CE-11001-03-15-000-2019-00950-00(AC)-2019

TITULARIDAD INDIRECTA DE DERECHOS FUNDAMENTALES DE LAS PERSONAS JURÍDICAS / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA En relación con las personas jurídicas, la Corte Constitucional ha sostenido que están legitimadas para ejercer la acción de tutela debido a que son titulares de derechos constitucionales fundamentales por dos vías: i) directamente, como titulares de aquellos derechos que por su naturaleza son predicables de estos sujetos de derechos, e ii) indirectamente, cuando la vulneración puede afectar los derechos fundamentales de la personas naturales que las integran (…) [L]a Sala encuentra que APENAT sí está legitimada para interponer la acción de tutela, toda vez que acude para que se protejan los derechos fundamentales de las personas naturales que la integran, dicho grupo se encuentra conformado por personas de la tercera edad, que adquirieron su pensión bajo la aplicación del régimen de transición.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 10

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELIQUIDACIÓN DE LA

PENSIÓN DE JUBILACIÓN PARA BENEFICIARIOS DEL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN / FACTORES SALARIALES PARA DETERMINAR EL INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN - Aquellos sobre los cuales se realizaron aportes o cotizaciones al sistema de seguridad social / AUSENCIA DE VULNERACIÓN

DE DERECHOS FUNDAMENTALES

[E]l 28 de agosto de 2018 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado determinó que los factores salariales que se deben incluir en el Ingreso Base de Liquidación (IBL) para la pensión de vejez de los servidores

públicos beneficiarios del régimen de transición (inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993) son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. // Con este pronunciamiento, la Sala Plena rectificó la tesis sostenida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 que ordenaba la inclusión en el IBL de todos los factores devengados por el servidor, así sobre los mismos no se hubieran realizado aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones. (…) [L]a Sala Plena cumplió con la carga de transparencia exigida y rectificó el criterio jurisprudencial sobre la aplicación del IBL, teniendo en cuenta los principios constitucionales definidos por la Corte Constitucional respecto de la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. [L]a Sala negará el amparo solicitado, por no encontrar vulnerados con la decisión cuestionada los derechos fundamentales invocados por los accionantes.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá, D.C., diez (10) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00950-00(AC)

Actor: ASOCIACIÓN DE PENSIONADOS DE ANTIOQUIA - APENANT Y

OTROS

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA

Procede la Sala a decidir en primera instancia la acción de tutela interpuesta por la Asociación de Pensionados de Antioquia –Apenaty los señores (as) Nora Elena Restrepo Agudelo y José Alberto Zuluaga contra la sentencia del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

I. ANTECEDENTES

1. Solicitud de amparo

1. La Asociación de Pensionados de Antioquia –Apenaty el señor (a) José Alberto Zuluaga y Nora Elena Restrepo Agudelo, mediante apoderado judicial, solicitaron la protección de los derechos fundamentales a la seguridad social, vida digna, derechos sociales de los trabajadores, igualdad, debido proceso, buena fe, confianza legítima, acceso a la administración de justicia, derechos adquiridos, prohibición de no regresividad en materia de derechos laborales, tutela judicial efectiva y seguridad jurídica, los cuales consideran vulnerados con la expedición de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado (fol. 1 a 68 c. ppal.)1.

La pretensión de amparo formulada por los actores consistió en: “1.- Declarar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado al expedir la sentencia de agosto 28 de 2018, radicación 52001233300020120014301 (IJ), Actor Gladys del Carmen Guerrero de Montenegro, demando Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación, Magistrado Ponente Dr. César Palomino Cortés, en lo atinente a la reglas y sub reglas (sic) que expresan el nuevo criterio interpretativo, violó los derechos fundamentales de las personas

a quienes se les aplica la Ley 33 de 1985 para obtener la pensión de vejez en virtud del régimen de transición pensional. 2.- En consecuencia, la mencionada sentencia debe dejarse sin efectos o anularse en su totalidad, debiendo dictarse la providencia que la reemplace y que mantenga el criterio plasmado en la sentencia de unificación de agosto 4 de 2010 sobre el IBL para las personas en transición.

SUBSIDIARIAS:

1. Declarar que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado al expedir la sentencia de agosto 28 de 2018 1 La acción de tutela de la referencia fue radicada y sometida a reparto el 7 de marzo de 2019 (fol. 78). radicación 52001233300020120014301 (IJ), Actor Gladys del Carmen

Guerrero de Montenegro, demando Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación, Magistrado Ponente Dr. César Palomino Cortés, violó los derechos fundamentales de las personas a quienes se les aplica la Ley 33 de 1985 para obtener la pensión de vejez en virtud del régimen de transición pensional.

2. En consecuencia, deberá disponerse lo siguiente:

a. Como principal. Dejar sin efectos, anular o inaplicar, según se considere, lo establecido en el dispositivo o numeral segundo de la parte resolutiva relacionado con los efectos de la decisión en el tiempo, definiendo que la nueva regla jurisprudencial se aplicará a partir de la ejecutoria de la sentencia que la estableció a los casos o hechos nuevos que conozcan las autoridades administrativas y judiciales. b. Como primera subsidiaria. Dejar sin efectos, anular o inaplicar,

según se considere, lo establecido en el dispositivo o numeral segundo de la parte resolutiva relacionado con los efectos de la decisión en el tiempo, definiendo que la nueva regla jurisprudencial se aplicará a las personas que hayan causado el derecho a la pensión de vejez aplicando la Ley 33 de 1985 luego de la ejecutoria de la sentencia SU-230 de 2015, ya sea que hubieran o no reclamado o demandado el reconocimiento del mismo a la fecha de adopción del nuevo precedente. Esta decisión se hará extensiva a los casos que se hayan fallado y se encuentren ejecutoriados luego del 28 de agosto de 2018. c. Como segunda subsidiaria. Dejar sin efectos, anular o inaplicar, según se considere, lo establecido en el dispositivo o numeral segundo de la parte resolutiva relacionado con los efectos de la decisión en el tiempo, definiendo que la nueva regla jurisprudencial se aplicará a las personas que hayan causado el derecho a la pensión de vejez aplicando la Ley 33 de 1985 luego de la ejecutoria de la sentencia SU-230 de 2015, y su reglamentación judicial se encontraba en etapa procesal que le impedía replantear su defensa acorde con el nuevo precedente. Esta decisión se hará extensiva a los casos que se hayan fallado y se encuentren ejecutoriados luego del 28 de agosto de 2018. d. Como tercera subsidiaria. Dejar sin efectos, anular o inaplicar, según se considere, lo establecido en el dispositivo o numeral segundo de la parte resolutiva relacionado con los efectos de la decisión en el tiempo, definiendo que la nueva regla jurisprudencial NO se aplicará

a las personas que hayan causado el derecho a la pensión de vejez aplicando la Ley 33 de 1985 y su reglamentación judicial se encontraba en etapa procesal que le impedía replantear su defensa acorde con el nuevo precedente. Esta decisión se hará extensiva a los casos que se hayan fallado y se encuentren ejecutoriados luego del 28 de agosto de 2018. ”

2. Hechos

2. La anterior solicitud se fundamentó en los siguientes hechos:

3. Afirmaron que dentro del proceso radicado 520012333000201200143 de Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro contra la Caja Nacional de Previsión Social el Tribunal Administrativo de Nariño mediante sentencia del 5 de julio de 2013 declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación con el promedio de lo devengado en el último año de servicio.

4. La decisión anterior fue apelada por las dos partes involucradas en el proceso, la una solicitando la aplicación de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 del Consejo de Estado, y la otra, solicitando la aplicación de la sentencia C258 de 2013 de la Corte Constitucional. El conocimiento del asunto correspondió a la Sección Segunda, Subsección B del Consejo, Sección que llevó el caso a la Sala Plena por importancia jurídica que mediante sentencia del 28 de agosto de 2018 rectificó su jurisprudencia en materia de aplicación del IBL en el régimen de transición y revocó la sentencia de primera instancia, así mismo ordenó su aplicación a todos los “casos pendientes de solución tanto en vía administrativa

como en vía judicial.”.

5. Según los accionantes, la aplicación retrospectiva ordenada en la sentencia afecta los derechos adquiridos en materia pensional de los beneficiarios del régimen de transición contemplado en la Ley 33 de 1985.

3. Argumentos de la tutela.

6. Como fundamentos de la solicitud de amparo, los accionantes afirmaron: i) que con la expedición de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, la Sala Plena del Consejo de Estado incurrió en un defecto procedimental absoluto, toda vez que no se respetó la exigencia de argumentación suficiente para el cambio de criterio; ii) aplicó inadecuadamente las sentencias proferidas por la Corte Constitucional (C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2006 y SU-395 de 2017) y, iii) violó directamente la constitución, al haber dado efectos retroactivos a la decisión con lo cual desconoció los derechos adquiridos, el debido proceso en su dimensión de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, derecho a la igualdad y la no regresividad en materia de derechos laborales.

4. Oposición e intervenciones. 4.1 UGPP (interviniente)

7. La Unidad de Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales solicitó declarar la falta de legitimación por activa de la Asociación de Pensionados de Antioquia –APENA-, toda vez que no actúa en representación concreta y directa de alguien y solo se limitó a señalar una supuesta vulneración a los derechos fundamentales de los beneficiarios del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la ley 100 de 1993.

8. Solicitó negar el amparo solicitado por considerar que la sentencia enjuiciada observó los precedentes de la Corte Constitucional en materia de liquidación de las pensiones del régimen de transición, razón por la que no se configuraba ninguna de las causales especiales de procedibilidad que permiten dejar sin efectos una providencia judicial en sede de tutela (fls. 106 a 142).

5. Coadyuvantes.

9. Mediante apoderado, los señores (as) Mario Cardona Henao, Réinelo Henao Diez, Rene Alejandro Bolívar Loaiza, Gabriel de Jesús Murillo, Ruby Calderón Gil, María Libia del Socorro Escobar Foronda, Roberto Luis Saldarriaga González y Rafael Ignacio Bustamante, manifestaron su deseo de coadyuvar a las pretensiones de los accionantes, pues consideraron que con la expedición de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 la Sala Plena del Consejo de Estado fue totalmente regresiva en la protección de derechos laborales al trabajador.

10. Según los coadyuvantes, los efectos de la sentencia en mención violan el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 24 de la Convención Americana de Derechos Humanos, toda vez que con la decisión de unificación se generó una profunda inequidad respecto de los demandantes, cuyos procesos no han sido resueltos y se les aplicará la referida sentencia, de aquellos casos en los que sí se resolvieron prontamente y obtuvieron el reconocimiento de una pensión digna bajo el amparo del precedentes anterior (fols. 153 a 174).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Análisis de procedencia

11. Previo a resolver el fondo del asunto, la Sala verificará la procedencia de la

acción de tutela ejercida, a fin de determinar el cumplimiento de los requisitos generales establecidos para ello.

12. Conforme a los lineamientos establecidos en la materia por la Corte Constitucional2 y el Consejo de Estado3, la Sala observa que en el presente caso, 2 En la sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional estipuló que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se encontraba sujeta al cumplimiento de los requisitos generales de procedencia y los requisitos especiales de procedibilidad. Los requisitos generales se concretan a i) la relevancia constitucional, ii) el agotamiento de los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii) la inmediatez; iv) la irregularidad procesal, con efecto decisivo o determinante; v) la identificación, de manera razonable, tanto de los hechos que generaron la vulneración, como de los derechos afectados y vi) que la acción no se dirija contra una sentencia de tutela. Por su parte, las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial hacen referencia a aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión que se cuestiona y que, una vez advertidos, posibilitan la prosperidad de la protección. La Corte Constitucional las enlistó, así: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. 3 Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-0315-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. el Consejo de Estado se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

13. En efecto, del escrito formulado y los documentos que lo acompañan, se observa que se cumple con los requisitos de subsidiariedad e inmediatez, en la medida en que la cuestión formulada por los actores, agotó en su momento los medios ordinarios de defensa judicial existentes4 y se interpuso en un término razonable, esto es, dentro de los 6 meses posteriores a la notificación de la providencia que finiquito la respectiva instancia5.

14. Además, el asunto objeto de revisión es de relevancia constitucional porque involucra la posible vulneración de los derechos fundamentales a la seguridad social, vida digna, derechos sociales de los trabajadores, igualdad, debido proceso, buena fe, confianza legítima, acceso a la administración de justicia, derechos adquiridos, prohibición de no regresividad en materia de derechos laborales, tutela judicial efectiva y seguridad jurídica.

15. Por lo anterior, acreditados los requisitos de procedencia, la Sala analizará los argumentos expuestos por los accionantes y los coadyuvantes, en orden de establecer si la Sala Plena del Consejo de Estado incurrió en los defectos señalados.

2. Legitimación por activa.

16. Previo a resolver el fondo del asunto, la Sala advierte que el apoderado de la

Unidad de Gestión Parafiscal y Pensional –UGPPaseguró que la Asociación de Pensionados de Antioquia, en adelante APENAT, carece de legitimación por activa para interponer la acción de tutela, en razón a que no actúa en representación concreta y directa de alguien y solo se limita a señalar una supuesta vulneración a los derechos fundamentales de los beneficiarios del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

17. Para el caso, el artículo 10 del Decreto 2591 de 19916, establece que “[L]a acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia del magistrado Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos fijados por la Corte Constitucional. 4 Los accionantes José Alberto Zuluaga y Nora Elena Restrepo Agudelo, presentaron demandas de nulidad y restablecimiento del derecho para buscar la reliquidación pensional pretendida, en primera instancia les fue concedido el derecho y en segunda instancia revocado con fundamento en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 (Cd anexo). 5 La decisión que cerró la instancia, es decir, las sentencias de segunda instancia en los casos particulares de los accionantes fueron proferidas el 24 de octubre de 2018 y 13 de diciembre de 2018 (cd anexo), por lo que al interponerse el recurso de amparo el 7 de marzo de 2019, se

concluye que se interpuso dentro de los 6 meses establecidos por la Corte como periodo razonable para el ejercicio oportuno de la acción de tutela contra providencia judicial. 6 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.”.

18. En relación con las personas jurídicas, la Corte Constitucional ha sostenido que están legitimadas para ejercer la acción de tutela debido a que son titulares de derechos constitucionales fundamentales por dos vías: i) directamente, como titulares de aquellos derechos que por su naturaleza son predicables de estos sujetos de derechos, e ii) indirectamente, cuando la vulneración puede afectar los derechos fundamentales de la personas naturales que las integran7.

19. Ese sentido, la Sala encuentra que APENAT sí está legitimada para interponer la acción de tutela, toda vez que acude para que se protejan los derechos fundamentales de las personas naturales que la integran, dicho grupo se encuentra conformado por personas de la tercera edad, que adquirieron su pensión bajo la aplicación del régimen de transición.

3. Análisis del caso

20. Los accionantes aseguraron que con la expedición de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 la Sala Plena del Consejo de Estado incurrió:

1. en un defecto procedimental absoluto, toda vez que no se respetó la exigencia de argumentación suficiente para el cambio de criterio; ii) aplicó inadecuadamente las sentencias proferidas por la Corte Constitucional (C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2006 y SU-395 de 2017) e iii) incurrió en una violación directa de la constitución, al haber dado efectos retroactivos a la decisión, con lo cual desconoció los derechos adquiridos, el debido proceso en su dimensión de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, derecho a la igualdad y la no regresividad en materia de derechos laborales.

21. En efecto, el 28 de agosto de 2018 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado determinó que los factores salariales que se deben incluir en el Ingreso Base de Liquidación (IBL) para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición (inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993) son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.

22. Con este pronunciamiento, la Sala Plena rectificó la tesis sostenida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación proferida el 4 de agosto de 2010 que ordenaba la inclusión en el IBL de todos los factores devengados por el servidor, así sobre los mismos no se hubieran realizado aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.

23. Ahora, según lo consagrado en los artículos 234, 237 y 241 de la Constitución

Política, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, como tribunales de 7 T-411 de 1992. cierre de las jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa, al igual que la Corte Constitucional, como órgano encargado de salvaguardar la supremacía e integridad de la Carta, tienen el deber de unificar la jurisprudencia al interior de sus jurisdicciones, de tal manera que los pronunciamientos por ellas emitidos se conviertan en precedente judicial de obligatorio cumplimiento.

24. La hermenéutica constitucional ha señalado que resulta posible, por parte de los órganos de cierre, cambiar el precedente aplicable, siempre y cuando se cumpla con la carga argumentativa de demostrar las razones que justifican dicho cambio.

Además, “para justificar un cambio jurisprudencial no basta que el tribunal considere que la interpretación actual es un poco mejor que la anterior, puesto que el precedente, por el solo hecho de serlo, goza ya de un plus, pues ha orientado el sistema jurídico de determinada manera. Por ello, para que un cambio jurisprudencial no sea arbitrario es necesario que el tribunal aporte razones que sean de un peso y una fuerza tales que, en el caso concreto, primen no sólo sobre los criterios que sirvieron de base a la decisión en el pasado sino, además, sobre las consideraciones de seguridad jurídica e igualdad que fundamentan el principio esencial del respeto del precedente en un Estado de derecho8”.

25. La función jurisdiccional le permite al juez de cierre, en ejercicio de su autonomía funcional, efectuar cambios jurisprudenciales, mediante la exposición clara y razonada de los fundamentos jurídicos que justifican las variaciones

jurisprudenciales, de modo que las nuevas decisiones se encuentren debidamente soportadas y puedan ser enunciados vinculantes a efectos de administrar correcta y oportunamente justicia, es decir, el juez posee un rol principal dentro del sistema de fuentes9, como lo es, el de ser interprete y creador de derecho10.

26. En este caso, la sentencia del 28 de agosto de 2018, que rectificó y unificó la jurisprudencia sobre la aplicación del IBL, cumplió con la carga argumentativa y razonable que exige el cambio jurisprudencial, pues precisamente las partes en contienda apelaron para que se definiera la aplicación del presente jurisprudencial en relación con las decisiones adoptadas por la Corte Constitucional sobre el régimen de transición consignado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 8 Sentencia C-400 de 1998, y en el mismo sentido las sentencias SU-047 de 1999, C-795 de 2004 y C-532 de 2013. 9 La teoría jurídica está comprendida por tres partes: teoría general del derecho, teoría general de las fuentes del derecho y análisis de conceptos: “la teoría general del derecho se ocupa principalmente de estudiar la naturaleza y definición del concepto de Derecho; la teoría general de las fuentes del derecho estudia los mecanismos a través de los cuales se crea el Derecho (…)”: CROSS Rupert, El precedente inglés, Marcial Pons, Madrid, 2012, p. 19. 10 “Estudiar los cambios de jurisprudencia toca la esencia de la función del juez (…) La función de juez no es, ni ha sido, la de ser la boca de la ley, tal como lo afirmó MONTESQUIEU en un

momento histórico en el que los jueces luchaban desembozadamente por el poder político y por miedo se creyó en la necesidad de limitar su labor. Es tan ilusorio prohibirle al juez interpretar la ley como negarle su labor de creación en el Derecho. La búsqueda de la completitud de las normas para afrontar previamente todos los problemas jurídicos que le pueden presentar al juez petrifica el derecho, lo hace complejo y extenso en demasía, sin poder, sin embargo, atar las manos interpretativas y creadoras del juez”: OSPINA GARZÓN, Andrés, “Los cambios de jurisprudencia en la jurisdicción de lo contencioso administrativo: ¿veleidad o independencia del juez? en Contribuciones para el sistema de precedentes jurisprudencial y administrativo, José Luis Benavides (compilador), Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2014, p. 22.

27. Cabe aclarar que sobre este asunto existía la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado dado que algunos jueces venían aplicando la postura de la Corte Constitucional fijada en las sentencias C-258 de 201311, SU-230 de 2015, SU-427 de 2006 y SU-395 de 2017 y, otros, la posición consignada en la sentencia del 4 de agosto de 2010.

28. Por tanto, no es posible afirmar que el juez de cierre no pueda revisar su jurisprudencia, esto es, modificar su postura, porque sería tanto como pedirle que no ejerza adecuadamente sus funciones constitucional y legalmente asignadas y claudique en la “búsqueda de la completitud de las normas para afrontar (…) todos los problemas jurídicos que [se] le pueden presentar”12.

29. Un cambio jurisprudencial respecto del alcance de determinada norma o concepto jurídico no constituye per se una transgresión al debido proceso ni al principio de confianza legítima.

30. Por último, la decisión de unificación adoptada por la Sala Plena de Corporación no obedeció a un cambio caprichoso y arbitrario de la jurisprudencia sino a un análisis razonado del régimen de transición en materia pensional, a la luz de las interpretaciones constitucionales sobre el asunto que se venían dando desde año 2013.

31. Por otra parte, es importante mencionar que la Corte Constitucional no ha modulado los efectos en el tiempo de su precedente y, por el contrario, enfáticamente ha sostenido que deben ser acatadas desde su expedición sin que existan razones o criterios para que sean desconocidas, por lo que con la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, lo que hizo la Sala Plena del Consejo de Estado fue darle la interpretación a las normas laborales bajo los preceptos constitucionales contenidos en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU427 de 2006 y SU-395 de 2017.

32. En relación con lo ordenado en la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, cabe señalar que en dicha decisión se ordenó, entre otras cosas, aplicar dicha sentencia a todos los casos pendientes de solución, tanto en vía administrativa como en vía judicial, a través de acciones ordinarias; salvo los asuntos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultarían inmodificables.

33. Para la Sala dicha determinación no constituye una violación a los derechos fundamentales a la seguridad social, vida digna, derechos sociales de los trabajadores, igualdad, debido proceso, buena fe, confianza legítima, acceso a la administración de justicia, derechos adquiridos, prohibición de no regresividad en materia de derechos laborales, tutela judicial efectiva y seguridad jurídica, 11 La Sala Plena de la Corte Constitucional fijó un criterio consolidado en cuanto al ingreso base de liquidación en el régimen de transición. 12 OSPINA GARZÓN, Andrés, “Los cambios de jurisprudencia en la jurisdicción de lo contencioso administrativo: ¿veleidad o independencia del juez? en Contribuciones para el sistema de precedentes jurisprudencial y administrativo, José Luis Benavides (compilador), Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2014, p. 22. invocados por los accionantes, en razón a que, como lo ha dicho la misma Corte Constitucional, el precedente tiene carácter vinculante y es de obligatorio cumplimiento, de modo que lo ordenado por el Consejo de Estado no es otra cosa que recordar a los jueces de instancia y a la administración la aplicación del precedente jurisprudencial13.

34. Así como la aplicación de lo dispuesto en el artículo 10 del CPACA que establece como deber de las autoridades “[A]l resolver los asuntos de su competencia, aplicar las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo

de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas”.

35. Por último, el artículo 103 del CPACA establece que “[En] virtud del principio de igualdad, todo cambio de la jurisprudencia sobre el alcance y contenido de la norma, debe ser expresa y suficientemente explicado y motivado en la providencia que lo contenga.”, para el caso, la Sala Plena cumplió con la carga de transparencia exigida y rectificó el criterio jurisprudencial sobre la aplicación del IBL, teniendo en cuenta los principios constitucionales definidos por la Corte Constitucional respecto de la aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

36. Bajo las consideraciones expuestas, la Sala negará el amparo solicitado, por no encontrar vulnerados con la decisión cuestionada los derechos fundamentales invocados por los accionantes.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. NEGAR la acción de tutela instaurada por La Asociación de Pensionados de Antioquia –Apenaty los señores José Alberto Zuluaga y Nora Elena Restrepo Agudelo contra la sentencia del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. SEGUNDO. Tener como coadyuvantes a los señores (as) Mario Cardona Henao, Réinelo Henao Diez, Rene Alejandro Bolívar Loaiza, Gabriel de Jesús Murillo, Ruby Calderón Gil, María Libia del Socorro Escobar Foronda, Roberto Luis Saldarriaga González y Rafael Ignacio Bustamante.

TERCERO. NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma pr