser tenidos en cuenta aquellos sobre los cuales se efectuó cotizaciones a pensión, en aplicación del criterio de interpretación previsto en la sentencia del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado. En lo que se refiere a la sentencia de unificación jurisprudencial del 28 de agosto de 2018, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, acogió el criterio de interpretación sostenido por la Corte Constitucional y dejó atrás la interpretación otrora sostenida por la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia del 4 de agosto de 2010. (…) En este estado de cosas, se concluye por esta Sala de decisión, que el criterio aplicado por el Tribunal accionado no comporta una actuación incursa en vía de hecho, que

vulnere los derechos fundamentales del pensionado, pues en su autonomía funcional tomó de referente la interpretación que, en su criterio, encontró ajustada a la Carta Política y que estaba en toda su potestad de acoger, dado el carácter vinculante de las sentencias de unificación de las altas cortes.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., cuatro (04) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00844-01(AC)

Actor: FERNANDO ZAMBRANO PÉREZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Decide la Sala la impugnación formulada por la parte accionante contra la sentencia del 4 de abril de 2019, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que negó el amparo requerido.

1. La acción de tutela El señor Fernando Zambrano Pérez, quien actúa en nombre propio, promueve acción de tutela contra del Tribunal Administrativo del Quindío para que se protejan sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso, mínimo vital y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados con la sentencia del 1 de noviembre de 2018, que negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

1.1. Pretensiones Fueron concretadas de la siguiente forma:

1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO, integrado por

los magistrados JUAN CARLOS BOTINA GOMEZ, ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO RIGOBERTO REYES GOMEZ, trasgredió los derechos fundamentales al debido PROCESO, MÍNIMO VITAL, IGUALDAD Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA de la accionante con la decisión contenida en la sentencia del 01 DE NOVIEMBRE DE 2018 proferida dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho incoada por el (la) Docente FERNANDO ZAMBRANO PÉREZ contra La NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, bajo radicado N° 63001333300120170043701.

2. Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL

ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, integrada por los Magistrados JUAN CARLOS BOTINA GOMEZ, ALEJANDRO LONDOÑO JARAMILLO RIGOBERTO REYES GOMEZ; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo al precedente judicial que sobre el tema edificó el Consejo de Estado mediante sentencia de unificación del 04 de agosto de 2010, proferida dentro del expediente radicado No. 2500123-25-000-2006-07509-01 (0112-09), de esta Honorable Corporación con ponencia del consejero Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 1.2. Hechos de la solicitud Fueron expuestos como hechos relevantes los siguientes: El señor Fernando Zambrano Pérez laboró por más de 20 años al servicio

docente, por lo que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales el Magisterio le reconoció pensión de jubilación a través de Resolución número 0001807 del 20 de octubre de 2016, en la que no se incluyeron las primas de navidad, vacaciones y demás factores salariales percibidos durante el último año. Por lo anterior, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. El medio de control correspondió al Juzgado Primero Administrativo de Armenia, que en sentencia del 5 de julio de 2018, ordenó la reliquidación pensional del señor Zambrano Pérez con base en el 75 % del promedio de lo devengado durante el último año de servicio, con inclusión de todas las sumas devengadas usual y periódicamente y que no fueron incluidas en el cálculo inicial. La anterior decisión fue apelada por la parte demandada. El trámite de segunda instancia correspondió al Tribunal Administrativo del Quindío que profirió sentencia del 1 de noviembre de 2018, en la que revocó la decisión recurrida y negó la totalidad de pretensiones con fundamento en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por el Consejo de Estado en materia de interpretación y aplicación del índice Base de Liquidación para beneficiarios del régimen de transición. 1.3. Fundamentos jurídicos del accionante El apoderado judicial del accionante, considera que el Tribunal Administrativo del Quindío incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial sentado en la sentencia del Consejo de Estado del 4 de agosto de

2010, relacionado con el índice Base de Liquidación fijado para los beneficiarios del régimen de transición dispuesto en la Ley 100 de 1993. El profesional del derecho asegura que la parte accionada ha incurrido en un defecto sustantivo y en una falta de motivación en la sentencia del 7 de febrero de 2019, pues en la parte motiva de la decisión se argumenta que los docentes nacionales y nacionalizados vinculados antes del 27 de junio de 2003, se rigen por la Ley 33 de 1985 en materia pensional. Posteriormente, el Tribunal citó la sentencia del Consejo de Estado del 4 de agosto de 2010, aunado a los argumentos relacionados con la importancia y el obligatorio cumplimiento de los precedentes jurisprudenciales; a pesar de tales afirmaciones, concluyó que al demandante le es aplicable en su integridad las Leyes 33 y 62 de 1985 para efectos de liquidar su asignación pensional. No obstante, aplicó la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, a pesar de que se indicó expresamente que las conclusiones expuestas en dicha jurisprudencia «no cobija a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio», razón por la que se configura un desconocimiento del precedente que justifica la interposición de la acción constitucional de la referencia. 1.4. Trámite en primera instancia La presente acción de tutela fue admitida por la Sección Primera del Consejo de Estado en auto del 4 de marzo de 2019, en el que se ordenó notificar a los magistrados el Tribunal Administrativo del Quindío como demandados y al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Juzgado Primero

Administrativo de Armenia como terceros interesados, para que dentro de los 2 días siguientes rindieran el respectivo informe (folios 80 al 81). 1.5. Intervenciones Fiduciaria La Previsora S.A allegó memorial de contestación el 11 de marzo de la presente anualidad en el que trascribió apartes de la sentencia T-233 de 2007 relacionados con los requisitos mínimos de procedencia de acciones de tutela contra providencia judicial y concluyó que el presente asunto no cumple con tales requerimientos, por lo que debe ser rechazado. Sin embargo, sin mayor ilustración, también expuso que no es cierto que el Tribunal Administrativo del Quindío haya vulnerado los derechos fundamentales invocados por el accionante, debido a que se atendieron todas las normas del debido proceso y, en consecuencia, solicita que se declare la improcedencia de la solicitud de amparo bajo estudio (folios 87 al 88 vuelto). Por su parte, el Juzgado Primero Administrativo de Armenia indicó, en oficio del 7 de marzo de 2019, que el proceso que originó la presente acción de tutela se adelantó con el respeto de todas las garantías mínimas de la partes, se analizó todo el material probatorio allegado al plenario y se atendió la línea jurisprudencial vigente para la fecha de expedición de la sentencia y, por ello, solicitó que se nieguen las pretensiones del medio de amparo (folios 89 y vuelto). 1.6. Sentencia impugnada En sentencia de primera instancia, la Sección Primera del Consejo de Estado negó el amparo deprecado por el señor Fernando Zambrano Pérez, por cuanto la

decisión acusada proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío se basó en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, en la que a pesar de que se indicó que la primera subregla no podía ser aplicada en materia docente, no ocurrió lo mismo con la segunda, en la que se indicó el alcance interpretativo del artículo 3 de la Ley 33 de 1985. De acuerdo con lo anterior, es claro que la segunda subregla tiene plena aplicación en el régimen excepcional de los docentes, razón por la que no se entiende configurado un defecto sustantivo por desconocimiento jurisprudencial por parte de la accionada, pues esa autoridad judicial aplicó la reciente interpretación dada por el Consejo de Estado en lo que a índice Base de Liquidación se refiere, sin que se advierta arbitrariedad alguna en la negación de las pretensiones en el proceso ordinario (folios 92 al 104 vuelto). 1.7. Impugnación A través de oficio del 22 de mayo, el apoderado judicial del señor Fernando Zambrano Pérez presentó impugnación de la sentencia de primera instancia dictada por la Sección Tercera del Consejo de Estado. En el mencionado escrito reiteró los argumentos expuestos en la acción de tutela relacionados con el derecho que le asiste a su representado a que su pensión sea liquidada con fundamento en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, dictada por esta Corporación (folios112 al 129).

2. Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 Constitucional y el artículo 2.° del Acuerdo 377 de 20181, según el cual «Las tutelas que sean de competencia del

Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto», esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, propuesta contra el fallo de tutela proferido por la Sección Primera de esta Corporación. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si el presente medio de amparo cumple con los requisitos mínimos de procedencia de acciones de tutela contra providencia judicial, en cuyo caso se analizará si el Tribunal Administrativo del Quindío incurrió en un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial en la sentencia del 1 de noviembre de 2018, dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 63001-33-33-001-2017-00431-01. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial 1 Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. 2.3.1. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública». El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y estableció en sus artículos 11,

12 y 40 la posibilidad de utilizar la acción de tutela para controvertir sentencias judiciales ejecutoriadas, artículos que posteriormente fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 1992, al considerarse que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, además de trasgredir la autonomía e independencia judicial, así como las normas de competencia fijadas por la Constitución. Sin embargo, dentro de la ratio decidendi de dicha sentencia, se abrió la posibilidad de manera excepcional y como mecanismo transitorio de protección, de utilizar la acción de tutela en casos en que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable», hipótesis frente a las que, señaló la Corte, no puede hablarse de atentado contra la seguridad jurídica de los asociados. En este entendido, la jurisprudencia constitucional ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, desarrollando diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la sentencia C-590 de 20052, en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia misma del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia

constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; (iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale de manera clara que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que ésta identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración así como los derechos vulnerados y que se hubiere alegado en el proceso judicial siempre que hubiere sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. El Consejo de Estado en sentencia del 31 de julio de 20123, unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela 2 Reiteradas en la sentencia SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 3 CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ). contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia.

Asimismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 20144 acogió un plazo de seis (6) meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente, término de inmediatez que debe considerarse en cada caso concreto, de acuerdo con los parámetros señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.3.2 La procedencia de la acción de tutela de la referencia La Sala considera que el presente asunto es de amplia relevancia constitucional dada la alegada vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, mínimo vital e igualdad presuntamente configurada dentro de un trámite judicial por parte del Tribunal Administrativo del Quindío. En el mismo sentido se advierte cumplido el requisito de inmediatez, debido a que la decisión que se cuestiona en el sub judice fue proferida el 1 de noviembre de 2018, mientras que la solicitud de amparo fue interpuesta el 12 de febrero de 2019, es decir dentro de los 6 meses que han sido acogidos por esta Corporación como término inmediato para cuestionar providencias judiciales. Además, también está satisfecho el requisito de subsidiariedad, debido a que este medio constitucional se dirige contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Quindío que resolvió el recurso de apelación propuesto en contra del fallo de primera instancia del 5 de julio de 2018 proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Armenia, por lo que se entiende agotada esa vía de contradicción, al paso que no se pretende discutir una decisión adoptada dentro

de un proceso de igual naturaleza constitucional. En cuanto a los requisitos específicos de procedencia de acciones de tutela contra providencia judicial, la parte accionante asegura que en la decisión de instancia cuestionada se incurrió en un defecto sustantivo por una indebida interpretación del precedente jurisprudencial sentado por el Consejo de Estado frente al Índice Base de Liquidación para los beneficiarios del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 2.3.3 Régimen pensional docente En virtud de lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005, parágrafo transitorio 15, vigente para la época en que fue reconocida la pensión de jubilación de la 4 CONSEJO DE ESTADO. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 5 El régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, vinculados al servicio público educativo oficial es el establecido para el Magisterio en las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, y lo preceptuado en el artículo 81 de esta. Los docentes que se hayan vinculado o se vinculen a partir de la vigencia de la citada ley, tendrán derechos de prima media establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, en términos del artículo 81 de la Ley 812 de 2003. accionante6, el régimen pensional aplicable a docentes depende de la fecha de vinculación al servicio, de tal forma que pueda establecerse si su ingreso se produjo antes o después del 27 de junio de 2003, fecha de entrada en vigencia de

la Ley 812 de ese año. En ese sentido, si el educador se vinculó al servicio público educativo con anterioridad al 27 de junio de 2003, el régimen prestacional aplicable es el establecido para el personal docente que regía para esa fecha, es decir, la Ley 91 de 1989 y demás normas concordantes; sin embargo, si la vinculación se produjo con posterioridad a esa fecha, la jubilación obedecerá al régimen de prima media con prestación definida, establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003. Ahora, en la Ley 91 de 1989, artículo 15, numeral 2, se establecen las siguientes previsiones para el personal docente en materia pensional: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1º de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […]

2. Pensiones: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.

Para los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981, nacionales y

nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de Ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional. […] La referida norma, ha sido interpretada y aplicada por los diferentes operadores judiciales ―jueces naturales de la causa―, en el siguiente sentido: que los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981 nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990 «gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional», se remite íntegramente a la aplicación del régimen general vigente, según la fecha de vinculación del docente. Ahora bien, en la Ley 33 de 1985, artículo 1º, se establecieron como requisitos para pensión, 20 años continuos o discontinuos de servicios y 55 años de edad, liquidada sobre el 75% del salario promedio que haya servido de base para calcular los aportes en el último año de servicio; y en el artículo 3, inciso 3, se indicó que las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, deben liquidarse sobre los mismos factores sobre los que se hayan realizado aportes. Por su parte, en la Ley 62 de 1985, artículo 1, se determinaron los factores salariales que debían tenerse en cuenta en la base de liquidación para realizar aportes a saber: asignación básica, gastos de representación, primas de

6 Reconocida mediante Resolución número 0603 de 2012. antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación, dominicales y feriados, horas extras, bonificación por servicios prestados, y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio. Dadas las posiciones disímiles que existían en torno del alcance del artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 62 de 1985, en materia de factores salariales que deben constituir el ingreso base de liquidación pensional, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia del 4 de agosto de 2010, unificó jurisprudencia en la que se adoptó el siguiente criterio: La Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios. Lo anterior, en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral. […] De otro lado, se comparte la decisión del Tribunal en cuanto ordenó el descuento de los aportes correspondientes a los factores salariales cuya inclusión se ordena y sobre los cuales no se haya efectuado la deducción legal. Esta tesis ha sido sostenida en otras oportunidades por esta Corporación, y se ha reiterado en las consideraciones de la presente sentencia, en el sentido que la referida omisión por parte de la administración no impide el reconocimiento de dichos conceptos para efectos pensionales, toda vez que aquellos pueden ser descontados por la entidad cuando se

haga el reconocimiento prestacional» [Se resaltan apartes]. En esta oportunidad, la Sección Segunda del Consejo de Estado manifestó compartir la tesis según la cual la liquidación de la pensión de jubilación se debe calcular no solo con fundamento en los factores salariales sobre los cuales se efectuó un aporte al sistema general de seguridad social en pensiones, sino también respecto de aquellos que teniendo el carácter salarial no fueron objeto de descuento. No obstante, la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013, estudió el régimen pensional especial de congresistas, previsto en el artículo 17 de la Ley 4 de 19927, que en virtud del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Acto Legislativo 1º de 2005, sigue aplicándose tanto para aquellos que adquirieron el derecho pensional bajo su amparo, como para aquellos que al 25 de julio de 2005 hubiesen cotizado al menos 750 semanas al sistema de seguridad social en pensiones. En la referida sentencia, la Corte declaró inexequible las expresiones «durante el último año» y «por todo concepto», contenidas en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, al encontrar que la referida disposición resultaba contraria al ordenamiento constitucional, por cuanto: (i) desconocía el derecho a la igualdad, en armonía con los principios constitucionales de universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen un sistema pensional equitativo, (ii) generaba una desproporción manifiesta entre algunas pensiones reconocidas al amparo del artículo 17 de la Ley 4 de 1992

7 Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política. cuando, además, (iii) existía falta absoluta de correspondencia entre el valor de la pensión y las cotizaciones, lo cual conduce a que dicha desproporción excesiva sea (iv) financiada con recursos públicos mediante un subsidio muy elevado. Esto, además, (v) es incompatible con el principio de Estado Social de Derecho, puesto que si bien los subsidios en regímenes especiales no son per se contrarios a dicho principio fundamental, sí lo son los subsidios carentes de relación con el nivel de ingresos y la dedicación al servicio público del beneficiario del elevado subsidio. De manera que ante la expulsión del ordenamiento de las referidas expresiones y en vista del mandato del Acto Legislativo 01 de 2005, en el que se dispone que «para la liquidación de las pensiones solo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones», condicionó la exequibilidad del resto del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, en el entendido de que como factores de liquidación de la pensión, solo podrán tomarse aquellos ingresos: (i) que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, (ii) que tengan carácter remunerativo del servicio y (iii) sobre los cuales se hubieren

realizado las cotizaciones respectivas al sistema de pensiones. En la sentencia SU-230 de 2015, la Corte modificó la jurisprudencia en vigor de las diferentes Salas de Revisión, respecto de la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en los regímenes especiales, donde se sostenía que se vulneraban derechos cuando no se aplica en su integridad el régimen especial que amparaba al beneficiario del régimen de transición, e hizo extensivos los considerandos previstos en la sentencia C-258 de 2013. Advirtió la Corte en la ratio decidendi, que aunque la interpretación de las reglas del ingreso base de liquidación establecidas en la sentencia C-258 de 2013, se enmarcaban en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, ello no excluía la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de establecer que «el ingreso base de liquidación no es un aspecto de la transición» y, que, por tanto, son las reglas contenidas en la norma general las que deben observarse para determinar el monto pensional, con independencia del régimen especial al que se pertenezca. En los referidos pronunciamientos, la Corte trajo de presente de un lado, la manera como debe entenderse el contenido del artículo 36 de la Ley 100 de 1993; de otro lado, resaltó la obligación de aplicar lo dispuesto por el Constituyente en el Acto legislativo 01 de 2005, artículo 1, inciso 6, que introdujo como regla para la liquidación pensional «que solo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales

cada persona hubiere efectuado las cotizaciones»; y finalmente, dio prevalencia a la aplicación del principio de correspondencia entre lo cotizado y lo liquidado. Estos elementos fueron tomados en cuenta por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de unificación jurisprudencial del 28 de agosto de 20188, en la que al pronunciarse con respecto del correcto entendimiento y debida aplicación de la transición prevista en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, presentó criterios de aplicación en materia factores salariales a incluir en el ingreso base de liquidación. 8 Consejo De Estado, Sala Plena De Lo Contencioso Administrativo, Consejero Ponente: César Palomino Cortés, sentencia del 28 agosto de 2018, expediente: 52001-23-33-000-2012-00143-01, medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho, demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro, demandado: Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E. En Liquidación.

Asunto: Sentencia de unificación. Criterio de interpretación sobre el artículo 36 de la Ley 100 de

1993. El Consejo de Estado señaló como regla jurisprudencial, que el IBL contemplado en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se aplica a los beneficiarios de la transición allí prevista, es decir, a pensionados con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo de la Ley 33 de 1985. Así las cosas, contempló dos subreglas para su aplicación: la primera, relativa al periodo para liquidar las pensiones y, la segunda,