CE-11001-03-15-000-2019-00849-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE

CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO /

RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DOCENTE / CÁLCULO DE LOS FACTORES SALARIALES A TENER EN CUENTA EN LA RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DOCENTE - Aquellos objeto de cotización / AUSENCIA DE DEFECTO

SUSTANTIVO / DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL - No

configuración / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA JUDICIAL

[C]orresponde a la Sala determinar si la providencia del 17 de enero de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío, incurrió en defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente judicial, cuando concluyó que la pensión de la señora [R.M.M.] debía liquidarse únicamente con los factores salariales que sirvieron de base para calcular los aportes. (…) [L]a Sala encuentra que la autoridad judicial demandada precisó que los docentes no tienen un régimen especial en materia pensional y, por lo tanto, «A los docentes nacionales y nacionalizados les es aplicable la ley 33 de 1985, en su calidad de empleados públicos». Seguidamente, explicó que la aplicación de la Ley 33 de 1985 a los docentes no se da en razón del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sino en virtud de la Ley 91 1989, y que en la liquidación de la pensión únicamente deben tenerse en cuenta los factores que sirvieron de base para las cotizaciones. (…) Para la Sala, el Tribunal Administrativo del Quindío no incurrió en defecto sustantivo, por interpretación errónea del artículo 3 de la Ley 33

de 1985, modificada por la Ley 62 de 1985, toda vez que es cierto que esa norma enlista los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación y, además, establece que las pensiones de los empleados públicos de cualquier orden, «siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes». (…) [L]a Sala encuentra que el Tribunal Administrativo del Quindío sí se refirió a la sentencia del 4 de agosto de 2010. Otra cosa es que, en virtud de la libertad de interpretación que rige la actividad judicial, el tribunal concluyera que para resolver el caso no era procedente aplicar las reglas jurisprudenciales fijadas en [esa] sentencia. (…) Queda resuelto, entonces, el problema jurídico planteado: la sentencia del 1º de noviembre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío, no incurrió en defecto sustantivo, por cuanto están bien explicadas las razones por las que se estimó que la liquidación de la pensión de la señora [R.M.M.] no podía incluir factores diferentes a los previstos en el artículo 3° de la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 62 del mismo año, y sobre los que no se efectuaron cotizaciones. Tampoco incurrió en desconocimiento del precedente judicial, toda vez que la regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 3 de la Ley 33 de 1985 fijada en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, dictada por la Sección Segunda de esta Corporación, fue replanteada por la Sala Plena del Consejo de Estado en

sentencia del 28 de agosto de 2018. En consecuencia, la Sala denegará el amparo solicitado por la [parte actora].

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 230.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de junio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00849-00(AC)

Actor: RUTH MUÑOZ MOLINA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Ruth Muñoz Molina contra la providencia del 1º de noviembre de 2018, dictada por el Tribunal

Administrativo del Quindío.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela, la señora Ruth Muñoz Molina, mediante apoderado judicial, pidió la protección de los derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por la providencia del 1º de noviembre de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío. En concreto, formuló las siguientes pretensiones: 2. (…) se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÌO, (…); dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo al precedente judicial que sobre el tema edificó el Consejo

de Estado mediante Sentencia Unificación del 04 de agosto de 2010, proferida dentro del expediente radicado No. 25001-23-25-000-2006-0750901 (0112-09), de esta Honorable Corporación con ponencia del Consejero Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila1.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 1 Folio 3 del expediente de tutela. 2.1. La señora Ruth Muñoz Molina se desempeñó como docente oficial por más de 20 años. 2.2. Mediante Resolución No. 000533 de junio de 2012, la Secretaría de Educación del Quindío reconoció y liquidó la pensión de jubilación a favor de la señora Ruth Muñoz Molina. 2.3. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Ruth Muñoz Molina pidió la nulidad de la Resolución No. 000533 junio de 2012 y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara la reliquidación de la pensión de jubilación, con la inclusión de la prima de servicios como factor salarial. 2.4. El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Sexto Administrativo de Armenia, que, mediante sentencia del 26 de junio de 2018, accedió a las pretensiones. 2.5. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio apeló y, mediante sentencia del 1º de noviembre de 2018, el Tribunal Administrativo del Quindío revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones de

la demanda, al estimar que sólo deben incluirse los factores salariales sobre los que se han efectuado aportes a la seguridad social.

3. Argumentos de la acción de tutela 3.1. Luego de hacer un recuento de los hechos que dieron lugar a la providencia cuestionada y de estimar cumplidos los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, la señora Ruth Muñoz Molina alegó que la sentencia del 1º de noviembre de 2018 incurrió en los siguientes defectos: 3.1.1. Defecto sustantivo y falta de motivación. A juicio de la actora, la sentencia cuestionada es contradictoria, porque si bien la autoridad judicial demandada advirtió que a los docentes nacionales y nacionalizados vinculados antes del 27 de junio de 2003 —como es el caso de la actora—, se les aplican las disposiciones previstas en las Leyes 33 y 62 de 1985 y que el listado de factores salariales previsto en el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no es taxativo, sino meramente enunciativo, lo cierto es que el tribunal demandado concluyó que la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Ruth Muñoz Molina sólo debe incluir los factores salariales sobre los que realizó aportes a la seguridad social. 3.1.2. Desconocimiento del precedente judicial. Para la parte actora, el fallo cuestionado desconoció la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, que determinó que frente al reconocimiento de la pensión de jubilación de los docentes se deben incluir todos

los factores salariales efectivamente devengados en el último año de servicio, previa deducción de los descuentos por aportes que dejaron de efectuarse. Que ese fallo constituye un precedente jurisprudencial aplicable a las personas sometidas al régimen de la Ley 33 de 1985, con base en el principio de favorabilidad que rige en materia laboral. 3.1.3. Violación directa de la Constitución. Además, la actora alegó que el Tribunal Administrativo del Quindío violó de manera directa el artículo 53 de la Constitución Política, que establece el principio de favorabilidad en materia laboral. Que, en efecto, debió preferir la interpretación que el Consejo de Estado ha fijado sobre la Ley 33 de 1985, que establece que el ingreso base de liquidación debe incluir todos los factores salariales que fueron devengados por el trabajador en el último año de servicio, interpretación que resultaba más favorable a la demandante.

4. Trámite procesal 4.1. Mediante auto del 6 de marzo de 20192, el Despacho sustanciador admitió la demanda y, entre otras cosas, ordenó la notificación, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo del Quindío y, como terceros con interés, a la Ministra de Educación Nacional y a la Presidencia de la Fiduprevisora S.A. 4.2. En cumplimiento de la anterior orden, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes3.

5. Intervenciones 5.1. Aunque los magistrados del Tribunal Administrativo del Quindío fueron notificados de la admisión de la demanda, no se pronunciaron sobre los hechos

que dieron lugar a la acción de tutela de la referencia4. 5.2. La Fiduprevisora S.A. y el Ministerio de Educación Nacional coincidieron en solicitar que se denegaran las pretensiones de la demanda, porque no se demostró la configuración de los requisitos generales ni específicos para la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. Adicionalmente, pidieron la desvinculación del proceso de la referencia, por falta de legitimación en la causa por pasiva. CONSIDERACIONES 2 Folio 94 del expediente de tutela. 3 Folios 95 a 100 del expediente de tutela. 4 Folio 81 del expediente de tutela.

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 20125, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20146, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela.

1.3. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»7.

2. Planteamiento y solución del problema jurídico 5 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 6 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. 7 SU-573 de 2017. 2.1. Una vez verificado el cumplimiento de los requisitos generales para la

procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, corresponde a la Sala estudiar el asunto de fondo. 2.2. Como se expuso en los antecedentes de esta providencia, la señora Muñoz Molina alegó que la providencia del 1º de noviembre de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío, incurrió en defecto sustantivo, en falta de motivación, en desconocimiento del precedente y en violación directa de la Constitución. 2.2.1. Sin embargo, los argumentos expuestos para sustentar tales vicios apuntan más a un defecto sustantivo, por interpretación errónea del artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 62 de 1985, pues, según la demandante, la interpretación más favorable de la norma permite incluir en la liquidación todos los factores devengados y hacer los descuentos correspondientes. Igualmente, sostiene que se desconoció la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, que determinó que la liquidación pensional incluye todos los factores devengados, con los descuentos a que haya lugar. 2.2.2. En consecuencia, corresponde a la Sala determinar si la providencia del 17 de enero de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío, incurrió en defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente judicial, cuando concluyó que la pensión de la señora Ruth Muñoz Molina debía liquidarse únicamente con los factores salariales que sirvieron de base para calcular los aportes.

3. El defecto sustantivo como causal de procedencia de la acción de

tutela contra providencias judiciales 3.1. El defecto sustantivo es una forma auténtica de violación directa de la ley que, a su vez, ocurre por falta de aplicación, por indebida aplicación o por interpretación errónea. 3.2. La falta de aplicación de una norma ocurre cuando el juzgador ignora su existencia o porque, a pesar de que la conoce, no la aplica a la solución del caso. También sucede esa forma de violación cuando el juez acepta una existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no tiene validez en el tiempo o en el espacio. En los dos últimos supuestos, el juzgador examina la norma, pero cree, equivocadamente, que no es la aplicable al asunto que resuelve. Ese es un evento típico de violación por falta de aplicación, no de interpretación errónea, en razón de que la norma por no haber sido aplicada no trascendió al caso y no se hizo valer en la parte resolutiva de la sentencia. 3.3. La aplicación indebida, por su parte, ocurre cuando el precepto o preceptos jurídicos que se hacen valer se usan o aplican, a pesar de no ser los pertinentes para resolver el asunto que es objeto de decisión. 3.4. Y, finalmente, la interpretación errónea sucede cuando el precepto o preceptos que se aplican son los que regulan el asunto por resolver, pero el juzgador los entiende equivocadamente, y así, erróneamente comprendidos, los aplica. Es decir, ocurre cuando el juzgador le asigna a la norma o normas un sentido o alcance que no le corresponde.

3.5. En el mismo sentido, la Corte Constitucional dice que el defecto sustantivo se presenta cuando8: (i) La decisión judicial se sustenta en una norma inaplicable al caso concreto; (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución y la ley le reconoce a las autoridades judiciales, la interpretación o aplicación que se hace de la norma en el caso concreto desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido el alcance de la norma; (iii) la interpretación de la norma se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática; (iv) la norma aplicable al caso concreto es desatendida y, por ende, inaplicada, o (v) a pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, no se adecua a la situación fáctica a la que se aplicó.

4. Sobre el defecto sustantivo en el caso concreto. 4.1. La señora Ruth Muñoz Molina alega que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto sustantivo, por interpretación errónea del artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 62 de 1985, que sobre la liquidación de las pensiones establece: ARTÍCULO 1°. Todos los empleados oficiales de una entidad afiliada a cualquier Caja de Previsión, deben pagar los aportes que prevean las normas de dicha Caja, ya sea que su remuneración se impute presupuestalmente como funcionamiento o como inversión. Para los efectos previstos en el inciso anterior, la base de liquidación para los aportes

proporcionales a la remuneración del empleado oficial, estará constituida por los siguientes factores, cuando se trate de empleados del orden nacional: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio. En todo caso, las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes. (…). 4.2. De la revisión de la providencia objeto de tutela, la Sala encuentra que la autoridad judicial demandada precisó que los docentes no tienen un régimen especial en materia pensional y, por lo tanto, «A los docentes nacionales y nacionalizados les es aplicable la ley 33 de 1985, en su calidad de empleados públicos»9. Seguidamente, explicó que la aplicación de la Ley 33 de 1985 a los docentes no se da en razón del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, sino en virtud de la Ley 91 1989, y que en la liquidación de la pensión únicamente deben tenerse en cuenta los factores que sirvieron de base para las cotizaciones. En lo pertinente, la sentencia establece que «Para los docentes nacionales y nacionalizados, vinculados a partir del 1 de enero de 1981, es aplicable el régimen vigente para los pensionados del sector público nacional, y dichas pensiones estarán a cargo del FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES

EL MAGISTERIO. Igualmente de lo dicho se desprende que a los docentes nacionales y nacionalizados les es aplicable la ley 33 de 1895, en su calidad de empleados públicos, aunado que al ser educadores no les es aplicable la Ley 100 de 1993 hasta el 2003»10. 8 Ver sentencias T-804 de 1999, T-522 de 2001, T189 de 2005, T-244 de 2007 y T-972 de 2007. 9 Folio 78 del expediente de tutela. 10 Folio 78 del expediente de tutela. 4.3. Precisado lo anterior, en la sentencia cuestionada se analizó la legalidad del acto que liquidó la pensión de la demandante en contraste con el artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 62 de 1985, y se concluyó que no había lugar a declarar la nulidad del acto demandado, por cuanto dicha norma solo permite incluir los factores ahí enlistados y que sirvieron de base para las cotizaciones a seguridad social. En la providencia acusada se lee: Sin embargo, por lo ya dilucidado, no es posible ordenar la inclusión de la primera de servicios reconocida por sentencia judicial y percibida en el último año de servicios, pues como docente que ingresó al servicio antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, esto es, del 27 de junio de 2003, la actora se encuentra regida bajo las disposiciones establecidas en el artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 62 del mismo año, normas que (…) únicamente permiten que haga parte del IBL los factores salariales alistados

en estas y en todo caso, solo sobre los cuales se hayan realizado aportes al sistema de seguridad social en pensiones y es precisamente que, verificadas las citadas normas no se advierte dentro de los factores salariales que integran el ingresos base de liquidación, la mencionada prima de servicios. Así en el caso concreto, la parte actora no ha demostrado por ninguno de los medios legales, siendo ello su carga, que la pensión reconocida no respeta las normas que regulan la materia o su liquidación se encuentra viciada por violar la igualdad ante la ley o por el desconocimiento de lineamientos jurisprudenciales (…)»11. 4.4. Para la Sala, el Tribunal Administrativo del Quindío no incurrió en defecto sustantivo, por interpretación errónea del artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificada por la Ley 62 de 1985, toda vez que es cierto que esa norma enlista los factores que se deben tener en cuenta para la liquidación y, además, establece que las pensiones de los empleados públicos de cualquier orden, «siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes». Como el tribunal encontró probado que la prima de servicios no está reconocida por la ley como factor de liquidación para el caso en concreto, hizo bien en denegar las pretensiones de la parte demandante. 4.4.1. Se descarta, entonces, el defecto sustantivo alegado, pues el Tribunal Administrativo del Quindío aplicó la norma que regulaba el asunto por resolver (artículo 3 de la Ley 33 de 1985) y le otorgó el alcance que correspondía. 4.4.2. Incluso, la decisión del tribunal coincide con la reciente sentencia SUJ-014CE-S2-2019 del 25 de abril de 201912, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, que unificó sobre el ingreso base de liquidación en el régimen pensional de los docentes vinculados al servicio público educativo oficial. En efecto, la Sección Segunda de esta Corporación fijó la siguiente regla cuando se trata de docentes que se vincularon antes de la Ley 812 de 2003 (como ocurre en el caso de la demandante): 11 Folio 89 del expediente de tutela. 12 Radicado 680012333000201500569-01. En la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación de los docentes vinculados antes de la vigencia de la Ley 812 de 2003, que gozan del mismo régimen de pensión ordinaria de jubilación para los servidores públicos del orden nacional previsto en la Ley 33 de 1985, los factores que se deben tener en cuenta son solo los factores sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, y por lo tanto, no se puede incluir ningún factor diferente a los enlistados en el mencionado artículo. (…) De acuerdo con el Acto Legislativo 01 de 2005 “Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones”. Los docentes no están exceptuados de esta disposición para el goce de la pensión ordinaria de jubilación. Por lo que, en el ingreso base de liquidación de esta pensión solo pueden ser tenidos en cuenta los factores sobre los que se aporta y que están contenidos en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985.

La regla que rige para el ingreso base de liquidación en la pensión de jubilación de los docentes es la prevista en la Ley 33 de 1985 en cuanto a periodo y factores. Lo que quiere decir que el periodo es el de un (1) año y los factores son únicamente los que se señalan en el artículo 1º de la Ley 62 de 1985 que modificó el artículo 3º de la Ley 33 de 1985. En resumen, el derecho a la pensión de jubilación de los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1981 nacionales y nacionalizados y de los nombrados a partir del 1 de enero de 1990, de acuerdo con las Leyes 91 de 1989 y 33 de 1985, se rige por las siguientes reglas: Edad: 55 años Tiempo de servicios: 20 años Tasa de remplazo: 75% Ingreso Base de Liquidación: Este componente comprende i) el período del último año de servicio docente y ii) los factores que hayan servido de base para calcular los aportes previstos en la Ley 62 de 1985, que son: asignación básica, gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio.

5. El desconocimiento del precedente judicial como causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 5.1. Grosso modo, cuando se hace referencia al precedente judicial se alude a la forma en que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y que sirve como

referente para decidir otros conflictos semejantes, esto es, los conflictos en los que exista identidad jurídica y fundamentalmente identidad fáctica. Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso. 5.2. La Corte Constitucional ha dicho que la aplicación del precedente judicial implica que13: «un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso 13 Sentencia T-158 de 2006. pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación». 5.3. Ahora bien, el precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. 5.4. En cuanto al precedente vertical —que es el que aquí interesa—, la Corte Constitucional ha dicho que el respeto por las decisiones proferidas por los jueces de superior jerarquía —y, en especial, de los órganos de cierre en cada una de las jurisdicciones— no constituye una facultad discrecional del funcionario judicial,

sino que es un deber de ineludible cumplimiento. Es decir, para garantizar un mínimo de seguridad jurídica y el derecho a la igualdad, los funcionarios judiciales se encuentran vinculados a la regla jurisprudencial que haya fijado el órgano de cierre de cada jurisdicción. 5.4.1. Dicho de otro modo: las situaciones fácticas iguales deben decidirse conforme con la misma solución jurídica que ha previsto el órgano de cierre de cada jurisdicción, a menos que el juez competente exprese razones serias y suficientes para apartarse del precedente. Cuando un juez no aplica la misma razón de derecho ni llega a la misma conclusión jurídica al analizar los mismos supuestos de hecho, vulnera el derecho a la igualdad. 5.5. No obstante la importancia de la regla de vinculación del precedente judicial, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que esa sujeción no es absoluta, pues no se puede desconocer la libertad de interpretación que rige la actividad judicial. Simplemente se busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos con supuestos fácticos y jurídicos idénticos se decidan de la misma forma. 5.5.1. Por esa razón, se ha advertido que el funcionario judicial puede apartarse de su propio precedente o del precedente fijado por el superior jerárquico, siempre que explique de manera expresa, amplia y suficiente las razones por las que modifica su posición, de ahí que al juez corresponde la carga argumentativa de la separación del caso resuelto con anterioridad.

6. Sobre el desconocimiento del precedente judicial en el caso concreto 6.1. La demandante alega que la providencia acusada desconoció la sentencia del 4 de agosto de 2010, dictada por el Consejo de Estado, que estableció que los factores salariales previstos en la Ley 33 de 1985 no son taxativos, sino enunciativos y que, por lo tanto, el ingreso base de liquidación incluye todas las sumas de dinero que percibe el trabajador de manera habitual y periódica como contraprestación directa por los servicios prestados. Que, además, si respecto de esos factores no se hicieron cotizaciones, lo procedente es que se hagan los descuentos correspondientes. 6.2. Una vez revisada la sentencia cuestionada, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo del Quindío sí se refirió a la sentencia del 4 de agosto de 2010. Otra cosa es que, en virtud de la libertad de interpretación que rige la actividad judicial, el tribunal concluyera que para resolver el caso no era procedente aplicar las reglas jurisprudenciales fijadas en la sentencia de 4 de agosto de 2010. 6.3. Ahora, la Sala no puede desconocer que la interpretación fijada en la sentencia del 4 de agosto de 2010 fue replanteada por la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia del 28 de agosto de 201814. En efecto, la Sala Plena del Consejo de Estado interpretó la Ley 33 de 1985 y concluyó lo siguiente:

101. A juicio de la Sala Plena, la tesis que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según

la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos estaban simplemente enunciados y no impedían la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio, va en contravía del principio de solidaridad en materia de seguridad social. La inclusión de todos los factores devengados por el servidor durante el último año de servicios fue una tesis que adoptó la Sección Segunda a partir del sentido y alcance de las expresiones “salario” y “factor salarial”, bajo el entendido que “constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios” con fundamento, además, en los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad; sin embargo, para esta Sala, dicho criterio interpretativo traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base.

102. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo considera que el tomar en cuenta solo los factores sobre los que se han efectuado los aportes, no afecta las finanzas del sistema ni pone en riesgo la g