CE-11001-03-15-000-2019-00865-00 (AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / ACCIÓN DE TUTELA – No es una tercera instancia [E]s claro que la presente solicitud de amparo deviene en improcedente, justamente porque busca revivir la discusión del proceso ordinario, respecto de las especificaciones del acta de liquidación para constituir un título ejecutivo, lo cual fue estudiado y resuelto por el despacho accionado en la providencia atacada mediante la presente acción de tutela, en la cual reconoce que, en virtud del artículo 297 del CPACA, el acta de liquidación sí es un título ejecutivo, pero que, en el caso concreto, las partes establecieron en la misma que no era exigible sin la “factura o documento equivalente” que, en el acta de liquidación final, aquellas acordaron presentar, a fin de que se pudiera realizar el pago de lo adeudado, documento que, en todo caso, no fue aportado al proceso ejecutivo. (…) A juicio de la Sala, esos argumentos son razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional. El hecho de que el señor [E.B.] no los comparta, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido tanto por el Juzgado Sexto Administrativo de Pasto como por el Tribunal Administrativo de Nariño. (…) La tutela es un valioso mecanismo de protección de derechos fundamentales, mas no es una instancia adicional de los procesos judiciales resueltos por el juez de la causa. Las diferencias con el juez, respecto

de la forma en que decide el conflicto jurídico, son cuestiones propias del proceso ordinario, que es el escenario ideal para zanjarlas. Pretender que la acción de tutela se convierta en la instancia adicional de todos los procesos judiciales no solo le resta vigor a la acción, sino que termina por desconocer los principios de autonomía judicial y del juez natural. (…) Con todo, cabe anotar que de la revisión de la providencia objeto de censura no aparece de bulto que sea irrazonable o arbitraria la valoración del material probatorio, en virtud de la cual el Tribunal concluyó que no se aportaron todos los documentos que integraban el título ejecutivo complejo y que, por ende, la obligación no era exigible. (…) En conclusión, la acción de tutela interpuesta por el señor [W.J.E.B.] carece de relevancia constitucional, porque los vicios en que supuestamente incurrió el despacho accionado, en realidad fueron invocados para intentar convertir la tutela en una instancia adicional al proceso ordinario.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991ARTICULO 6.

NOTA DE RELATORIA: Respecto de la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia del 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, exp No. 11001-03-15000-2009-01328-0. En cuanto al cumplimiento requisito de relevancia constitucional para la procedencia de la acción de tutela, ver: Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia del 5 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, exp: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00865-00 (AC)

Actor: WILLIAM JAVIER ERAZO BERMÚDEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Decide la Sala la acción de tutela instaurada por el señor William Javier Erazo Bermúdez contra el Tribunal Administrativo de Nariño.

A N T E C E D E N T E S

1. La demanda Pretensiones El 27 de febrero de 2019 (fls. 1 a 22), el señor William Javier Erazo Bermúdez, por medio de apoderada judicial (fl. 23), interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad. Como consecuencia, formuló las siguientes pretensiones (fl. 21): Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso, derecho de defensa, acceso a la justicia, principio de legalidad, derecho de igualdad, vulnerados por el accionado.

Dejar sin efectos el auto de fecha veintisiete (27) de agosto de dos mil dieciocho (2018) […] del Tribunal Administrativo de Nariño Sala de Decisión del Sistema Oral […]. En consecuencia de lo anterior, se proceda a librar mandamiento de pago en contra del Hospital San Antonio de Barbacoas ESE, y a favor de William Javier

Erazo Bermúdez por la suma de trece millones novecientos mil pesos ($13’900.000) M/Cte, que representa el saldo pendiente de cancelar por el contrato de suministro, cuyo objeto fue “suministro de equipos de cómputo e impresoras para la ESE San Antonio de Barbacoas, según los requerimientos y especificaciones entregadas por la entidad al contratista”, obligación clara, expresa y exigible, consignada en la respectiva acta de liquidación, por el valor de los intereses moratorios liquidados a la tasa máxima legal permitida, desde que se hizo exigible la obligación, esto es, desde la fecha en la que se firmó el acta de liquidación y hasta que se verifique el pago total de la deuda. Más el valor de las costas y agencias procesales. Hechos En la demanda se narró que, el 8 de agosto de 2018, el señor William Javier Erazo Bermúdez instauró demanda ejecutiva en contra de la ESE Hospital San Antonio Barbacoas, con el fin de que se librara mandamiento de pago a su favor por los valores que se dejaron de pagar, en relación con el contrato de suministro de equipos de cómputo e impresoras No. 2015000367 del 2 de marzo de 2015. El Juzgado Sexto Administrativo de Pasto, en auto del 9 de febrero de 2018, se abstuvo de librar el mandamiento de pago solicitado, por cuanto no se cumplían los requisitos previstos en los artículos 422 y siguientes del Código General del Proceso y, en especial, porque no se aportaron todos los documentos que integran el título ejecutivo complejo, los cuales, a su vez, permitían establecer si

existía una obligación clara, expresa y exigible. Inconforme con lo anterior, el accionante interpuso recurso de apelación “realizando un análisis del acta de liquidación”, en el cual se demostró que el acta, por sí sola, constituye el título ejecutivo, así como lo han establecido los Juzgados Administrativos de Pasto en casos similares, en los que se libró mandamiento de pago. El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante providencia del 27 de agosto de 2018, confirmó la decisión de primera instancia, para lo cual expuso i) que con el acta de liquidación no se allegó “la factura o documento equivalente” que, en el acta de liquidación final, las partes del contrato acordaron presentar, para que se pudiera realizar el pago de lo adeudado y ii) que no existe la firma del supervisor del contrato. Argumentos de la tutela La parte actora manifestó que el Tribunal Administrativo de Nariño, en la providencia proferida el 27 de agosto de 2018, incurrió en defecto sustantivo al realizar una interpretación errónea del artículo 297 del CPACA, el cual establece que el acta de liquidación del contrato constituye un título ejecutivo, por lo que, contrario a lo expuesto por el despacho judicial accionado, por sí misma presta mérito ejecutivo para iniciar el respectivo proceso judicial tendiente a satisfacer la obligación reclamada. De otra parte, señaló que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto fáctico, por cuanto no valoró todos los documentos aportados con la demanda ejecutiva, esto es, el contrato y el acta de liquidación del mismo, a partir de los cuales se podía establecer que se cumplían los requisitos adjetivos y sustanciales

para su debido trámite.

2. Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 1° de marzo de 2019 (fl. 97), se admitió la presente acción de tutela y se ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y, como terceros con interés, a la ESE Hospital San Antonio de Barbacoas (Nariño) y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.1. El Tribunal Administrativo de Nariño contestó oportunamente la tutela (fls. 105 y 106) y se opuso a la prosperidad de la misma, para lo cual señaló que esa Corporación no ha vulnerado los derechos fundamentales del accionante y que la decisión de confirmar la providencia apelada estuvo fundada en las disposiciones legales aplicables al caso concreto. Textualmente, expuso que: La providencia mediante la cual, en forma unánime la Sala decidió confirmar la decisión que en primera instancia emitiera el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Pasto, a través del cual se negó emitir mandamiento de pago, tuvo como fundamento el hecho de que si bien para demandar se aportó un documento que se denominó acta de liquidación, de él no se desprendía que fuera exigible, pues en su texto se mencionaba que para su pago, se debía presentar una “factura o documento equivalente”, es decir, que no sería exigible mientras no se allegara ese requisito.

Y es que, si bien el acta de liquidación puede servir de sustento para demandar, independientemente de otros documentos que conforman el proceso contractual, también es cierto que su texto debe constituir un verdadero título ejecutivo, es decir, que debe contener una obligación clara, expresa y exigible, condiciones de

las que carecía el documento que se presentó como sustento de la ejecución […]. En este caso, la condición que se consignó en el acta de liquidación hacía imposible su ejecución, porque no se demostraba en ella, realmente, que el contrato se hubiera cumplido a cabalidad, como temerariamente lo indica la apoderada de quien tutela. De otra parte, sostuvo que no se valoraron indebidamente las pruebas aportadas con la demanda ejecutiva, tal como se puede constatar en la providencia acusada y de los documentos que conforman el expediente contentivo del proceso ejecutivo. 2.2. La ESE Hospital San Antonio de Barbacoas (Nariño) y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio, a pesar de haber sido notificadas del auto admisorio de la demanda. C O N S I D E R A C I O N E S La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley. La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para

conferir la tutela. En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20121, aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones. 1 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; (ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de

evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó

completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales. Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia

cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional. Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente. Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos2, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, “sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional”. Análisis del caso En primer lugar, corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, particularmente el

de la relevancia constitucional. Si se cumple, deberá abordarse el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si el Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en los defectos sustantivo y fáctico, al proferir la providencia del 27 de agosto de 2018, por medio de la cual se confirmó la decisión del 9 de febrero de la misma anualidad, dictada por el Juzgado Sexto Administrativo de Pasto, que se abstuvo de librar mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo promovido por el señor William Javier Erazo Bermúdez en contra de la ESE Hospital San Antonio de Barbacoas (Nariño). 2.1. De la relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 20143, la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la 2 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. 3 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este

requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”. El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten. Ciertamente, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales Caso concreto y solución del problema jurídico En el caso bajo estudio, la parte actora manifestó que, en la providencia del 27 de agosto de 2018, el Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en los defectos sustantivo y fáctico, al concluir que de los documentos aportados al proceso ejecutivo no podrían tenerse como título ejecutivo exigible para librar mandamiento de pago, pues, para ello, era necesario aportar también la “factura o documento equivalente” que las partes del contrato acordaron presentar para realizar el pago de lo adeudado. De entrada, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, porque se está ejerciendo para convertir este valioso mecanismo de protección de los derechos fundamentales en una instancia adicional del proceso ejecutivo. En efecto, en el escenario que propone el demandante, la Sala tendría que examinar nuevamente los argumentos expuestos en el recurso de apelación (fls.

43 a 60) interpuesto contra el auto del 9 de febrero de 2018, proferido por el Juzgado Sexto Administrativo de Pasto, esto es, que el acta de liquidación aportada con la demanda ejecutiva constituye, por sí sola, el título ejecutivo, de conformidad con lo establecido en el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011. No obstante, se observa que esos argumentos fueron resueltos razonablemente por el Tribunal Administrativo de Nariño, en providencia del 27 de agosto de 2018, de la siguiente manera (fls. 24 a 35): A la luz de estos parámetros, se analiza el caso que es objeto de decisión así: el título ejecutivo, del que se pretende el cumplimiento, está contenido en el “acta de liquidación bilateral del contrato de suministro de equipos de cómputo e impresoras para la E.S.E. Hospital San Antonio de Barbacoas 2015000367 de 30 de diciembre de 2015”. No obstante, en la providencia objeto del recurso se mencionó, que entre las cláusulas del contrato se pactó una a través de la cual se exige que: “el contratista presentará factura o documento equivalente”. La detallada revisión del contrato permite advertir que en el documento no se consignó, específicamente, tal condición, lo cual podría implicar que no se puede exigir. Sin embargo, en el acta de liquidación final del contrato se dejó constancia, que para que se pudiera proceder al pago de aquello que se dice adeudado, era necesario que el contratista presentara, la “factura o el documento equivalente”, tal como lo advirtió la señora juez. Aun cuando se desconoce procesalmente, cuál es la factura a la que se hace

mención, queda claro que esta condición se avaló por las dos partes cuando suscribieron el acta de liquidación final, sin cuyo acatamiento es imposible proceder a ordenar el pago, porque se encuentra pendiente superar dicha condición. Y justamente es la falta de claridad en el acta a través de la cual se liquidó el contrato, la que genera que no se pueda exigir de forma inmediata el cumplimiento del contrato, ya que en ella no se da cuenta de qué fue, específicamente, lo que se suministró, en qué condiciones, cuándo se cancelaría el valor que se dice se adeudaba, y menos aún si se presentó el informe del supervisor al que alude el contrato. Pero, aún más, como antes se indicó, quizá por esa falencia que se presentaba en el acta, en relación con el desarrollo del objeto contractual, se pactó en su texto la condición que no se demuestra que se cumpliera, lo cual genera la falta de exigibilidad de la deuda. Visto lo anterior, es claro que la presente solicitud de amparo deviene en improcedente, justamente porque busca revivir la discusión del proceso ordinario, respecto de las especificaciones del acta de liquidación para constituir un título ejecutivo, lo cual fue estudiado y resuelto por el despacho accionado en la providencia atacada mediante la presente acción de tutela, en la cual reconoce que, en virtud del artículo 297 del CPACA, el acta de liquidación sí es un título ejecutivo, pero que, en el caso concreto, las partes establecieron en la misma que no era exigible sin la “factura o documento equivalente” que, en el acta de liquidación final, aquellas acordaron presentar, a fin de que se pudiera realizar el

pago de lo adeudado, documento que, en todo caso, no fue aportado al proceso ejecutivo. A juicio de la Sala, esos argumentos son razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional. El hecho de que el señor Erazo Bermúdez no los comparta, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido tanto por el Juzgado Sexto Administrativo de Pasto como por el Tribunal Administrativo de Nariño. La tutela es un valioso mecanismo de protección de derechos fundamentales, mas no es una instancia adicional de los procesos judiciales resueltos por el juez de la causa. Las diferencias con el juez, respecto de la forma en que decide el conflicto jurídico, son cuestiones propias del proceso ordinario, que es el escenario ideal para zanjarlas. Pretender que la acción de tutela se convierta en la instancia adicional de todos los procesos judiciales no solo le resta vigor a la acción, sino que termina por desconocer los principios de autonomía judicial y del juez natural. Con todo, cabe anotar que de la revisión de la providencia objeto de censura no aparece de bulto que sea irrazonable o arbitraria la valoración del material probatorio, en virtud de la cual el Tribunal concluyó que no se aportaron todos los documentos que integraban el título ejecutivo complejo y que, por ende, la obligación no era exigible. En conclusión, la acción de tutela interpuesta por el señor William Javier Erazo Bermúdez carece de relevancia constitucional, porque los vicios en que supuestamente incurrió el despacho accionado, en realidad fueron invocados para

intentar convertir la tutela en una instancia adicional al proceso ordinario. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA DECLARAR improcedente la tutela presentada por el señor William Javier Erazo Bermúdez contra el Tribunal Administrativo del Nariño, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia. NOTIFICAR a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz. De no ser impugnada la presente providencia, ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA ADRIANA MARÍN

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA