CE-11001-03-15-000-2019-00851-01(AC)-2020

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

DEFECTO ORGÁNICO / EFECTOS DE LA SENTENCIA – Competencia /

EFECTOS RETROACTIVOS DE LAS SENTENCIAS / FACTORES SALARIALES DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Beneficiarios del régimen de transición de la ley 100 de 1993 / AUSENCIA DEFECTO PROCEDIMENTAL ABSOLUTO / APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL - Carácter vinculante Conforme a lo decidido en anteriores oportunidades, la Sala encuentra que en el caso no se configuran los defectos aludidos, por los motivos que se proceden a exponer: Defecto orgánico por carecer de competencia para otorgarle efectos retroactivos a las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018 Al respecto, se estima que contrario a lo que alega la tutelante, el Consejo de Estado no carecía de competencia para ordenar la aplicación retroactiva de la jurisprudencia proferida por la Corte Constitucional. Por el contrario, adoptó su decisión con sujeción a la línea jurisprudencial fijada en materia de factores salariales a tener en cuenta al liquidar las pensiones de jubilación de los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición, tal como en efecto debía proceder, en razón del carácter vinculante de la misma jurisprudencia. (…) Defecto procedimental absoluto por aplicar retroactivamente el

criterio judicial contenido en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y la emitida el 28 de agosto de 2018 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación (…)La Sala estima que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado acertó al observar la jurisprudencia constitucional, en tanto que la sentencia C-258 de 2013 estableció que sus efectos serían retrospectivos y que cobijaban expectativas legítimas, incluso más favorables. Es por ello que es ajustado a derecho la aplicación de la jurisprudencia de la Corte Constitucional proferida con posterioridad a que la actora cumpliera los requisitos establecidos por la ley para obtener su pensión e incluso a la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. AUSENCIA DE DEFECTO POR VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN / principio de sostenibilidad financiera / UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIAConsejo de Estado en su condición de máximo tribunal de lo contencioso administrativo / UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA – No vulnera la autonomía judicial / INAPLICACIÓN DEL PRECEDENTE JUDICIAL – Procedente siempre que se cumpla con la carga argumentativa No se viola la Constitución en tanto que se siguió el criterio adoptado por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 de 2013 en la que estableció que sus efectos serían retrospectivos y que cobijaban expectativas legítimas, incluso más favorables. De igual forma, para adoptar su decisión, la Sala Plena de esta Colegiatura acogió el principio de sostenibilidad financiera y no realizó una interpretación contraria a los postulados constitucionales en la aplicación de las

Leyes 33 de 1985, 91 de 1989 y 100 de 1993, así, se sujetó a su tenor y a partir de lo allí dispuesto concluyó que no había lugar a ordenar la reliquidación de la pensión de la actora con la inclusión de todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicios, sino únicamente con aquellos sobre los cuales cotizó al sistema de pensiones. Finalmente, el Consejo de Estado en su condición de máximo tribunal de lo contencioso administrativo tiene la función de unificar la jurisprudencia y esta debe ser acatada por sus inferiores y la administración. Esto, en ningún modo suprime la autonomía judicial en la medida en que si un juez de la jurisdicción contenciosa administrativa lo decide, puede apartarse de la línea que siente esta Corporación, siempre y cuando motive debidamente su disidencia.

AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / ADECUADA VALORACIÓN PROBATORIA / BENEFICIARIO DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL - Ley 100 de 1993

Tampoco incurrió el Consejo de Estado en un defecto fáctico, pues para adoptar su decisión analizó las pruebas arrimadas al plenario , a partir de las cuales concluyó que teniendo en cuenta que la accionante adquirió su condición de pensionada el 02 de diciembre de 2005 y reunía los requisitos para ser beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 —pues para la fecha en la que entró a regir dicho régimen pensional tenía más de 35 años de edad y laboró para el Estado por más de 20 años—, no había lugar a

acceder a las pretensiones de reliquidación de su pensión sobre el 75% de todos los factores salariales devengados durante el último año de prestación de servicios .De igual manera se encuentra que dentro de su decisión tuvo en cuenta que la tutelante tenía más de 20 años de servicios antes de que se emitieran las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 y de su aplicación no se encuentra una valoración probatoria indebida o irrazonable. DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL – Inexistencia / APLICACIÓN DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL / Ausencia de Defecto sustantivo / adecuada aplicación normativa / INGRESO BASE PARA LA LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN – Su cálculo se realiza conforme a la ley 100 de 1993 / DEBER DE APLICACIÓN UNIFORME DE LAS NORMAS Y LA JURISPRUDENCIA – Teniendo en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado Contrario a lo señalado por la accionante, no hay un desconocimiento de las sentencias C-104 de 1993, C-168 de 1995, C-037 de 1996, C-426 de 2002, C-131 de 2004 y C-258 de 2013. En realidad, como se ha dicho, con la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo se desarrolla lo establecido en la sentencia C-258 de 2013 y de esta manera, se acoge el precedente que sobre la materia ha emitido la Corte Constitucional (…) Se encuentra que para adoptar su decisión, la autoridad judicial accionada tuvo en cuenta las normas aplicables al asunto y las sentencias proferidas tanto por la

Corte Constitucional, como por esta Corporación sobre la materia y a partir de esto, ultimó que según el régimen pensional que regía la situación de [G.C.G.M.] no había lugar a incluir en el ingreso base de liquidación de su pensión todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. Razón por la que tampoco es dable advertir que se encuentre configurado un defecto sustantivo por aplicación de normas inobservables y por falta de congruencia entre la motivación y lo resuelto. Por otro lado, contrario a lo dicho por la accionante, esta Corporación sí tiene la facultad para ordenar a los miembros de la jurisdicción de lo contencioso administrativa y a las autoridades administrativas seguir su precedente según lo establece la Ley 1437 de 2011. Por ello, no se configura el aludido defecto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES

Bogotá, D.C., cinco (05) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00851-01(AC)

Actor: GLADIS DEL CARMEN GUERRERO DE MONTENEGRO

Demandado: SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL

CONSEJO DE ESTADO Y SALA DE DECISIÓN ORAL DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial. Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales.

Subtema 2: Requisitos específicos de procedencia de la tutela en contra de providencias judiciales: defecto orgánico — defecto procedimental absoluto — violación directa de la Constitución — defecto fáctico — desconocimiento del precedente constitucional — defecto sustantivo.

Sentido del fallo de tutela: Se modifica el fallo impugnado. Se declara improcedente el amparo respecto de una sentencia y se niega frente a la otra.

La Sala decide la impugnación1 presentada por la accionante en contra del fallo de tutela del 11 de octubre de 20192 mediante el cual la Sección Primera de esta Corporación negó las pretensiones de la solicitud de amparo, de acuerdo con el Decreto 1983 de 2017. I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de amparo constitucional El 26 de febrero de 20193 Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro, mediante apoderado, presentó acción de tutela45 en contra de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado y de la Sala de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Nariño, en procura de la protección de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la seguridad social y a la igualdad. Al respecto solicitó: 1 Fls.301-320 C.P. 1 2 Fls.278-295 C.P. 1 3 Fl.1 C.P. 4 Fls.1-24 C.P. 5 El amparo fue adicionado mediante escrito del 4 de marzo de 2019 que consta en los fls. 111-135 C.P. “PETICIÓN ESPECIAL Como quiera que la sentencia del 28 de agosto de 2018 fue expedida por la

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, donde intervinieron todos los Honorables Consejeros de Estado citados en la referencia de este escrito, con fundamento en el Art. (SIC) 140 y S.S. del C.G.P., comedidamente solicito se realice la designación de conjueces para resolver la presente acción de Tutela (SIC). Lo anterior, toda vez que éstos (SIC) se encontrarían impedidos para resolver la presente tutela que se fundamenta en la violación de derechos pensionales fundamentales de conformidad con el Art. 130, numeral 1 del

C.P.A.C.A. que dice: (…) Y el Art. 141 del Código General del Proceso, numeral (SIC) 2 y 12, que dicen: (…) Esta tutela es de relevancia constitucional, porque a través de una sentencia de unificación de jurisprudencia del H. Consejo de Estado, se está (SIC) afectando derechos fundamentales constitucionales de pensionados que tenían una ‘SITUACIÓN CONSOLIDADA’, y que tienen protección constitucional que ha sido ratificada por la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional. (Ver Sentencia de la Corte Constitucional C-619 de 2001)”6.

(…) “PETICIÓN PRINCIPAL Con fundamento en lo anteriormente expuesto y con altísimo respeto solicito: 1-.Que se estudie cada uno de los defectos e irregularidades citados (SIC). a) Defecto orgánico (sic) b) Defecto Procedimental Absoluto. c) Irregularidad procesal. d) Violación directa de la constitución, de los derechos fundamentales citados en esta tutela y desconocimiento de fallos de constitucionalidad.

2-.Que se estudien (sic) cada uno de los derechos fundamentales constitucionales y principios de derecho citados como violados en esta tutela, entre los que se encuentran: a) Art. 2 de la C.N. b) Art. 29 de la C.N. (…) Y todos los demás que hubiesen sido objeto de estudio y análisis en esta tutela. 3-. Que se ordene Tutelar los derechos fundamentales citados como violados. 4-. Como consecuencia de lo anterior se ordene: a) Revocar la sentencia del 28 de Agosto de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado expediente: 52001-23-33-000-2012-00143-01

Dte.: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro Ddo.: CAJANAL. 6 Fl.2 reverso C.P. b) La expedición de una nueva sentencia que ordene la reliquidación de la pensión de mi mandante con todos los factores salariales devengados en el último año de servicio de conformidad con la sentencia de unificación de jurisprudencia del 4 de agosto de 2010, que era la jurisprudencia vigente y que aplicaba el Consejo de Estado, antes de la expedición de la sentencia del 28 de agosto de 2018, respaldado en el concepto de SALARIO establecido en el Convenio 95 de la OIT, el derecho a la igualdad, el principio de inescindibilidad, el principio de favorabilidad, derecho adquirido y demás derechos fundamentales desconocidos (SIC).”7 (Negrilla y subrayado propio del texto). 2.- Hechos 2.1.- La accionante trabajó como auxiliar de servicios generales por más de 24 años en el DAS, de manera que el 02 de diciembre de 2005 adquirió la condición de

pensionada. Como consecuencia de ello, a través de la Resolución No. 58686 del 1 de noviembre de 2006, CAJANAL ordenó el pago de una pensión de vejez que liquidó con el 75% de lo devengado en los últimos 10 años de servicio.8 2.2.- Posteriormente, en diferentes ocasiones, solicitó a CAJANAL la reliquidación de su pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. Sin embargo, la entidad, negó tales peticiones a través de la Resolución No. UGM 053060 del 26 de julio de 2012, puesto que el cálculo se debía realizar respecto de los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994. 9 2.3.- Por lo anterior presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la cual solicitó la nulidad de la Resolución No. UGM 053060 del 26 de julio de 2012 y la reliquidación de su pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.10 El asunto fue conocido en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Nariño que a través de sentencia del 5 de julio de 2013 accedió parcialmente a las pretensiones, de manera que ordenó a la UGPP efectuar la reliquidación pensional con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.11 2.4.- La anterior decisión fue apelada por las partes y el asunto fue conocido en segunda instancia por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de 7 Fl.134 C.P. Se toma del escrito de adición a la demanda de tutela.

8 Fls.1 reverso y 32 reverso C.P. 9 Fl.34 reverso C.P.

10 Fl.31 C.P.

11 Fls.46-85 C.P. Estado, que a través de sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, revocó el fallo de primer grado para en su lugar, negar las pretensiones.12 3Fundamentos de la solicitud de amparo La peticionaria indicó que la Sala de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Nariño y la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado vulneraron sus derechos fundamentales al proferir las sentencias del 5 de julio de 2013 y del 28 de agosto de 2018, respectivamente. Dicha vulneración fue enmarcada en los siguientes defectos: 3.1.- Defecto orgánico13: mediante la sentencia de unificación acá atacada, esta Corporación otorgó efectos retroactivos y retrospectivos a su providencia y como consecuencia, también a los fallos C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-395 de 2017 y SU-023 de 2018 de la Corte Constitucional, para lo cual la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado no tenía la competencia necesaria. Lo anterior lo sustentó en el hecho de que solamente en los casos expresamente señalados en la ley, una providencia puede tener dichos efectos y además, antes de que se emitieran las providencias de constitucionalidad anteriormente referidas, la accionante presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, de manera que no podía afectar su caso. 3.2.- Defecto procedimental absoluto14: el fallo de unificación dispuso que tendría

carácter retrospectivo y retroactivo; desconociendo así el hecho de que únicamente los fallos de constitucionalidad pueden surtir ese tipo de efectos. De otra parte, expresó que al haberse revocado el fallo emitido por el a-quo se vulneró su derecho fundamental a la pensión y existió una denegación de justicia puesto que no se reconoció tal prestación económica a pesar de que obtuvo esta condición en 2005. 3.3.- Violación directa de la Constitución15: a partir de la aplicación de los fallos de constitucionalidad emanados de la Corte Constitucional y de otorgarle efectos retroactivos y retrospectivos al de unificación de esta Corporación, se vulneraron sus derechos fundamentales debido a que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado no tenía la competencia para que su decisión produjera tales efectos. Además, lo anterior generó un desconocimiento de una 12 Fls.31-45 C.P. 13 Fls.3-7 C.P. 14 Fls.7-9 C.P. 15 Fls.9-20 C.P. situación consolidada y de los principios de favorabilidad y de aplicación integral de la norma. Por último, indicó que con este fallo de unificación se desconoció la autonomía e independencia judicial por cuanto se ordenó a los jueces de la jurisdicción contenciosa administrativa seguir lo establecido en la providencia emanada por esta Colegiatura. 3.4.- Defecto fáctico16: en la sentencia de unificación se dejaron de valorar las pruebas obrantes en el expediente que certifican que laboró hasta el 1 de agosto de 2009, de manera que cumplió más de 20 años de servicios antes de que se emitieran las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, y que además estaba

protegida por el régimen de transición consagrado en el acto legislativo 01 de 2005. 3.5.- Desconocimiento del precedente constitucional17-18: en la sentencia de unificación se desconoció lo dicho en algunos fallos19 de la Corte Constitucional que tratan los derechos a la pensión, a la igualdad, de acceso a la administración de justicia y a la confianza legítima, al igual que el principio de favorabilidad. 3.6.- Defecto sustantivo20: la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado no realizó una interpretación sistemática de las normas aplicables al asunto y tomó su decisión únicamente con fundamento en lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Adicionalmente impartió una orden a todas las autoridades judiciales y administrativas de seguir lo dispuesto en su fallo, para lo cual no tenía la competencia necesaria. De otra parte, expresó que se desconoció lo dicho en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 emitida por esta Colegiatura. 3.7.- Por otro lado, refirió que la autoridad judicial accionada violó el principio de congruencia21, bajo el argumento de que en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado se circunscribió a realizar consideraciones generales, pero no decidió sobre el derecho que tenía la accionante a que se reliquidara su mesada pensional con la 16 Fl.119 C.P. 17 Si bien señala que al desconocer la jurisprudencia de la Corte Constitucional esta Corporación incurrió en un defecto sustantivo, el contenido de su argumentación se vincula directamente con el

defecto por desconocimiento del precedente constitucional. Por ello, se adecuará el cargo para ser estudiado desde dicha órbita. 18 Fls.119-120 C.P. 19 En su cargo señala que se desconocen las sentencias C-104 de 1993, C-168 de 1995, C-037 de 1996, C-426 de 2002, C-131 de 2004 y C-258 de 2013. 20 Fls.164-169 C.P. 21 Fls.162-163 C.P., tomado del escrito de adición a la demanda de tutela. inclusión de todos los sueldos devengados con posterioridad al reconocimiento de tal prestación económica. Al punto de esta consideración, se observa que este cargo se encuentra enmarcado dentro del defecto sustantivo por incongruencia, razón por la que así se estudiará. 3.8.-Finalmente, expresó que existía un hecho nuevo como era la “aplicación retroactiva, entre otros (SIC), de las sentencias C-258 de 2013 y SU-203 de 2015 y la aplicación retrospectiva de las reglas para los caso (SIC) pendientes de resolver contenidas (SIC) la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 (…)”22 y que, mediante la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 se infringían los artículos 29, 48, 230 y 237 Superiores, de manera que solicitó que se declarara la excepción de inconstitucionalidad frente al artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 4.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia 4.1.- Manifestación de impedimentos 4.1.1.- En primera instancia el asunto correspondió a la Subsección A de la Sección

Segunda de esta Corporación, sin embargo, los Consejeros Carmelo Perdomo Cuéter, César Palomino Cortés y Sandra Lisset Ibarra manifestaron su impedimento para conocer del caso.23 4.1.2Por lo anterior, se realizó un sorteo de conjueces para integrar la Sala de decisión, en el que resultaron elegidos Henry Joya Pineda, Héctor Alfonso Carvajal y Bertha Lucía González24. Sin embargo, esta última se declaró impedida para actuar dentro del proceso25, impedimento que fue aceptado por los demás conjueces en auto del 13 de mayo de 201926 22 Fls.21-22 C.P. 23Los Consejeros de Estado Carmelo Perdomo Cuéter y César Palomino Cortés se declararon impedidos por haber participado en el debate de la sentencia emitida el 28 de agosto de 2018 por Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Por su parte, la Consejera de Estado Sandra Lisset Ibarra expresó que al momento de tomar una decisión sobre el fallo de unificación, había manifestado que tenía un interés directo en el proceso de manera que en ese asunto se declaró impedida y por consiguiente, en este caso también tendría un interés directo que le impedía participar de la decisión. Fls.136-137 C.P.

24 Fl.139 C.P.

25Lo anterior tuvo como sustento el hecho de que tenía un asunto a resolver similar al que acá se dirime. Fl.146 C.P. 26 Fls.174-175 C.P. 4.2.- Por medio de providencia del 17 de junio de 2019, se admitió la acción de tutela27 y se ordenó su notificación28.

4.3.- Acumulación de procesos y trámite de las manifestaciones de impedimentos de los Consejeros de Estado integrantes de la Sección Primera de esta Corporación 4.3.1.- A través de auto del 2 de julio de 2019, la Sección Segunda de esta Corporación ordenó que por Secretaría General se certificara si existían otras acciones de tutela en contra de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, con el objetivo de que se remitiera el expediente al Conjuez ponente para así ordenar su acumulación29. 4.3.2.- Por lo anterior, este proceso fue enviado a la Sección Primera del Consejo de Estado para estudiar una posible acumulación con el expediente radicado No. 11001-03-15-000-2019-01174-00. Sin embargo, previo a resolver sobre este asunto, los Consejeros integrantes de tal Sala de Decisión, Oswaldo Giraldo López, Hernando Sánchez Sánchez y Roberto Augusto Serrato Valdés se declararon impedidos para conocer del asunto30. Declarados fundados los impedimentos31, se realizó sorteo de conjueces, siendo elegidos Alfredo Beltrán Sierra, José Gregorio Hernández y Catalina Botero32, quienes finalmente adoptaron la decisión hoy impugnada. 4.4.- Fundamentos de la oposición 4.4.1.- La UGPP33 solicitó que se declarara la improcedencia de la acción. 4.4.2.- Los magistrados integrantes de la Sala Plena del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Nariño, guardaron silencio. 27 Fl.179 C.P. 28 Obran notificaciones a la accionante, a la Sala Plena del Consejo de Estado, al Tribunal

Administrativo de Nariño, a la UGPP y al Consejero César Palomino Cortés. Fls. 180-186 C.P. 29 Fl.231 C.P.1 30 Lo anterior tuvo como fundamento el hecho de que habían participado en el debate y la decisión de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018. Fl 256 C.P.1. 31 Fl.268 C.P.1. 32 Fl.358 C.P.1. 33 Fls.190-223, 190-202 y 211-223 C.P.1 5.- El fallo de tutela objeto de impugnación La Sección Primera de esta Corporación, mediante el fallo del 11 de octubre de 201934, negó el amparo deprecado. De otro lado, consideró que respecto de los cargos de congruencia en contra de la sentencia de unificación, no se cumplía con el requisito de subsidiariedad, en la medida en que se podía presentar el recurso extraordinario de revisión establecido en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. Como fundamento de la negativa del amparo constitucional, señaló: 5.1.- En lo relacionado con el defecto sustantivo, que la sentencia de unificación se ajustaba a lo dicho en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que estuvo apoyada en la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación y de la Corte Constitucional. De otra parte, estimó que si bien el derecho a la pensión era inviolable, la jurisprudencia podía tener efectos retrospectivos y que en todo caso, a partir de las pruebas que obraban en el expediente ordinario se podía encontrar que los emolumentos solicitados en la demanda de nulidad y restablecimiento del

derecho en ningún momento entraron en el patrimonio de la tutelante, de manera que no se violaba su derecho a la pensión. 5.2.- Respecto al defecto fáctico, que no se señalaron las pruebas que dejaron de valorarse por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, de manera que advertía solamente su inconformidad. 6.- Razones de la impugnación El 15 de noviembre de 201935 la accionante presentó escrito de impugnación en contra de la primera decisión. Expuso que: 6.1.- No es posible resolver mediante el recurso extraordinario de revisión la falta de congruencia, debido a que según lo establecido en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, este medio opera para atacar providencias emitidas por las Secciones y 34 Fls.278-295 C.P.1 35 Fls.304-320 C.P.1 Subsecciones de esta Corporación, no así para las de la Sala Plena. 6.2.- Contrario a lo dicho en el fallo de tutela, sí hizo referencia a las pruebas dejadas de valorar y que pretendió hacer mención a una omisión de valoración de todo el acervo probatorio. 6.3.- De otra parte, expresó que en la providencia impugnada únicamente se estudiaron los defectos fáctico y sustantivo y se omitió el examen de los demás requisitos de procedencia que expuso. 7.- Trámite procesal relevante en segunda instancia 7.1.- El 19 de noviembre de 2019 la Sección Primera de esta Colegiatura concedió la impugnación.36 7.2.- En memorial del 2 de diciembre del 201937 la UGPP pidió que se confirmara el

fallo impugnado al estimar que no se vulneró ningún derecho fundamental y por el contrario, se aplicó correctamente el régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993.38 7.3.- Manifestación de impedimento 7.3.1.- Previo a decidir el asunto, en Sala del 13 de diciembre de 2019 los Consejeros Guillermo Sánchez Luque y Jaime Enrique Rodríguez Navas manifestaron su impedimento para conocer del asunto puesto que habían participado en la Sala Plena del 28 de agosto de 2018, en la que se profirió la sentencia de segunda instancia que acá se ataca. 7.3.2.- La designación de conjueces se adelantó el 18 de diciembre de 201939, siendo elegidos Aida Patricia Hernández Silva y Alier Eduardo Hernández Enríquez. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia 36 Fls. 322-323 C.P.1 37 Fls. 331-398 C.P.1 38 Fls. 331-345 C.P.1 39 Fl. 379 C.P.1 Esta Sala es competente para resolver la impugnación presentada por Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro, en contra del fallo de tutela proferido el 11 de octubre de 2019 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, según lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto No. 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 del 12 de marzo de 2019, por el cual se expide el “Reglamento Interno del Consejo de Estado”. 2.- Problema jurídico

2.1.- En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad. En caso afirmativo, se determinará si las sentencias del 5 de julio de 2013 y del 28 agosto de 2018, proferidas por la Sala de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Nariño y por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, respectivamente, incurrieron en las causales específicas denunciadas. 2.2Se anota que la Sala encuentra que el mismo asunto ha sido resuelto anteriormente por esta Corporación, en donde ha definido el marco jurisprudencial sobre el ingreso base de liquidación de las pensiones de jubilación de los empleados públicos beneficiarios del régimen de transición y los factores salariales a tener en cuenta. Así bien, en esta oportunidad, se reiterará la línea de decisión sentada por esta Subsección sobre la materia. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales es plausible si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional. Así bien, de conformidad con su jurisprudencia, el amparo está sujeto al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad40 y de procedencia41, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior42. 4.- El cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en el caso concreto 4.1.- Para determinar si el tema bajo estudio goza de relevancia constitucional, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha considerado

necesario examinar dos elementos:43 (i) que se justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos y, (ii) que el escrito de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo se instituye para proteger derechos fundamentales y no para discutir discrepancias que se tengan frente a la decisión judicial. El caso sub exámine goza de relevancia constitucional pero solo con relación a los cargos endilgados en contra de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, pues en efecto se trata de dilucidar si vulneró los derechos fundamentales invocados por la accionante al negar la reliquidación de su pensión. No obstante, no ocurre lo mismo con relación al fallo emitido por la Sala de Decisión Oral del Tribunal Administrativo de Nariño, en tanto que frente a este no se cumplió con la carga argumentativa requerida, pues no se justificaron los motivos por los que se considera que dicha autoridad judicial vulneró derechos fundamentales. Por ello, se deberá declarar la improcedencia de la solicitud en lo referente a esta última providencia. 40 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela t