CE-11001-03-15-000-2019-00909-00(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR AUSENCIA DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA - No es una tercera instancia del proceso ordinario [L]a procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es de carácter excepcional y no pretende desconocer la vigencia de la autonomía e independencia judicial, ni del principio de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” del fallo cuestionado , lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que dieron origen a la controversia .

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 37

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES

Bogotá, D.C., once (11) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00909-00(AC)

Actor: SINDY YADIRA LÓPEZ BAYAS Y OTRO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO - SALA MIXTA DE DECISIÓN Asunto: Acción de Tutela – sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela contra providencia judicial.

Subtema: Requisito general – Relevancia Constitucional.

Sentencia: Niega la solicitud de amparo constitucional por cuanto la Sala no encuentra configurado el requisito de la relevancia constitucional.

La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Sindy Yadira López Bayas y otro, en contra del Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Mixta de Decisión, de acuerdo con el Decreto 1983 de 20171.

I. ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela 1 Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela.

El 4 de marzo de 2019, Sindy Yadira López Bayas y Lady Jaqueline López Bayas, actuando en nombre propio, interpusieron acción de tutela2 contra el Tribunal Administrativo de Nariño – Sala de Decisión Mixta, con el objeto de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, al libre acceso a la administración de justicia, a la defensa, a la igualdad y al reconocimiento y cumplimiento del precedente jurisprudencial que consideraron vulnerados con la providencia proferida el 8 de agosto de 2018, que accedió a las pretensiones de la demanda presentada en ejercicio de la acción de reparación directa con radicado interno No. 7004. 1.1.- Hechos 1.1.1.- El 21 de junio de 2007, los señores Romel Anibal López Prado, Francisco Javier Solarte Santander, José Herney Rosero Quintero y José Marcos Quesada

Arango, mientras se encontraban desempeñando sus labores de agricultura, fueron atacados por miembros del Ejército Nacional, quienes dispararon injustificada e indiscriminadamente con sus fusiles de dotación, causándoles la muerte instantánea. 1.1.2.- Por los mencionados hechos, los grupos familiares de las víctimas interpusieron acción de reparación directa contra la Nación Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, cuyo conocimiento correspondió en primera instancia al Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa, que en sentencia del 30 de marzo de 2017 declaró administrativamente responsable a la entidad demandada y la condenó al pago de los perjuicios que consideró acreditados. 1.1.3.- Contra la mencionada decisión, ambas partes procesales interpusieron recurso de apelación que fue decidido el 8 de agosto de 2018 por el Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Mixta de Decisión, mediante sentencia que confirmó la responsabilidad patrimonial en cabeza de la Nación Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y la condenó a pagar los perjuicios materiales acreditados en el plenario, así como los perjuicios morales en la suma equivalente a 100 S.M.L.M.V. para cada uno de los parientes en primer nivel y 50 S.M.L.M.V. para cada uno de los parientes del segundo nivel. 1.2.- Fundamento de la acción de tutela Las accionantes expusieron que la entidad demandada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al libre acceso a la administración de justicia, a la defensa, a la igualdad y al reconocimiento y cumplimiento del precedente jurisprudencial, ya que “no acató (…) la sentencia de unificación jurisprudencial de

fecha 28 de agosto de 2014, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera, Consejero Ponente: Dr. Ramiro Pazos Guerrero, Expediente 050012325000199901063-01 (32988) (…) en el que estableció que en caso de graves violaciones a los derechos humanos, se pueden superar los montos acostumbrados de los perjuicios (…) se estableció el límite máximo de 300 S.M.L.M.V. para cada uno de los demandantes del primer orden, también desconoció el precedente jurisprudencial horizontal, por cuanto no tuvo en cuenta la sentencia de fecha 31 de agosto del 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, dentro del proceso de acción de reparación directa de Blanca Nubia Monroy Varela y otros contra la Nación Mindefensa – Ejército Nacional, Magistrada Ponente Dra. María Josefina Ibarra Rodríguez, Radicación: 54-001-33-31-003-2008-000374-00, en el que se reconoció a favor de 2 Fls.1 -10 C.P. los demandantes de primer nivel, el equivalente a 300 salarios mínimos legales mensuales vigentes para cada uno.” De esta manera, las accionantes consideraron que en el caso de autos la acción de tutela es procedente por desconocimiento del precedente judicial, en razón a la prevalencia del principio de igualdad y al carácter vinculante de las decisiones judiciales adoptadas por órganos cuya función es unificar jurisprudencia. Finalmente, con fundamento en la decisión del Consejo de Estado, Sección Tercera – Subsección C, de fecha 9 de junio de 2017, Expediente 53.704, las

accionantes estimaron que los hechos por ellas demandados, en los que fallecieron sus familiares, ameritan una tasación especial de los perjuicios morales porque se produjeron con “clara y grave violación de los derechos humanos” y, en consecuencia, el Tribunal Administrativo de Nariño, en acatamiento del precedente vertical y horizontal, debió condenar a la entidad demandada a pagar por concepto de perjuicio moral para cada uno de los demandantes en el primer nivel el equivalente a 300 S.M.L.M.V. y para cada uno de los demandantes en el segundo nivel el equivalente a 150 S.M.L.M.V. 1.3.- Pretensión de la acción de tutela Las accionantes solicitaron: “PRIMERO: Que se tutelen los derechos fundamentales al debido proceso, al libre acceso a la administración de justicia, a la defensa, a la igualdad y al reconocimiento y cumplimiento del precedente jurisprudencial, y otros vulnerados (…).

SEGUNDO: Que (…) se ordene al Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Mixta de Decisión modificar el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia de segunda instancia (…) en el sentido de que se condene a la entidad demandada a pagar por concepto de perjuicios morales, en el equivalente a 300 S.M.L.M.V., para cada uno de los demandantes del primer nivel, y en el equivalente a 150

S.M.L.M.V., para cada uno de los demandantes del segundo nivel.

TERCERO: Que se ordene la liquidación de los perjuicios morales a favor de los demandantes de conformidad con la sentencia de unificación de Jurisprudencia del 28 de agosto de 2014, proferida por el CONSEJO DE ESTADO (…)” 2.- Fundamento de la oposición

2.1. El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante escrito del 13 de marzo de 20193 dio respuesta a la demanda de tutela interpuesta contra él, en el sentido de señalar que la decisión objeto de la acción no presenta alguno de los defectos establecidos por la Corte Constitucional como causales de procedibilidad específica. Agregó que se evidencia una inconformidad de la parte tutelante con los argumentos expuestos en la providencia frente al reconocimiento de los perjuicios morales, que obedecieron, por demás, a lo solicitado en sede de reparación directa. Sobre esto señaló: “(…) a este Tribunal no le es dable conceder montos que no fueron solicitados en la demanda, pues de ser así se incurriría en la expedición de un fallo extra petita violatorio del principio de congruencia, razón por la que atendiendo lo solicitado por concepto de perjuicios morales a favor de los demandantes y los parámetros fijados por el Consejo de Estado cuando se trata de la muerte de un familiar, se 3 Fls. 95-96 C.P. concedió el monto máximo que le correspondería a quienes se encuentren en el primero y segundo grado de consanguinidad, esto es, cien (100) y cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigente, respectivamente. Lo expuesto, evidencia que en el asunto que se debate no puede hablarse de la existencia de alguna actuación defectuosa en el asunto o de vulneración de garantías fundamentales, (…)”

II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en los artículos 864 de la Constitución Política, 375 del Decreto 2591 de 1991 y 136 del Acuerdo de Sala Plena del Consejo de Estado

No. 080 del 12 de marzo de 2019 por el cual se expide “Reglamento Interno del Consejo de Estado”. 2.- Trámite de la acción de tutela Este Despacho en proveído del 6 de marzo de 20197, la admitió y ordenó notificar como demandado al Tribunal Administrativo de Nariño, vincular como tercero interesado al Juzgado Segundo Administrativo de Mocoa y comunicar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Con fundamento en lo anterior y no evidenciándose irregularidad alguna dentro del trámite del proceso de la acción de tutela, la Sala procede a resolver el asunto. 3.- Problema jurídico En primer lugar, corresponde a la Sala examinar si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad contra providencias judiciales. De ser esto así, habría lugar a determinar si la sentencia del 8 de agosto de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño adolece del defecto sustantivo por desconocimiento del precedente vertical y horizontal, específicamente por inobservar las sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado Sección – Tercera, sobre liquidación de los perjuicios inmateriales – perjuicio moral y la decisión del Tribunal Administrativo del Norte de Santander, que frente a la violación de derechos humanos reconocen el monto extraordinario de 300 S.M.L.M.V. 4 Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier

autoridad pública. (…). 5 Artículo 37. Primera instancia. Son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud. 6 Artículo 13.- Distribución de los procesos entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…)

Sección Tercera: (…)

14. Las acciones de tutela que sean de competencia del Consejo de Estado. 7 Fls.13 C.P. 4.- La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C–590 de 20058 reconoció que la acción de tutela contra providencias judiciales es procedente “si se cumplen ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad9”, que habilitan la viabilidad procesal del amparo constitucional, dentro de los que se distinguen los siguientes: Requisitos generales: La Corte Constitucional señaló como requisitos generales:

(i) que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional, (ii) que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; (iii) que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que en el evento de fundamentarse la solicitud de tutela en una irregularidad procesal, ésta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales del actor; (v) que el

ciudadano identifique en forma razonable los hechos que generan la vulneración de sus derechos y que, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso judicial y; (vi) que el fallo censurado no sea de tutela. Ahora bien, únicamente en el caso en que el juez de tutela encuentre reunidos los requisitos anteriores procederá a analizar las causales específicas de procedencia de tutela contra providencia judicial, también conocidos como defectos, con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos fundamentales del peticionario10.

Causales específicas: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello; (ii) defecto procedimental, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido; (iii) defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; (v) defecto por error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) defecto por falta de motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones

en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; (vii) defecto por desconocimiento del precedente, el cual se configura cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance; y (viii) defecto por violación directa de la Constitución, el cual se configura cuando se deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto o se aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución. 5.- Incumplimiento de los requisitos generales de la acción de tutela en el caso concreto – Falta de relevancia constitucional. 8 Corte Constitucional. Sentencia C – 590 de 08 de junio de 2005. 9 Los presentes requisitos fueron reconocidos por el Consejo de Estado en sentencia del 05 de agosto de 2014. Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 8 de noviembre de 2018. Rad. 11001-03-15-000-2018-02775-01(AC). Con relación al requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”11. Es así que, la exigencia de la relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela invada la órbita de competencia del juez natural de la causa.

En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber12: (i) Que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos. (ii) Que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. Adicionalmente, cuando por vía de tutela se pretende dejar sin efectos una sentencia proferida por una alta Corte, la jurisprudencia de la Corte Constitucional13 ha indicado que se debe analizar de manera estricta un requisito más: que la sentencia configure una anomalía de tal entidad que haga que riña de manera abierta con la Constitución y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional. Con el propósito de verificar si en el caso analizado tienen ocurrencia los requisitos antes señalados, la Sala advierte que la demanda de amparo constitucional impetrada por Sindy Yadira López Bayas y Lady Jaqueline López Bayas contra el Tribunal Administrativo de Nariño, a pesar de que satisface la carga argumentativa requerida, se apercibe como un medio dirigido a reabrir el debate jurídico frente a la calificación del hecho dañoso y los fundamentos que dieron lugar al reconocimiento y liquidación del perjuicio moral, lo que ya acaeció dentro del proceso de reparación directa.

De esta manera, las accionantes pretenden obtener que se aumente el monto indemnizatorio definido por el juez natural de la causa, cuando lo cierto es que este mecanismo de protección de derechos fundamentales no comporta una tercera instancia judicial. Al respecto debe preverse que, efectivamente, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en ejercicio de su función de unificación jurisprudencial, mediante sendas sentencias del 28 de agosto de 2014 unificó los criterios en materia de reconocimiento y tasación de los perjuicios 11 Corte Constitucional. Sentencia C – 590 de 08 de junio de 2005. 12 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 13 Al respecto se pueden consultar sentencias SU-050 y SU-573 de 2017. inmateriales que se derivan del daño antijurídico y que sean imputables a las entidades públicas. Asimismo, bajo el radicado No. 26.521, con ponencia del Consejero Jaime Orlando Santofimio Gamboa se definieron los criterios frente a las medidas de reparación no pecuniarias por afectación relevante a bienes o derechos constitucional y convencionalmente amparados y el reconocimiento y liquidación de perjuicios morales en caso de muerte, con aplicación de los parámetros resumidos en la siguiente tabla:

REPARACIÓN DEL DAÑO MORAL EN CASO DE MUERTE

REGLA GENERAL NIVEL 1 NIVEL 2 NIVEL 3 NIVEL 4 NIVEL 5

Relaciones Relación Relación Relación Relaciones afectivas afectiva del 2° afectiva del 3° afectiva del 4° afectivas no conyugales de de de familiaresy paterno consanguinidad consanguinidad consanguinidad terceros filiales o civil (abuelos, o civil o civil damnificados hermanos y nietos) Porcentaje 100% 50% 35% 25% 15% Equivalencia en salarios 100 50 35 25 15 mínimos De manera concomitante, en el Radicado No. 32.988 con ponencia del Consejero Ramiro Pazos Guerrero se precisó como regla de excepción para la reparación del perjuicio moral en casos de muerte, lo siguiente: “[Q]ue en casos excepcionales, como los de graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, entre otros, podrá otorgarse una indemnización mayor de la señalada en los eventos descritos en la sentencia de unificación antes citada, cuando existan circunstancias debidamente probadas de una mayor intensidad y gravedad del daño moral, sin que en tales casos el monto total de la indemnización pueda superar el triple de los montos indemnizatorios fijados en dicha sentencia. Este quantum deberá motivarse por el juez y ser proporcional a la intensidad del daño.” De modo que, si bien es cierto que en los eventos de violaciones a los derechos humanos el juez de la reparación directa se halla facultado para exceder el monto máximo de la liquidación del perjuicio moral, equivalente a 100 S.M.L.M.V., y fijarlo

en hasta 300 S.M.L.M.V., tal excepción solo tiene lugar cuando el juez de la causa encuentra acreditadas circunstancias graves y específicas que elevan la intensidad del daño moral padecido por las víctimas, situación que exige mayor actividad probatoria de las partes, así como el sumo análisis y motivación judicial que, únicamente, tiene lugar en desarrollo de la acción reparatoria adelantada ante el correspondiente juez natural. Dicho de otro modo, corresponde al juez de la reparación directa dentro de su órbita funcional, analizar la situación fáctica planteada en la demanda y valorar el material probatorio para finalmente determinar las circunstancias en que habrá de fundamentar el reconocimiento y liquidación de los correspondientes perjuicios, por lo que no puede el juez de tutela invadir esta esfera. A la sazón, debe recordarse que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es de carácter excepcional y no pretende desconocer la vigencia de la autonomía e independencia judicial, ni del principio de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” del fallo cuestionado14, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que dieron origen a la controversia15. De conformidad con lo anterior, dado que no se cumplió con el requisito de relevancia constitucional, la Sala procede a negar el amparo solicitado por Sindy Yadira López Bayas y Lady Jaqueline López Bayas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por Lady Jaqueline López Bayas y Sindy Yadira López Bayas.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no presentarse impugnación en contra de la presente decisión.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Presidente de Sala

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Consejero (ausente con excusa) NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado Ponente 14 Corte Constitucional, sentencia T310 de 30 de abril de 2009. 15 Corte Constitucional, sentencia T384 de 20 de septiembre de 2018.