CE-11001-03-15-000-2019-00994-00(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA SENTENCIA DE

TUTELA / INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS GENERALES DE

PROCEDIBILIDAD

[E]l actor no efectúa relato alguno de hechos posteriores que motiven la interposición de la acción constitucional, tampoco esgrime nuevas razones jurídicas que ameriten un mayor análisis dentro de esta providencia. (...) la Sala no encuentra mérito para continuar con el estudio de los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia expedida dentro de un proceso de tutela; en cambio, es claro que el amparo invocado por los [actores] se torna improcedente.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 1069 DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.3.1.2.1 - NUMERAL 5 / DECRETO 1983 DE 2017

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-00994-00(AC)

Actor: YURANI MILENA AGUILAR NOVA Y ALONSO RIVERA BUITRAGO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Acción de tutela – Fallo de primera instancia La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por los señores Yurani Milena Aguilar Nova y Alonso Rivera Buitrago, quienes actúan en nombre propio, contra

el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección A.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud y las pretensiones Los señores Yurani Milena Aguilar Nova y Alonso Rivera Buitrago, en nombre propio, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitan la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la vivienda y a la salud, los cuales estiman lesionados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección A, como consecuencia de los presuntos errores sustantivo y fáctico, en que incurrió al momento de dictar la sentencia de 18 de octubre de 2018, dentro de la acción de tutela que dio origen a la presente acción constitucional.

En amparo de los derechos invocados, solicitan: “con el debido respeto, solicitamos a) nos tutelen los derechos fundamentales a la vida digna, a no ser revictimizados por los accionados. b) se revoque el fallo proferido por los accionados Tribunal Administrativo de Cundinamarca y Alcaldía de Facatativá Cundinamarca, y que las cosas vuelvan a su estado anterior”.

2. Hechos La anterior solicitud se sustentó en los hechos y consideraciones que se resumen a continuación1: Los señores Yurani Milena Aguilar Nova y Alonso Rivera Buitrago interpusieron tutela, contra el Municipio de Facatativá y otros, en la que solicitaron la protección de los derechos fundamentales a la vivienda digna, al trabajo, a la salud y al debido proceso, presuntamente vulnerados, con ocasión del proceso de lanzamiento adelantado por el ente territorial, en procura de recuperar unos bienes

de uso público, respecto de los cuales los accionantes alegaban tener derecho de posesión2. El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Primero (1º) Administrativo del Circuito de Facatativá, que con sentencia de 21 de agosto de 20183, amparó transitoriamente los derechos fundamentales invocados por los actores, en consecuencia, ordenó que se suspendiera el proceso administrativo adelantado por el Municipio de Facatativá (Cundinamarca), hasta que se esclareciera la identificación del inmueble dentro de un proceso de partencia promovido por los accionantes. Inconforme con la decisión, el ente territorial formuló recuso de impugnación. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección A, mediante providencia de 17 de octubre de 20184, revocó la decisión impugnada, en su lugar, denegó el amparo solicitado. Los actores señalaron que la decisión de la autoridad judicial desconoció que han ejercido el derecho de posesión en forma pacífica ininterrumpidamente, dentro de los predios de los cuales fueron desalojados por el Municipio de Facatativá. Refirieron, que contrario a lo expuesto por el Tribunal tutelado, los referidos inmuebles son privados y no propiedad del Estado, tan es así, que el derecho de dominio sobre estos se encuentra en discusión en un proceso de pertenencia llevado a cabo ante la Jurisdicción Ordinaria. Sostuvieron que son víctimas de desplazamiento forzado, motivo por el que son sujetos de especial protección constitucional, a ese efecto, señalaron que la

decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca causó una re victimización, pues no observó esa situación.

3. Trámite 1 Folios 163 a 176. 2 Expediente de tutela en magnético, visible en CD que obra a folio 343 del cuaderno 2. 3 Folio 343 del cuaderno 2. 4 Folio 343 del cuaderno 2.

Mediante auto de 111 de marzo de 20195 se admitió la tutela y se ordenó notificar a la autoridad accionada, para los efectos previstos en el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991. Asimismo, se vinculó al Municipio de Facatativá, a la Oficina de Catastro y Planeación de Facatativá, a la Oficina de Instrumentos Públicos de Facatativá y al Juzgado Primero (1º) Administrativo del Circuito de Facatativá, por tener interés directo en las resultas del proceso.

4. Intervenciones El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección A6 solicitó que la acción fuese rechazada por improcedente, a ese efecto, puso de presente que se trata de un amparo contra un fallo de tutela.

Asimismo, indicó que el libelo no satisfizo los requisitos de procedibilidad de tutela contra tutela, establecidos por la Corte Constitucional. Manifestó que la parte actora pretende utilizar el amparo constitucional a modo de una instancia adicional, con el fin de obtener una revisión de las decisiones tomadas dentro de la acción constitucional que fundamenta la interposición de la tutela de la referencia. En ese sentido, puso de presente que dicho proceso constitucional concluyó con

la expedición de la sentencia de 18 de octubre de 2018, la cual fue excluida de revisión por parte de la Corte Constitucional, circunstancia esta que la reviste de los atributos de la cosa juzgada. El Juzgado Primero (1º) Administrativo del Circuito de Facatativá7 requirió que el asunto se rechazara por improcedente, toda vez que no reúne los requisitos generales de procedibilidad de tutela contra providencia judicial y concretamente, los de amparo contra sentencias proferidas dentro de una acción constitucional. La Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Facatativá8 pidió ser desvinculada del trámite de la acción constitucional, en razón de que no cuenta con la competencia para satisfacer las pretensiones de la demanda. El Municipio de Facatativá9 solicitó que la tutela fuese rechazada por improcedente, toda vez que tiene como objeto cuestionar un debate constitucional que ya fue dado y que concluyó con la sentencia atacada. De otra parte refirió no haber vulnerado los derechos fundamentales invocados por la parte actora, en la medida que adelanta dentro de sus competencias diferentes programas de solución de vivienda destinada a satisfacer las necesidades de la población en estado de vulnerabilidad. Aseveró que la afirmación efectuada por los accionantes, según la cual son víctimas de desplazamiento forzado, no los legitima con el fin de realizar invasiones de predios cuya titularidad le corresponde al Estado. 5 Folios 224 a 226 del cuaderno 2. 6 Folios 116 a 122. 7 Folio 339 del cuaderno 2.

8Folios 228 a 230 del cuaderno 2. 9 Folios 232 a 240 del cuaderno 2. La compañía Mafer Real Estate de Colombia10 solicitó ser tenida como coadyuvante, alegando tener derecho real de dominio sobre el predio sobre el cual la parte actora alega ser poseedora. En ese contexto indicó que la tutela carece de vocación de prosperidad, toda vez que se centra en cuestionar las decisiones tomadas por un juez de tutela, dentro de otra acción de igual categoría. Sostuvo que el asunto puesto en consideración ya fue dirimido por el juez competente, y que dentro de ese proceso no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable que obligara la intervención del juez constitucional.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 201711.

2. Problema jurídico La Sala debe resolver si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección A, incurrió en defectos fáctico y sustantivo, al momento de dictar la sentencia de 17 de octubre de 2018, que puso fin al proceso de tutela interpuesto por los accionantes.

3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional12 y el Consejo de Estado13 ha sido

admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos). Al respecto, la Corte Constitucional partió de la existencia de una vía de hecho a través de las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, posición que fue redefinida en la sentencia T-949 de 2003, y luego en la sentencia C-590 de 2005, en la que se fijaron las reglas de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, como se conocen actualmente. 10 Folios 348 a 351 del cuaderno 2. 11 Decreto 1983 de 2017 Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela°, “[…]

5. Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada. […]”. 12 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de

2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T010 de 2012, T1090 de 2012, T-074 de 2012, T399 de 2013, T-482 de 2013, T509 de 2013, , T254 de 2014, T941 de 2014 y T-059 de 2015. 13 Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014. M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n. º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia del doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en

su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela. Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.

Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes14: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial, y h) violación

directa de la Constitución Política. Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional.

4. De la procedencia de la acción de tutela contra providencias de tutela La Corte Constitucional en sentencia SU-627 de 2015 (M.P. Mauricio González Cuervo), unificó los criterios relacionados con la procedencia excepcional de amparo contra tutela plasmando lo siguiente: “(…) 4.6. Unificación jurisprudencial respecto de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela y contra actuaciones de los jueces de tutela anteriores o posteriores a la sentencia. 4.6.1. Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1. Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de 14 Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, entre otras.

Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional,

cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada; (ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción se de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1. Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2. Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra

providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional.” (Negrilla fuera de texto). (…)”

4. Caso concreto 5.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad Sea lo primero advertir que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia fue proferida dentro de una acción de tutela, en consecuencia, se encuentra que el presente amparo en principio no es procedente para controvertir la sentencia de 18 de octubre de 2018, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección A, puso fin a un proceso análogo, esto es, de carácter constitucional.

No obstante, se destaca que la Corte Constitucional mediante sentencia SU-627 de 2015 admitió algunas excepciones de procedencia de acción constitucional para controvertir una sentencia de tutela. Así las cosas, se estudiarán a continuación cada los requisitos establecidos para determinar la procedencia dentro del asunto sub examine. Inexistencia de identidad fáctica entre las dos acciones de tutela: la tutela interpuesta ante esta Corporación por los señores Alonso Rivera Buitrago Rivera y Yurani Milena Aguilar Nova no satisface este presupuesto, en atención a que existe identidad procesal y causal, esto es, ambas acciones constitucionales se centran en cuestionar la decisión del Municipio de Facatativá de desalojar unos predios sobre los cuales tiene derecho de dominio, esto es bienes públicos, los cuales fueron ocupados por los aquí accionantes. Existencia de una situación fraudulenta que haya servido como fundamento a la decisión cuestionada: La Sala advierte que los señores Alonso Buitrago

Rivera y Yurani Milena Aguilar Nova no realizaron pronunciamiento alguno, con el fin de agotar la carga argumentativa necesaria para acreditar la existencia de este requisito. En igual sentido, se advierte que revisado el expediente de tutela identificado con el radicado 2018-001230-01, no es posible avizorar situación alguna que permita advertir esa circunstancia. Existencia de otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación: la Sala observa que este punto fue abordado por la autoridad judicial accionada, dentro de la sentencia de 18 de octubre de 2018, en la que se encontró que los actores contaban con otro medio de defensa judicial con el fin de obtener lo pretendido en la acción de tutela. En efecto, esa decisión tuvo como fundamento las siguientes razones: “(…) En el caso bajo estudio de la Sala, se tiene que por la acción de tutela los señores Alfonso Buitrago Rivera y Yurani Milena Aguilar Nova, buscan el amparo de sus derechos fundamentales a la vida digna, al trabajo, al debido proceso y a la defensa, presuntamente vulnerados por la Alcaldía Municipal de Facatativá, y en ese sentido pretende que se declare la nulidad de los actos administrativos que iniciaron el proceso de desalojo de los predios que habitan loa accionantes, los cuales se aseguran que no son de uso público (sic). (…) Del estudio del expediente se observa que los demandantes desde el año 2004 tiene (sic) la posesión de los predios identificados con las Matrículas Inmobiliarias

No. 156-56631, 156-56630, 156-56629, 156-5628, 156-56624, 156-56625, 15656626, 156-5627, 156-56620, 156-56621, 156-56622, 156-56623, 156-56606, 15656607, 156-56608, 156-56613, 156-56614, 156-56615, 156-56616, 156-56617, 156-56618, 156-56619, 156-83445, 156-3446 y 156-83447, sobre los cuales la Alcaldía de Facatativá inició el proceso de restitución por cuanto los inmuebles son de uso público. En efecto, se consideró que los accionantes tienen una posesión irregular, y al no haberse demostrado la titularidad de los bienes en el trámite administrativo, se inició el proceso de desalojo, y en ese sentido, se pretende con la acción de tutela atacar los actos administrativos que resolvieron el proceso y que se suspenda el trámite de desalojo. Por lo anterior, la Sala considera que la acción de tutela presentada es claramente improcedente y no se evidencia un perjuicio irremediable que permita mantener la medida de protección transitoria decretada en primera instancia. (…) Sin embargo, de la lectura atenta de la demanda para la Sala es claro el hecho de que los accionantes cuentan con otros mecanismos de defensa judicial, tanto en la justicia ordinaria como también en la contenciosa administrativa, en donde puede lograr que se aclare la titularidad de los inmuebles en los que se centra el estudio

de la demanda y lograr la nulidad de los actos administrativos que ordenaron la restitución de los predios de uso público; como se plasmó con anterioridad, la Corte Constitucional ha expedido reiteradas jurisprudencias en las que reza la improcedencia del amparo constitucional cuando existan otros mecanismos idóneos y eficaces frente a los conflictos suscitados, como en el caso puesto a consideración de esta Corporación. En ese orden de ideas, se observa que previamente al inicio de la presente acción de tutela, los demandantes ya han acudido a la justicia ordinaria y a la contenciosa administrativa, como puede comprobarse de la revisión de los folios 258 y 261, lo que da a entender que se quiere contar con la acción de tutela como mecanismo principal, desconociendo su carácter subsidiario, además no se demostró la falta de idoneidad de las medios de defensa, a los que ya se acudió, previstos en el ordenamiento jurídico para discutir ante las autoridades jurisdiccionales competentes el tipo de pretensión expuesta en la demanda. (…)”. En este punto, la Sala advierte que el actor no efectúa relato alguno de hechos posteriores que motiven la interposición de la acción constitucional, tampoco esgrime nuevas razones jurídicas que ameriten un mayor análisis dentro de esta providencia. De hecho, se encuentra que la sentencia de 18 de octubre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera - Subsección A, dentro de la acción de tutela interpuesta por los aquí actores, contra el Municipio de Facatativá y otros, fue excluida de revisión por la Corte Constitucional a través

de auto de 21 de enero de 201915, razón por la que no es dable a la Sala abrir nuevamente un debate que concluyó con la expedición de la sentencia acusada. Así, con el fin de garantizar el principio constitucional a la seguridad jurídica, la efectividad de los derechos fundamentales, la naturaleza excepcional de la acción de tutela como mecanismo de protección de éstos, y la facultad de unificación de los criterios de interpretación de los mismos en cabeza de la Corte Constitucional, se ha reiterado la importancia de no promover la interposición de la referida acción para controvertir fallos de tutela. Lo anterior, por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida16, ejerciendo este mecanismo Constitucional de manera abusiva e indiscriminada, sin justificación alguna, ni nuevos puntos de hecho o de derecho que le permitan al juez constitucional verificar la situación real del afectado en la presunta vulneración de sus derechos. Por lo expuesto, la Sala no encuentra mérito para continuar con el estudio de los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia expedida dentro de un proceso de tutela; en cambio, es claro que el amparo invocado por los señores Yurani Milena Aguilar Nova y Alonso Rivera Buitrago se torna improcedente. 15 Folio 343 del cuaderno 2. 16 Corte Constitucional en Sentencia C-590 de 2005, M.P Jaime Córdoba Triviño.

III. DECISIÓN En conclusión, la Sala rechazará por improcedente el amparo de los derechos invocados por los señores Yurani Milena Aguilar Nova y Alonso Rivera Buitrago, en atención a que no satisface los requisitos de procedibilidad señalados por la

Corte Constitucional, con el fin de hacer viable el estudio de una acción de amparo, contra una sentencia de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. RECHAZAR por improcedente la acción de amparo interpuesta por los señores Yurani Milena Aguilar Nova y Alonso Rivera Buitrago, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO. Tener como coadyuvante a la compañía Mafer Real Estate de Colombia S.A.S. Si no fuere impugnada, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La presente providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CÉSAR PALOMINO CORTÉS

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER