CE-11001-03-15-000-2019-00882-00(AC)-2019

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELIQUIDACIÓN DE LA

PENSIÓN DE JUBILACIÓN / CÁLCULO DEL INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN PARA BENEFICIARIOS DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN - Promedio de los factores salariales cotizados durante los últimos diez años de servicio / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No

configuración / APLICACIÓN DE LA LÍNEA JURISPRUDENCIAL DEL

CONSEJO DE ESTADO

[C]orresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿Incurre en desconocimiento del precedente la providencia judicial que, en un proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, confirmó parcialmente la decisión de no reliquidar la pensión de una persona perteneciente al régimen de transición con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios? (…) [L]a Sala advierte que en la providencia cuestionada, el Tribunal coincide con la regla jurisprudencial recientemente fijada por el órgano de cierre de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en virtud de la cual, para efectos de liquidar la mesada pensional de quienes se encuentren en el régimen de transición, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión o el que le hiciere falta para ello. // En este sentido, es claro para la Sala que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no incurrió en el alegado desconocimiento del precedente judicial, pues, por el contrario, la

sentencia atacada refleja el criterio que sobre la materia objeto de debate ha expresado el Consejo de Estado en su jurisprudencia unificadora; adicionalmente, cabe tener en cuenta que en este caso no se discute que la actora tuviese derecho a la aplicación del régimen de transición, puesto que al 30 de junio de 1995 contaba con más de 35 años de edad, lo que se cuestiona es que la reliquidación no pudiera hacerse con lo devengado en el último año de servicio sino con lo devengado en los últimos diez años. // Por consiguiente, se denegará el amparo de los derechos fundamentales invocados.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., cuatro (4) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00882-00(AC)

Actor: ANA LUISA SÁNCHEZ BARRETO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la actora contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales, a raíz de la sentencia proferida el 5 de septiembre de 2018, que confirmó parcialmente el fallo de primera instancia.

I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Ana Luisa Sánchez Barreto, a través de apoderado judicial, solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social, a la vida digna, al

mínimo vital, al debido proceso y a la igualdad, que estimó vulnerados a raíz de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que confirmó parcialmente el fallo del 19 de diciembre de 2017 dictado por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Bogotá, que negó las pretensiones de la demanda instaurada en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES. En criterio de la actora, en la medida que la providencia acusada aplicó las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017, proferidas por la Corte Constitucional, desconoció el precedente establecido por el Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación del 4 de agosto de 20101, reiterado en providencia del 24 de noviembre de 2016.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 2.1. La tutela fue radicada el 28 de febrero del 2019 en la Secretaría de esta Corporación2 y asignada por reparto el 1 de marzo de 20193. 2.2. Mediante providencia del 6 de marzo de 20194, se admitió y se dispuso notificar a los magistrados que integran la Sección Segunda, Subsección C del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y comunicar de la admisión al representante legal de la Administradora Colombiana de PensionesColpensiones, al Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y al representante legal de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado; orden

que se cumplió el 8 de marzo de 20195. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010.C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Radicación número: 25000-23-25-000-200607509-01 (0112-09). 2 Folios 1 cuaderno tutela. 3 Folio 70 cuaderno tutela. 4 Folios 72 y 73 cuaderno tutela. 5 Folios 74 a 79 cuaderno tutela. En la misma providencia se solicitó al Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Bogotá enviar en calidad de préstamo el expediente radicado bajo el nro.11001 33 35 013 2016 00195 00, el cual fue remitido el 14 de marzo de la misma anualidad6. 2.3. La Magistrada Ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, rindió informe en oportunidad7, y manifestó que aunque no participó en la decisión que es objeto de controversia, comparte la tesis sobre la procedencia de esta acción contra providencias judiciales; además solicitó se haga el respectivo estudio de la sentencia proferida por dicho Tribunal y verificar si la tutelante tiene o no derecho en la reclamación de sus derechos fundamentales. 2.4. El Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Bogotá y la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, rindieron el informe solicitado de manera extemporánea8. 2.5. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA

3.1. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN

La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991 y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015,9 a su vez modificado por el numeral 5 del artículo 1° del Decreto 1983 del 30 de noviembre de 2017,10 así como en virtud de lo señalado por el artículo 1º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003, disposición relativa a la distribución de negocios entre las secciones del Consejo de Estado, modificado por el Acuerdo nro. 377 de 11 de diciembre de 201811. 6 Folio 94 cuaderno tutela. 7 Folios 80 a 93 cuaderno tutela. 8El auto que admitió la acción de tutela fue notificado el 8 de marzo de 2019, en el cual se dio traslado por el término de 3 días para que rindieran el informe solicitado, y el Juzgado Trece Administrativo de Bogotá, tanto como Colpensiones lo allegaron el día 14 de marzo del presente. 9 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 10 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la

acción de tutela.” 3.2. HECHOS RELEVANTES La Sala observa que lo acreditado en el proceso es lo siguiente12: 3.2.1. La señora Ana Luisa Sánchez Barreto nació el 31 de mayo de 1950 y laboró para el Fondo Educativo Regional (FER), Regional Bogotá, como auxiliar de servicios generales13 hasta el 1 de marzo de 2001, fecha en la que se retiró del servicio. 3.2.2. Mediante la Resolución nro. 009339 del 10 de marzo de 200614, proferida por el Instituto de Seguro Social se le reconoció la pensión de vejez en cuantía de $397.373.00 efectiva a partir de 31 de mayo de 2005. 3.2.3. La interesada solicitó la revisión de la prestación15, con el fin de que fuera reliquidada con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios con indexación de la primera mesada pensional y la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones resolvió la petición de manera negativa a través de Resolución nro. GNR 3219 del 6 de enero de 201616. 3.2.4. Inconforme con lo anterior, la actora interpuso por medio de apoderado recurso de apelación17 y mediante acto administrativo nro. VPB 18413 del 21 de abril de 201618, se confirmó la respectiva decisión. 3.2.5. La accionante promovió demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en contra de los precitados actos, que correspondió por reparto al Juzgado Trece Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, el cual por sentencia del 19 de diciembre

de 2017, negó las pretensiones19. 11 Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado respecto al reparto de tutelas. 12 Lo que se desprende del original del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho enviado en préstamo. 13 Folio 36 del cuaderno de Nulidad y Restablecimiento del derecho. 14 Folios 2 a 4 cuaderno de Nulidad y Restablecimiento del derecho. 15 Folios 22 a 24 cuaderno de Nulidad y Restablecimiento del derecho. 16 Folios 5 a 7 cuaderno de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 17 Folios 25 a 30 cuaderno de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 18 Folios 9 a 16 cuaderno de Nulidad y Restablecimiento del Derecho. 19 Folios 163 a 179 cuaderno de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.2.6. La parte demandante interpuso recurso de apelación y, mediante sentencia del 5 de septiembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, dispuso: “[…] Primero.- Confirmar parcialmente la sentencia proferida el 19 de diciembre de 2017, por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, en cuanto negó la reliquidación de la mesada pensional de la demandante con la inclusión de todos los factores de salario devengados en el último año de servicio, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

Segundo: Revocar parcialmente la sentencia apelada en cuanto negó la indexación de la primera mesada pensional de la demandante, y en su

lugar dispone: 1°. Declarar la nulidad parcial de las resoluciones Nos. GNR 3219 del 06 de enero de 2016 y VPB 18413 del 21 de abril de 2016, en cuanto negaron la (sic) indexación de la primera mesada pensional (sic) reconocida a la demandante. 2°. Como consecuencia de la anterior declaratoria de nulidad y a título de restablecimiento del derecho condenar a la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, a indexar el ingreso base de liquidación de la mesada pensional reconocida a favor de la señora Ana Luisa Sánchez Barreto, desde la fecha de retiro del servicio, 01 de marzo de 2001, hasta la fecha de efectividad del derecho pensional por cumplimiento de la edad, 31 de mayo de 2005. 3°. Declarar prescrito el pago de las diferencias que se causen a favor de la demandante, anteriores al 04 de noviembre de 2012. […]” Para llegar a dicha conclusión resaltó que la demandante laboró en el desde el 23 de noviembre de 1979 al 1 de marzo de 2001, lo que quería decir que era beneficiaria del régimen de transición establecido por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en razón a que al 30 de junio de 1995, fecha de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, contaba con más de 35 años de edad y 15 años de servicio. Sin embargo, solo debía tenerse en cuenta para la liquidación de su pensión la edad, tiempo de servicio, monto y en cuanto al IBL se calculaba según lo establecido en la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994, tal cual como lo indicó la Corte

Constitucional. 3.3. ANÁLISIS DE LA SALA Teniendo en cuenta los hechos acreditados y la solicitud de la actora en el presente trámite, corresponde a la Sala resolver el siguiente problema jurídico: ¿Incurre en desconocimiento del precedente la providencia judicial que, en un proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, confirmó parcialmente la decisión de no reliquidar la pensión de una persona perteneciente al régimen de transición con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios? Para responder el citado planteamiento, resulta pertinente indicar que, tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial. 3.3.1. La Sala observa que en este caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por las siguientes razones: i) Se invoca la vulneración de derechos fundamentales como son a la seguridad social, a la vida digna, al mínimo vital, al debido proceso y a la igualdad, como consecuencia de la decisión judicial que confirmó parcialmente la sentencia que negó reliquidar la pensión de vejez de la actora con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios; ii) la accionante agotó todos los medios de defensa judicial de que disponía (el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca profirió fallo en segunda instancia), y no proceden recursos extraordinarios; iii) la acción de tutela se presentó dentro de un término razonable20, pues el recurso de apelación fue resuelto el 5 de septiembre de 2018, y la tutela radicada el 28 de febrero de 2019, esto es, dentro de los 6 meses siguientes de que se profirió la última decisión que se acusa vulnera los derechos de la accionante; iv) la demandante estima que la providencia cuestionada incurrió en desconocimiento del precedente por negar la reliquidación de la pensión de vejez con la totalidad de los factores salariales devengados en el último año; v) la 20 Consejo de EstadoSala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Radicado nro. 11001-03-15-000-2012-02201-01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera, donde se dijo que acogiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional era razonable que se presentara el amparo máximo en seis (6) meses después de notificada la providencia que se cuestionaba en sede constitucional, sin perjuicio de estudiar en cada caso, las circunstancias particulares para determinar el cumplimiento del requisito de inmediatez. situación que generó la vulneración de derechos fundamentales fue debidamente puntualizada en el escrito de tutela, y vi) no se trata de una providencia contentiva de una sentencia de tutela.

3.3.2. Sin embargo, frente a los requisitos de procedencia sustantiva se observa lo siguiente: 3.3.2.1. Desconocimiento del precedente: De manera previa a abordar el alcance del defecto aludido, se debe precisar que la Corte Constitucional a través de su jurisprudencia ha definido como precedente judicial “la sentencia o conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que por su pertinencia o semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo”21. Al respecto, estableció como criterios para concluir cuando se está ante un precedente, los siguientes: “i) que en la ratio decidendi de la sentencia anterior se encuentre una regla jurisprudencial aplicable al caso a resolver; ii) que esta ratio resuelva un problema jurídico semejante al propuesto en el nuevo caso y iii) que los hechos del caso sean equiparables a los resueltos anteriormente”22. Bajo los parámetros indicados, un precedente se configura cuando la sentencia pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar, unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados e iguales fundamentos en derecho. A estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el

precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho. Visto así, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada se identifica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por el primero la pretensión jurídica analizada, y por la causa los hechos en que se funda dicha pretensión y los fundamentos normativos de la misma. No habrá entonces

21. Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018, T-499 de 2017, T-292 de 2006 y Auto 397 de 2014. 22 Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018 y SU-053 de 2015. desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere en cualquiera de los aspectos indicados.

Ahora bien, debe destacarse que el deber de respeto o sometimiento a los precedentes judiciales no es absoluto. En efecto, una comprensión excesiva del deber de atenerse a ellos podría suponer la negación de los principios de autonomía e independencia judicial (artículos 228 y 230 CP). Precisamente por lo anterior la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido que el juez puede apartarse válidamente de los precedentes, bien sean estos verticales u horizontales, siempre y cuando se justifiquen de manera clara y precisa las razones para ello. A este respecto, dicha Corporación precisó que resulta válido que las autoridades judiciales, merced a la autonomía que les reconoce la Carta Política, puedan en eventos concretos apartarse del precedente; pero aclaró que, en cualquier caso, esa opción argumentativa está sometida a

estrictos requisitos, entre otros (i) hacer explícitas las razones por las cuales se aparte de la jurisprudencia en vigor sobre la materia objeto de escrutinio judicial– requisito de transparencia-, y (ii) demostrar suficientemente que la interpretación alternativa que se ofrece desarrolla de mejor manera los derechos, principios y valores constitucionales –requisito de suficiencia-23. En el escenario hasta aquí esbozado, es posible concluir que, cuando un juez desconoce una regla jurisprudencial vinculante y plenamente aplicable a determinada situación, sin cumplir con la carga argumentativa descrita, incurre en la causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, relacionada con el desconocimiento del precedente judicial y, en consecuencia, vulnera el derecho fundamental a la igualdad de las personas que acudieron a la administración de justicia. Contrario sensu, cuando la sentencia que difiere del precedente fundamenta su decisión de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, no resultará procedente la acción de tutela por esta causal específica. Finalmente, la jurisprudencia ha sido reiterativa en señalar las premisas bajo las cuales habrá de interpretarse una decisión judicial acusada de incurrir en el defecto en mención, anotando al respecto que se debe: “i) determinar la existencia de un precedente o de un grupo de precedentes aplicables al caso concreto y distinguir las reglas decisionales contenidas en estos precedentes; ii) comprobar que el fallo judicial impugnado debió tomar en cuenta necesariamente tales 23 Corte Constitucional. Sentencia C-634 de 2011. precedentes pues de no hacerlo incurriría en un desconocimiento del principio de

igualdad; iii) verificar si el juez tuvo razones fundadas para apartarse del precedente judicial por encontrar diferencias fácticas entre el precedente y el caso analizado, o por considerar que la decisión debería ser adoptada de otra manera para lograr una interpretación más armónica en relación con los principios constitucionales, y más favorable a la vigencia y efectividad de los derechos fundamentales, de acuerdo con el principio pro homine.”24 3.3.2.2. En el presente caso, la parte actora manifiesta que la sentencia censurada desconoció el precedente del Consejo de Estado contenido en sentencia de Unificación del 4 de agosto de 201025, que ordenó tener en cuenta para la liquidación de las pensiones de jubilación con la Ley 33 de 1995, el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. En aras de estudiar lo planteado por la accionante y determinar si la sentencia atacada incurrió en el defecto señalado, es necesario precisar que la discusión jurídica del presente caso gira en torno a los factores que deben ser tenidos en cuenta en el ingreso base de liquidación para liquidar la pensión de vejez de aquellas personas que son beneficiarias del régimen de transición a que hace referencia el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; en particular, si debe ser incluido lo devengado por el trabajador durante el último año de servicios. Así las cosas, para establecer si la Subsección C, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en el defecto alegado es pertinente verificar: i) el alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional; ii) la jurisprudencia del Consejo de Estado en relación con

los factores que deben incluirse en el IBL para liquidar las pensiones de vejez, y iii) la solución al caso en concreto: 3.3.2.2.1. Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional Delimitar el alcance de las disposiciones que gobiernan las decisiones de los órganos de cierre, resulta cardinal a efectos de resolver el presente caso. 24 Corte Constitucional. Sentencias T-088 de 2018 y T-351 de 2011. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010.C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Radicación número: 25000-23-25-000-200607509-01 (0112-09).  Alcance normativo de los precedentes del Consejo de Estado Sobre el punto, esta Sección, en un importante pronunciamiento del 8 de junio de 2018, resaltó que todas las sentencias del Consejo de Estado tienen valor como precedente del órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; que sus sentencias de unificación tienen fuerza vinculante para los Tribunales y Jueces; que pueden existir casos en los cuales no es procedente aplicarlas si los casos son disímiles o se fundamenta razonadamente y con suficiencia la postura, y que el desconocimiento de una sentencia de unificación hace incurrir al Tribunal en un defecto sustantivo. Tal conclusión estuvo acompañada de todo un análisis de las normas que regulan la función de unificación del Consejo de Estado y de los pronunciamientos que sobre el particular ha expedido la Corte Constitucional, en los cuales se reconoce

expresamente el carácter vinculante de las decisiones del órgano de cierre en lo contencioso administrativo. Dice en lo pertinente la sentencia del 8 de junio de 2018, al tratar sobre la función de unificación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, desde la óptica de la Corte Constitucional26: “[…] a propósito de la expedición de la Ley 1437 de 201127, al realizar el control de constitucionalidad del artículo 257 relativo al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia28, regulado en los artículos 256 a 268 ibídem, y pronunciarse sobre el artículo 270 26 Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia del 8 de junio de 2018. M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Expediente radicación número 11001-03-15-000-2017-03477-01. 27 "por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 28 Sobre dicho recurso, la Corte Constitucional afirmó en la sentencia citada lo siguiente: “(…) Desde el punto de vista constitucional, lo anterior es concordante con la función de unificación que cumplen los órganos de cierre y con su papel creador de derecho; y desde la perspectiva legal, ello resulta procedente si se tiene en cuenta que la finalidad principal del recurso extraordinario es la de “asegurar la unidad en la interpretación del derecho” y que, en tal virtud, como efectos de la sentencia, se permite su procedencia “total” o “parcial”, pudiendo dictar aquella que “deba reemplazarla” o adoptar “las decisiones que correspondan”?. En este contexto, es claro que el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de

unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de Estado, lo que resulta acorde con el rol que le otorga la Constitución como órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo 237, numeral 1, de la Constitución (…)”. ejusdem, relacionado con las sentencias de unificación, la Corte Constitucional29, razonó de la siguiente manera: “[…] uno de los principales objetivos del CPACA se enfocó en la necesidad de fortalecer la función de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado, de manera que sus providencias sean tenidas en cuenta por la administración y por los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en su condición de órgano de cierre y máxima autoridad de la justicia administrativa30. Según se observa en los antecedentes legislativos, más allá de responder a un tema de igualdad de trato, se entendió que reforzar la citada función tendría una incidencia directa en la protección de los derechos, con miras a reducir la litigiosidad y fortalecer el principio de seguridad jurídica, tanto en sede administrativa como judicial31. Con el propósito de materializar este objetivo, el legislador consideró oportuno establecer una categoría especial de providencia proferida por el Consejo de Estado, que se denomina sentencia de unificación jurisprudencial, cuya creación se justificó en la necesidad de brindar absoluta claridad a la administración y a los jueces, sobre las líneas jurisprudenciales plenamente

vinculantes32. Por virtud de esta categorización, se observa que no todas las decisiones que se profieren por el citado Tribunal adquieren la condición de sentencias de unificación, pues esa calidad se reservó para aquellas que se identifican como tales expresamente en la ley, buscando con ello brindar seguridad y certeza en relación con la proyección de sus efectos. (…) Nótese cómo, según se infiere de lo expuesto, en la medida en que las sentencias de unificación cumplen una función específica referente a ordenar y clarificar las subreglas que se derivan de la aplicación del derecho regulado, el CPACA le reconoce a estas sentencias no sólo un valor de precedente para los jueces y tribunales, sino que también proyecta su obligatoriedad a la actividad de la administración. En efecto, a juicio de este Tribunal, 29 Sentencia C-179 de 2016 30 CP art. 237.1 31 En la exposición de motivos se expuso que: “Por último, cabe destacar la intención del proyecto en cuanto al acatamiento de las decisiones judiciales, como una manifestación del Estado de Derecho. Por ello, la preocupación de la Comisión se centró en dos aspectos, a saber: uno, el respeto a las decisiones judiciales frente a casos similares y dos, el cumplimiento de las decisiones judiciales. // Para garantizar el respeto a las decisiones judiciales que constituyen jurisprudencia reiterada o de unificación, se propone como mecanismo el derecho a solicitar la extensión y adaptación de la jurisprudencia del Consejo de Estado, contenida en un fallo de unificación jurisprudencial en el que se haya reconocido una situación jurídica, siempre que, en lo pretendido

exista similitud de objeto y causa con lo ya fallado”. Gaceta del Congreso No. 1173 de 2009. 32 En las memorias de los debates de la Comisión de Reforma se específica lo siguiente: “(…) Me parece muy importante buscar ese mecanismo, un mecanismo que permita eso que queremos, tanto el Gobierno como la jurisdicción, y es definir unas líneas jurisprudenciales que le permitan a uno decirle a los funcionarios del sector administrativo: ‘De aquí en adelante, frente a este tema, ésta es la posición’; algo que pudiera haber sido discutido por la Sala Plena, las salas o las secciones, y que a partir de esas líneas jurisprudenciales, el Gobierno pudiese adoptar, y los jueces también, actitud y acciones que permitieran evitar tanta proliferación de demandas innecesarias”. su carácter vinculante se explica primordialmente por razón del principio de legalidad, a partir del deber de sujeción que tienen las autoridades al imperio de la Constitución y la ley, y por ende, al necesario acatamiento de la regla de derecho emanada de las altas cortes33. Desde el punto de vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda certeza y seguridad sobre la regla de derecho que se debe aplicar a un caso que presenta una hipótesis semejante de decisión. Son providencias que al identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de manera forzosa por razón de la obligatoriedad del mandato de unificación que les asiste a los órganos de cierre, en este caso, al Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, las sentencias de unificación producen, de un

lado, unos efectos inter partes o subjetivos, que alcanzan a las personas involucradas en el proceso de origen, sin que dicho propósito concrete la operatividad de este mecanismo, pues el mismo se enfoca, fundamentalmente, en la consolidación de unos efectos vinculantes para todos los casos semejantes, brindado un carácter objetivo al respectivo fallo, ya que introduce una subregla o criterio de decisión judicial que deviene en obligatorio para todos los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En todo caso, cabe aclarar que la obligatoriedad que tienen las sentencias de unificación, no excluye el deber genérico de seguir el precedente, respecto de las decisiones del Consejo de Estado que no tienen dicha condición. Así lo advirtió esta Corporación, en la Sentencia C-588 de 201234, al señalar que: “(…) en cuanto a la presunta o