CE-11001-03-15-000-2019-00887-00(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ

[L]a Sala observa que en el presente caso no se satisface el requisito de la inmediatez para viabilizar formalmente esta tutela contra providencia judicial, ello, teniendo en cuenta que: i) la decisión cuestionada es 31 de julio de 2017, ii) la acción de tutela fue presentada el 28 de febrero de 2019, lo que significa que, iii) el actor acudió al juez constitucional después de haber transcurrido más de 1 año y 8 meses de proferida la sentencia que considera vulneratoria de sus derechos fundamentales. (…) De conformidad con todo lo expuesto, la Sala rechazará por improcedente la acción de tutela presentada por la [accionante] en contra del Tribunal Administrativo del Tolima, al no haberse superado el requisito general de procedencia de la inmediatez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., dos (2) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00887-00(AC)

Actor: MÓNICA MARCELA GUZMÁN MONCALEANO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA La Sala procede a decidir la acción de tutela1 presentada por la señora Mónica Marcela Guzmán Moncaleano, en nombre propio, contra el Tribunal

Administrativo del Tolima proferir la providencia de 31 de julio de 2017, con la que se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia.

I. EL ESCRITO DE TUTELA 1 El proceso de la referencia subió al Despacho con informe de Secretaría General de la Corporación de 21 de marzo de 2019.

Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante2: Relató que prestó sus servicios a la Rama Judicial, desempeñándose como citadora del Juzgado Primero Promiscuo de Familia del Circuito Judicial de Espinal, y que el 12 de septiembre de 2011 su nominadora le calificó de manera insatisfactoria sus servicios, decisión contra la cual interpuso recurso de reposición cuyo trámite, según su dicho, se llevó a cabo de manera errada, razón por la cual, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó la nulidad de los actos administrativos, demanda que en primera instancia conoció el Juzgado Doce Administrativo de Ibagué, que en sentencia de 31 de octubre de 2016, accedió a las pretensiones. Indicó que la parte demandada interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Tolima que, en fallo de 31 de julio de 2017, revocó lo resuelto por el juez de primera instancia.

Argumentó que sus derechos fundamentales fueron vulnerados por el Tribunal Administrativo del Tolima, el incurrir en los defectos procedimental y sustantivo porque, a su juicio, se desconoció la normatividad que regula el recurso de apelación en los procesos contencioso administrativos al no declararlo desierto y pronunciarse en segunda instancia. Pretensión Como consecuencia de lo anterior, pese a que en el escrito de tutela no se expresaron las pretensiones de manera clara, se entiende que la decisión objeto de inconformidad es la proferida en segunda instancia el 31 de julio de 2017 por el Tribunal Administrativo del Tolima, en atención a que se pronunció de fondo sin considerar que, a su juicio, el recurso de apelación debía declararse desierto, en tanto no fue debidamente sustentado. Lo anterior, se deduce de la afirmación realizada en el siguiente sentido: «[…] que fue irregular el trámite del Proceso seguido por mi Poderdante citado anteriormente. Afirmo que fue irregular el trámite del Recurso de 2 Folios 1 a 10. Apelación ya que por parte de la Apoderada de los Demandados no se realizó la “sustentación” del Recurso Contra la Sentencia de Primera Instancia, conforme a la Ley, ni hacer hecho con precisión los reparos a la Sentencia Apelada tal como lo exige el C.G.P., por lo que se debió “Declarar Desierto el Recurso de Apelación” y no continuar su trámite por parte del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA ni mucho menos que esta corporación se pronunciara en la forma que lo hizo mediante la Sentencia objeto de esta tutela, todo lo cual fue advertido por parte de la demandante

de manera reiterada en el trámite procesal y de lo cual se espera sea subsanada esa irregular situación jurídica con la presente acción. […]».

II. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA Mediante auto de 4 de marzo de 20193, el despacho sustanciador del presente asunto admitió la acción de tutela presentada por la señora Mónica Marcela Guzmán Moncaleano contra el Tribunal Administrativo del Tolima y ordenó su notificación como demandados; de otro lado, al Juzgado Doce Administrativo de Ibagué y a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, como terceros interesados, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991.

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 21 y 22 del Decreto 2591 de 1991, se ofició a las autoridades judiciales mencionadas para que allegaran el expediente en el que se tramitó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, con radicado 2012-00009.

III. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 3.1. Juzgado Doce Administrativo de Ibagué, Tribunal Administrativo del Tolima y la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de la Administración

Judicial. Las partes mencionadas guardaron silencio durante el término de traslado de la acción de tutela presentada.

IV. CONSIDERACIONES 3 Visible de folio 79 vto. del cuaderno principal.

Con el fin de resolver la presente acción de tutela, en esta providencia se tratarán

los siguientes aspectos: competencia, procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y del caso concreto. 4.1. Competencia. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 1983 de 2017, en cuanto estipula que «Las acciones de tutela dirigidas contra […] Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer de la presente acción constitucional contra el Tribunal Administrativo del Tolima por proferir la providencia de 31 de julio de 2017. 4.2. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional4 como esta Corporación5, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable6, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia7. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 20058 la Corte 4 En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer

del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. 5 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de 1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991. Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC-1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC10203). 6 Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T-766 de 1998 y SU-563 de 1999. 7 Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp. No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. 8 Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004.

Constitucional9 reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma10 y de procedencia material11 fijados12 por la misma Corte13. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González14, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, “cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales”. Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones15; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable16; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de

manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial 9 Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. 10 También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii. Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi. Que no se trate de sentencias de tutela. 11 También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix. Violación directa de la Constitución. 12 Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013. 13 Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de 2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte

consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. 14 Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. 15 T-173 de 1993 16 T-504 de 2000. siempre que esto hubiere sido posible; y, vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 4.3. Del requisito de la inmediatez en el caso concreto. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación, para que la acción de tutela proceda contra una providencia judicial el actor debe cumplir, entre otras cosas, con la cláusula formal de la inmediatez, es decir, que debe haberla presentado en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la supuesta vulneración del derecho fundamental. Sobre el mencionado requisito, en principio, la Sala determinó que debían tomarse normas positivas que dispusieran plazos máximos para el ejercicio de derechos de naturaleza fundamental; fue así como en virtud del artículo 93 de la Constitución Política, que hace alusión al bloque de constitucionalidad, haciendo uso del artículo 46.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, se tomó el término de 6 meses que ésta estipula para el ejercicio de los recursos de protección ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos como el plazo razonable y proporcionado que la acción de tutela exige cuando de controvertir una decisión judicial se trata17. No obstante, en asuntos posteriores, se observó que el derecho de acceso a la administración de justicia se consolidaba como un medio para el ejercicio y

materialización de otros de igual naturaleza, como por ejemplo el debido proceso, la igualdad frente a decisiones judiciales, el respeto por el precedente vertical, etc., motivo por el cual se dispuso en cuanto al plazo para la presentación de la acción constitucional un término que varía entre 6 meses y 1 año dependiendo del derecho fundamental que razonadamente se haya invocado18. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección B.

Consejero Ponente: Dr. Víctor Hernando Alvarado Ardila. Bogotá D.C., cinco (5) de marzo de dos mil nueve (2009). REF: Expediente Nº 11001-03-15-000-2008-0107501. Acción de Tutela. Actor: Caja de Previsión Social de Comunicaciones, Caprecom. C/. Tribunal Administrativo del Tolima. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Consejero Ponente: Dr. Víctor Hernando

Alvarado Ardila. Bogotá D.C., Sentencia de 19 de mayo de 2010. Expediente Nº 11001-03-15-0002010-00284-00. Acción de tutela. Actor: Dora Josefina Montoya Carmona. C/. Tribunal Administrativo del Quindío. “Frente a la inmediatez debe además aclararse que, esta Sala la considera requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, por cuanto la defensa de los derechos fundamentales no puede ser ajena a la seguridad jurídica y la protección de los intereses de terceros que han obtenido reconocimiento en una providencia judicial ejecutoriada. Ahora bien, en oportunidades anteriores se ha establecido que el término que para estos efectos comporta la satisfacción del mencionado, varía de 6 meses a 1 año, situación

que se concreta atendiendo a las circunstancias particulares del asunto en litigio, así como a los derechos invocados como violados. En estos términos y en atención a la jurisprudencia El anterior criterio fue asumido por la Sala sin perjuicio de asuntos excepcionales en los que el amparo se presenta en forma directa por el afectado sin el acompañamiento de un profesional del derecho -por cuanto la norma constitucional así lo permite-, situación que da a colegir que algunos ciudadanos, ajenos al conocimiento sobre las reglas legales y jurisprudenciales que rigieron el litigio ordinario donde obtuvieron una providencia desfavorable a sus pretensiones, desconocerían igualmente que en su caso se cometió una vía de hecho judicial o que en el mismo se incurrió en un defecto constitucional de aquellos que la técnica jurisprudencial durante largos años ha decantado. En consecuencia, se sostuvo que como la acción de amparo no es una tercera instancia, es viable entender que solo hasta cuando los demandantes logren estructurar los cargos constitucionales que deberán presentar al Juez de revisión constitucional, podrán acudir ante éste. Así, la Sala concluyó que el término de inmediatez, dado que en materia de derechos fundamentales está prohibida la regresividad, debía atender a un plazo que varíe desde 6 meses a 1 año –contado a partir de la notificación de la providencia acusadasupeditado a la valoración que el juzgador realice sobre el caso concreto, teniendo en cuenta su gravedad y complejidad. Se reitera que tal planteamiento solo es aplicable a asuntos excepcionales que reúnan las condiciones señaladas.

Finalmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp: 110010315000201202201 01 (IJ), actor: Alpina Productos Alimenticios S.A., M.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, advirtió lo siguiente: «[…] la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable. constitucional de esta Corporación, desde la cual se ha entendido el encumbrado valor que para una sociedad organizada como Estado Social y Constitucional de Derecho comporta el acceso a la administración de justicia, es fácil colegir que debe operar el término más lapso de inmediatez posible, cuando se discuta en sede de amparo su presunta violación.”. Anotase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto19. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de

los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional. […]». De conformidad con lo expuesto, la Sala observa que en el presente caso no se satisface el requisito de la inmediatez para viabilizar formalmente esta tutela contra providencia judicial, ello, teniendo en cuenta que: i) la decisión cuestionada es 31 de julio de 2017, ii) la acción de tutela fue presentada el 28 de febrero de 2019, lo que significa que, iii) el actor acudió al juez constitucional después de haber transcurrido más de 1 año y 8 meses de proferida la sentencia que considera vulneratoria de sus derechos fundamentales. Asimismo, si bien es cierto que la Corte Constitucional ha sostenido que el juez de tutela debe analizar las circunstancias particulares de cada asunto para determinar la razonabilidad y proporcionalidad del periodo transcurrido para acudir al mecanismo de amparo, también lo es que la parte actora no allegó prueba, ni refirió alguna justificación que permitiera afirmar que la tardanza estuvo supeditada a un hecho de especial consideración que implique una excepción a la regla general fijada por esta corporación judicial. Al respecto, en gracia de discusión se advierte que inclusive contando el término

de inmediatez para precisar la razonabilidad del plazo en el que se acudió al amparo constitucional desde la fecha en la que se emitieron pronunciamientos como el que concedió el recurso de apelación, los que negaron la nulidad 19 La sección primera de esta Corporación, en algunas ocasiones ha tomado un término equivalente al previsto para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, de cuatro meses y, en otras, ha manifestado que es de seis meses. La Sección Segunda ha sostenido que el término razonable para interponer la acción de tutela contra providencias judiciales no puede exceder de un año. Por su parte, las Secciones Cuarta y Quinta han fijado como razonable para su interposición un plazo de seis meses. solicitada o el recurso de súplica interpuesto, tampoco cumple con el mencionado requisito, pues la última de las decisiones mencionadas fue proferida el 8 de febrero de 2018, lapso de tiempo que supera los 6 meses. De conformidad con todo lo expuesto, la Sala rechazará por improcedente la acción de tutela presentada por la señora Mónica Marcela Guzmán Moncaleano en contra del Tribunal Administrativo del Tolima, al no haberse superado el requisito general de procedencia de la inmediatez establecido para realizar un análisis de fondo del asunto planteado, de conformidad con en el Decreto 2591 de 1991 y ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación, al igual que los pronunciamientos de la Corte Constitucional, como quedó expuesto. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por

autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. RECHAZAR POR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Mónica Marcela Guzmán Moncaleano en contra del Tribunal Administrativo del Tolima, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO. LIBRAR las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados. TERCERO. En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibídem, DE NO SER IMPUGNADA dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de esta providencia, por Secretaría General de la Corporación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER